Rådet mot Access Info Europe

4.1.2.1 Inledning och parternas argumentation

Från ett beslut i Coreper 2002 gällde att mötesdokument kunde lämnas ut men under förutsättning att RS maskerade varje medlemsstats namn. Detta innebar att allmänheten kunde se att en medlemsstat hade en invändning, ett förslag eller liknande, men inte vem det var. Syftet var redan då att hitta en balans mellan förhandlingsutrymme och ökad

125 C-506/08 P, Sverige mot kommissionen och MyTravel Group plc, EU:C:2011:496, p 76.

126 Förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, Sverige och Turco mot rådet, EU:C:2008:374, p. 35.

127 T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mot kommissionen, EU:T:2005:125, p. 69.

128 T-144/05, Muñiz mot kommissionen, EU:T:2008:596, p. 75.

129 Ibid.

130 Ibid.

131 T-471/08, Toland mot Europaparlamentet, EU:T:2011:252, p. 78-79.

132 C-266/05, Sison mot rådet, EU:C:2007:75, p. 21 och 61.

133 Förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P, p. 53.

134 Ibid, p. 50.

135 T-144/05, p. 86.

25

insyn.137 Flera medlemsstater var bekymrade över påtryckningar från lobbyorganisationer och pekade på svårigheter att byta åsikt utan att ”tappa ansiktet”. Det skulle i sig försvåra förhandling, kompromiss och beslutsfattande, menade dem.

Föreningen Access Info Europe (AIE) begärde i december 2008 att rådet skulle lämna ut vissa mötesanteckningar från ett sammanträde i rådets arbetsgrupp för information. De aktuella dokumenten innehöll information om förslag till ändringar och nya textförslag till en ny öppenhetsförordning som flertalet medlemsstater gjorde vid arbetsgruppens möte. AIE fick tillgång till handlingarna med alla medlemsstaters identiteter maskerade. Rådet ansåg att utlämnande av enskilda medlemsstaters identitet allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet, med hänvisning till öppenhetsförordningen artikel 4.3.138

Rådet argumenterade för att diskussionerna befann sig i ett inledande skede och att åsikterna ännu inte sammanföll. Enligt rådet var det särskilt känsliga frågor som arbetsgruppen diskuterade. Eftersom någon klar handlingslinje ännu inte fanns ansåg rådet att ett offentliggörande av namnen på delegationerna bakom förslagen skulle undergräva effektiviteten i rådets beslutsfattande och äventyra dess möjligheter att nå en överenskommelse. Rådet menade att den risken var rimligt förutsägbar och inte hypotetisk. Institutionen varnade för att publicering skulle avskräcka vissa delegationer från att skriftligen lägga fram sin åsikt och övergå till att endast kommunicera skriftligt. Rådet ansåg att man redan hade gjort en rimlig avvägning i förhållande till medborgarnas intresse av att ta del av den demokratiska lagstiftningsprocessen.139

AIE väckte talan mot rådet vid tribunalen i juni 2009. AIE argumenterade att identifikation av enskilda delegationer var nödvändigt för att kunna utkräva ansvar från medlemsstaterna enskilt. Enbart påståendet om att en skada föreligger är inte tillräckligt för att styrka den och AIE menade att det inte fanns något stöd för att ett röjande av delegationers identitet skulle få dem att avstå från att yttra sig.140

Rådet resonerade att om allmänheten hade tillgång till skriftliga yttranden under hela lagstiftningsprocessen skulle delegationers positioner bli låsta. De skulle ha mindre utrymme för att ändra ståndpunkt vilket vore skadligt för processen. Eftersom det avsåg

137 Note from the General Secretariat of the Council to Coreper (Pt II)—Public access to documents— Issues of principle, doc.6203/02 of March 1, 2002

138 T-233/09, Access Info Europe mot rådet, EU:T:2011:105, p. 6-7.

139 Ibid, p. 10-11.

26

frågor om öppenhet, en grundläggande rättighet, var diskussionerna av stort intresse från allmänheten. Medlemsstaterna riskerade således stark kritik från allmänheten vilket kunde inverka på delegationernas förmåga att fritt lägga fram och försvara sina ståndpunkter och därigenom snedvrida rådets diskussion.141 Rådet ansåg att de aktuella handlingarna framför allt var ett arbetsredskap för rådet och att man riskerade att behöva ta bort vissa uppgifter ur handlingar om de riskerade att behöva lämnas ut. Avslutningsvis påpekade rådet att förslagen var mycket svåra att försvara inför den allmänna opinionen.142

4.1.2.2 Generaladvokatens förslag till dom

Generaladvokaten (GA), som kommer med förslag till dom innan EU-domstolen skriver sin dom, menade i sitt utlåtande att arbetsdokumenten var att jämställa med ändringsförslag i ett nationellt lagstiftningsförfarande. GA ansåg att formuleringen från förordningen om ”yttrande för internt bruk” passade dåligt in på de fall när det handlar om ett lagstiftningsförfarande. Enligt GA gick det inte att tala om några ”interna yttranden” inom ramen för lagstiftningsförfaranden. Det finns inte i ”politiskt eller materiellt hänseende någon skillnad” mellan de som lägger fram förslag i arbetsgruppen och de som fattar beslut i ministerrådet.GA ansåg inte att medlemsstaters identitet är en sådan uppgift som kan vägras med hänvisning till artikel 4.3.Han påpekade att det som rådet anser allvarligt kunde undergräva dess beslutsförfarande utgör den bästa garantin för att lagstiftningsförfarandet genomförs korrekt. Öppenhet kan aldrig objektivt framstå som en olägenhet i ett lagstiftningsförfarande. Demokratin har aldrig varit till för att underlätta lagstiftandet. I ett politiskt sammanhang är det av betydelse vem som tycker vad, enligt GA.143 Rådet skulle därför lämna ut handlingarna i sin helhet.

4.1.2.3 Tribunalens och EU-domstolens domar

Tribunalen konstaterade att allmänhetens tillgång till det fullständiga innehållet i rådets handlingar ska utgöra huvudregel och då särskilt när unionen agerar som lagstiftare. Det var en förutsättning för medborgares utövande av sina demokratiska rättigheter att i detalj följa beslutsförfaranden inom de lagstiftande institutionerna och att ha tillgång till all relevant information. Tribunalen ansåg att allmänheten var fullt införstådd med att ett

141 Ibid, p. 45.

142 Ibid, p. 48ff.

143 Generaladvokatens utlåtande i målet C-280/11 P, Access Info Europe mot rådet, EU:C:2013:325, p. 49ff.

27

förslag kunde ändras i ett senare skede.144 Det spelar enligt förordningen ingen roll hur långt diskussionerna har framskridit, utan den hänvisar generellt till de situationer där ett beslut ännu inte är fattat.145 Tribunalen underkänner också rådets argument om att frågan skulle vara särskilt känslig och understryker att det avser en situation där ett grundläggande intresse för en medlemsstat eller för unionen äventyras.146 Det ligger i den demokratiska debattens natur att ett förslag kan bli föremål för såväl positiva som negativa kommentarer från allmänheten.147 Domstolen beordrade rådet att lämna ut handlingarna i sin helhet. Rådet överklagade målet till EU-domstolen (EUD) som gick helt på tribunalens linje och ogillade överklagandet.148

4.1.3 De Capitani mot Europaparlamentet