Utlämning av handlingar och dokumentation

Det är inte tillräckligt i lagens mening att insyn och transparens medför besvär för vissa medlemsstater. Förordningen kräver att ett utlämnande av en handling skulle orsaka ett ”allvarligt undergrävande”.232 Transparens syftar till att öka den demokratiska legitimiteten. På det sättet jag förstår såväl öppenhetsförordningen som rättspraxis så väger det väsentligt högre än medlemsstaternas intresse av att allmänheten inte ska kunna följa de löpande förhandlingarna. En demokratisk lagstiftningsprocess behöver klara av genomlysning och granskning utan att sluta fungera. Baserat på hur HF resonerar så är det också fullt möjligt.

5.3 Utlämning av handlingar och dokumentation

Med tid och erfarenhet kan man navigera sig igenom den stora mängd handlingar som finns tillgängligt i rådets register. Registret saknar dock flera praktiska sökverktyg som skulle underlätta för hur det går att använda. Det går till exempel inte att söka på enskilda arbetsgrupper eller följa framstegen i ett specifikt lagstiftningsförslag utan sökresultatet visar allt möjligt material. Det finns heller ingen lista över pågående lagstiftningsförslag. Om det hade funnits så vore det möjligt för allmänheten att vända sig till rådssekretariatet (RS) för att, baserat på listan, begära ut handlingar med hänvisning till förhandlingar i den enskilda sakfrågan. Registret måste vara användarvänligt om det ska vara ett praktiskt verktyg för allmänheten och journalister ska kunna följa vad som sker i rådet.

Leino har uppmärksammat att det finns rapporter om att rådet rutinmässigt håller inne handlingar fram till att en bekräftande ansökan inkommer. Det kan också gå så långt att

230 T-233/09, p. 69.

231 Öppenhetsförordningen skälstext (2).

43

rådet väntar till domstolsprövning för att därefter släppa handlingar.233 Rådet slipper då någon ny rättspraxis till deras nackdel. Utlämning av handlingar tar då flera månader istället för de 15 dagar som förordningen stadgar som ordinarie maxgräns.

Jag upplevde själv detta när jag begärde ut handlingar från rådet den 17 april 2018. Jag fick vissa handlingar den 14 maj, men avslag på andra den 5 juni. De avslagna handlingarna som rådet avsåg dels en not från ordförandeskapet i frågan om en omförhandlad Bryssel IIa-förordning, dels arbetsdokument från ordförandeskapet om en ny förordning för medborgarinitiativ.234 RS nekade mig handlingarna med följande motivering:

Båda handlingarna hänger samman med komplicerade och känsliga lagstiftningsförfaranden som för närvarande är inne i ett besvärligt skede. De innehåller information om de framsteg som gjorts och om de svårigheter som fortfarande behöver lösas innan rådet kan nå en politisk överenskommelse. Ett utlämnande av informationen i dessa handlingar skulle påverka förhandlingarna och försämra rådets chanser att nå en överenskommelse. Ett utlämnande av handlingarna i detta skede skulle därför allvarligt undergräva rådets beslutsförfarande.235

När jag gjorde en bekräftande ansökan fick jag sedan ut båda handlingarna den 17 juli, tre månader efter min ursprungliga ansökan. Rådet skrev att det noga hade övervägt ansökan och att allmänhetens intresse nu vägde tyngre än skadan för beslutsprocessen som ett utlämnande skulle kunna orsaka, varför handlingarna beviljades i sin helhet. Rådet avslutar brevet med att understryka att det positiva beslutet baserades på en individuell analys och utgör under inga omständigheter ett prejudikat för framtiden.236

Rådet gav ingen klarhet i vilka aspekter av handlingarna som tidigare bedömdes vara så känsliga men som inte längre var det. Jag betraktar det i vilket fall som ett bra exempel på det som Leino beskriver.

Det finns även ett rättsfall där rådet har beslutat att lämna ut handlingar först när det nått tribunalen för prövning. Domstolen underkände då sökandes argument att det ändå fanns ett intresse av att pröva frågan för att etablera tydligare praxis. Även om de enskilda

233 Leino, Transparency, Participation and EU Institutional Practise: An inquiry into the limits of the ’widest possible, s. 23f.

234 Rådsdokument 7762/18 och 6625/18, numera publicerade i rådets allmänna register.

235 Begäran om handlingar från RS, Ref. 18/0778-ADD-ws/dm.

44

omständigheterna i målet kan ha påverkat domstolens slutsatser i fallet så bidrar det ändå till intrycket av att rådet motarbetar ökad öppenhet i dess lagstiftningsarbete.237

Ansvarsutkrävande i rådet utgår från att det går att hålla regeringar individuellt liksom rådet kollektivt ansvariga för deras politiska prioriteringar. Allmänheten behöver då kunna diskutera och ifrågasätta såväl deras beslut som det underlag som ledde fram till beslut. I nationella politiska sammanhang går det att skylla beslut på enskilda politiska aktörer, men den bristande transparensen i rådet gör att man istället snarare ”skyller på Bryssel”.238 Trots det är det ofta några specifika medlemsstater som är orsaken.

Samtidigt spelar det mindre roll hur användarvänligt registret är om relevanta handlingar inte finns dokumenterade. I det fall RS inte dokumenterar medlemsstaters positioner, alternativt möten överhuvudtaget, kan allmänheten inte ta reda på vad medlemsstaterna har förhandlat. Det handlar också om att kunna veta vilka alternativ, förslag och kompromisser som en arbetsgrupp har diskuterat innan de slutligen når fram till en slutsats.

