Ombudsmannens tillsyn av rådets öppenhet

4.2.1 Kort om ombudsmannens arbete

EP utser en europeisk ombudsman (EO) som undersöker och rapporterar om klagomål om missförhållanden i EU:s institutioner. Ombudsmannen genomför undersökningar och vidarebefordrar konstaterade missförhållanden till den institution som det berör. Institutionen har sedan tre månader på sig att delge ombudsmannen sina synpunkter.159 Enligt fördragen ska EO rapportera missförhållanden till den berörda institutionen.160 EO kan antingen på eget initiativ eller på grund av ett klagomål genomföra undersökningar.161

När EO upptäcker fel eller försummelser så ska ombudsmannen underrätta berörd institution och, om det är lämpligt, föreslå rekommendationer. En institution har då tre månader på sig att svara med ett detaljerat yttrande. Därefter ska ombudsmannen skicka en rapport både till institutionen och till EP.162 EO fyller bland annat en roll som skapare och bevakare av goda förvaltningsrutiner. EO:s fokus ligger på att granska vad som utgör god förvaltning och inte på legalitet. EO har bland annat uttryckt att en institution bör göra allt som är möjligt inom lagens ram för att uppnå rättvisa och rimliga resultat. Ombudsmannen har understrukit att en institution kan agera lagenligt på ett sätt som ändå bryter mot god förvaltningsrutin.163

4.2.2 Ombudsmannens granskning av rådets öppenhet i lagstiftningsprocessen

I maj 2018 beslutade europeiska ombudsmannen (EO) om en rekommendation baserat på en undersökning som EO inledde i mars 2017.164 Undersökningen var en följd av en egeninitierad granskning av transparensen i rådets lagstiftningsprocess. Undersökningen fick begränsad medial uppmärksamhet i Sverige.165

159 FEUF artikel 228.

160 Ibid.

161 EU-stadgan, artikel 3.

162 Ibid.

163 Dragos, Neamtu, Advancing transparency in the European Union: the role of the European Ombudsman, s. 100ff.

164 Europeiska ombudsmannen ärende OI/2/2017/TE.

165 Endast sajten Europaportalen skrev en svensk artikel om det, vad jag kan hitta.

https://www.europaportalen.se/2018/02/vanstyre-nar-eu-landerna-lagstiftar-havdar-granskare (läst 18-07-09).

31

EO påpekade inledningsvis att samtliga handlingar anknutna till lagstiftningsförhandlingar i rådsarbetsgrupperna också definieras som lagstiftningsdokument.166 Därför bör också sådana handlingar göras direkt tillgängliga för allmänheten genom det offentliga registret. Trots det publicerar RS till största del inte några lagstiftningsdokument förrän lagstiftningen är antagen. Dessa handlingar stämplar RS istället kontinuerligt som LIMITE.167 Det gör det svårt eller omöjligt för utomstående att i realtid kunna följa förhandlingarna medan de fortskrider.168

Sedan november 2016 har rådet ett nytt IT-system som ser till att samtliga handlingar, inklusive i alla rådsarbetsgrupper, systematiskt registreras. Ombudsmannen såg detta som ett viktigt verktyg för att systematiskt kunna följa hela lagstiftningsprocessen i rådet.169 I praktiken varierar dock dokumentationen kraftigt mellan olika arbetsgrupper och det finns inga gemensamma arbetssätt. Ombudsmannen menade att rådet borde ha övergripande och allmänna riktlinjer för alla sina arbetsgrupper.170

Ombudsmannen underströk att medlemsstaternas delegater agerar i egenskap av EU-lagstiftare och att de behöver vara möjliga att kräva på ansvar därefter. Utan möjligheten att noga rannsaka vad enskilda medlemsstater står för går det inte att ställa företrädare till svars.171 Det är också avgörande för att minska lockelsen för medlemsstater att ”skylla på Bryssel”, då det i praktiken är enskilda medlemsstater som driver på eller förhindrar framsteg i enskilda frågor.

EO ansåg att rådet dels behöver publicera samtliga handlingar i registret oavsett tillgångsstatus, dels behöver göra handlingarna enkla att hitta på hemsidan. I sin nuvarande form är registret varken användarvänligt eller komplett. Ombudsmannen föreslog att RS ska publicera handlingar kronologiskt under det specifika lagförslag den tillhör. Endast ett komplett och tillgängligt register gör det möjligt för allmänheten att få en fullständig bild av de överväganden som äger rum i rådets arbetsgrupper, enligt EO. Rådet säger sig arbeta med att förbättra tillgängligheten genom en kalender som visar enskilda möten.172

166 Öppenhetsförordningen artikel 12.2.

167 Intervju med Regan och Ehnert, tjänstemän på EO.

168 Europeiska ombudsmannen ärende OI/2/2017/TE p. 11.

169 Ibid, p. 12.

170 Ibid, p. 13.

171 Ibid, p. 18.

32

EO kritiserade rådet för att utan tydliga riktlinjer och i allt för vid omfattning markera handlingar LIMITE. Ombudsmannen anser att rådet gör det systematiskt och generaliserande173. Rådet hävdar dock att man gör en bedömning baserat på en första anblick, för att bedöma om en handling kan omfattas av något undantag i öppenhetsförordningens artikel 4.174 Ombudsmannen uppfattning är att endast de handlingar som uppenbarligen inte omfattas av något undantag publiceras proaktivt, vilket också stämmer överens med systematiken i rådets arbetsordning.175 En systematisk och mer detaljerad översyn över LIMITE-handlingarna gör RS först när lagstiftningsförhandlingarna är färdiga. Följden blir att vid omfattande lagstiftningsförhandlingar publicerar RS handlingarna flera år efteråt. EO påpekar att dessa handlingar efter begäran i de allra flesta fall inte är sekretessbelagda.176 EO:s uppfattning var att begränsningar av tillgång till handlingar behöver vara begränsat till vad som är absolut nödvändigt i enlighet med öppenhetsförordningen.

EO:s slutsats var att rådets nuvarande rutiner och arbetsordning utgör vanstyre och hon rekommenderar rådet att systematiskt dokumentera enskilda medlemsstaters positioner.177 Ombudsmannen ansåg också att rådet principiellt borde publicera sådana handlingar proaktivt i registret. Detta skulle dock kräva att rådet skriver om sin arbetsordning, som idag förbjuder sådan publicering.178

RS märker majoriteten av handlingarna som cirkulerar i arbetsgrupper som LIMITE.179

Det innebär att de är avsedda som interna arbetsdokument och inte får publiceras till allmänheten. Handlingarna omfattas också av EU:s professionella sekretess i enlighet med rådets egna rutiner.180