Dokumentation och rättsenlig utlämning av handlingar är kanske de två mest grundläggande delarna för allmänhetens möjlighet att följa rådets lagstiftningsprocess. Dokumentation för att utan den så finns det inga handlingar att begära ut alls. Korrekt utlämning för att allmänheten ska kunna följa processen medan den sker, snarare än med en väsentlig tidsfördröjning.

6. Avslutning

6.1 Slutsatser

I uppsatsen har jag visat på hur rådet genom sin arbetsordning, LIMITE och andra interna rutiner verkar kringgå olika krav för öppenhet enligt EU-rätten. Det avser bland annat proaktiv publicering av handlingar, dokumentation av lagstiftningshandlingar och ett praktiskt användbart register över handlingar. Jag har också visat på hur svenska regeringskansliet kan vara en öppning för att tillgå handlingar som Rådssekretariatet inte vill ta fram till att börja med.

Rådet är tydligt med att avsikten är att värna institutionens möjlighet att förhandla utan allmänhetens insyn under lagstiftningsprocessen. I en förhandling stöter man ofta på

237 Mål T-303/13, Miettinen mot rådet, EU:T:2014:48.

45

svårigheter där olika förhållningssätt behöver ifrågasättas och dra sig tillbaka från. En förhandling kan inte automatiskt anses vara underminerad av det faktum att dessa olika uppfattningar blir synliga utåt.

Diplomater verkar oftast som representanter för sina regeringar och i sådana sammanhang krävs inte transparens och processerna stärks heller inte av transparens. Men de diplomater som sammanträder för att förhandla EU-lagstiftning arbetar under andra omständigheter. Där finns ett generellt allmänintresse eftersom det är en nödvändighet att det går att veta vem som säger vad för att till fullo delta i en offentlig diskussion om förslagen. När diplomater verkar som lagstiftare är allmänheten direkt berörd på ett annat sätt och det ställer helt andra öppenhetskrav.

Rådets arbetsordning begränsar vilka handlingar som RS får publicera proaktivt. Bedömningen är helt separerad från öppenhetsförordningen, som istället anger att lagstiftningshandlingar bör publiceras direkt. Rådets LIMITE-märkning är ett stort hinder mot detta. Eftersom rådet använder LIMITE i en mycket vidare omfattning än vad som följer av artikel 4 och 12 i förordningen samt rättspraxis så finns det risk att den nuvarande användningen strider mot öppenhetsförordningen.239

Genom LIMITE är en viktig del av lagstiftningshandlingar helt undantagna från proaktiv publicering.240 Rådet bör klargöra vilka kriterierna för LIMITE är, hur länge handlingar kan vara LIMITE och därefter uppdatera sin arbetsordning för att respektera dem villkoren. Dessförinnan är det inte möjligt att utifrån följa lagstiftningsförhandlingarna i rådsarbetsgrupperna. Som ordningen ser ut nu kan det ta flera månader att få tillgång till handlingar även om något undantag från utlämning inte föreligger. Eftersom RS inte publicerar handlingarna proaktivt förrän en lag är antagen är det helt omöjligt att i realtid följa förhandlingar. Det är förvisso begripligt att RS ibland behöver pröva om handlingar verkligen inte är begränsade av något undantag i förordningen. Enligt rättspraxis verkar det dock vara praktiskt taget omöjligt att begränsa lagstiftningshandlingar med hänvisning till artikel 4.3 i öppenhetsförordningen. Den starka presumtionen för LIMITE i samtliga sådana handlingar verkar därför vara något snedvriden.

I slutändan är det rådet, tillsammans med EU:s övriga lagstiftande institutioner, som sätter gränserna för öppenhet i institutionerna. Det kan vara fullt rimligt att EU:s lagstiftare

239 Öppenhetsförordningen artikel 12.2.

46

behöver ett förhandlingsutrymme i syfte att uppnå bästa möjliga resultat. Regelverket bör i varje fall vara tydligt och förutsägbart. Idag garanterar öppenhetsförordningens ordalydelse en öppenhet som rådet sannolikt inte lever upp till. Istället begränsar rådet öppenheten i ett led genom sin arbetsordning och i ett ytterligare steg genom egna interna rutiner.

Jag skulle dock säga att dokumentation av arbetsgruppernas möten är det allra viktigaste för en ökad transparens i rådet. Även om rådet inte publicerar LIMITE-handlingar proaktivt och även om de kan ta lång tid att lämna ut så finns handlingarna förvarade hos rådet. Dokumentation är särskilt komplicerat eftersom det inte alls regleras i fördrag eller förordning, endast rådets egen arbetsordning. Förordningens undantagsregler och rådets register riskerar att bli urholkade när rådet själv avgör vilka handlingar det väljer att ta fram till att börja med. Om rådsarbetsgrupperna inte dokumenterar sina möten konsekvent till att börja med så spelar det ingen roll hur omfattande allmänhetens rätt till handlingar är. Rådet bör därför alltid dokumentera samtliga lagstiftningsförhandlingar. Även om det inte finns någon rättslig förpliktelse så är det en praktisk förutsättning för resten av det öppenhetsrättsliga ramverket.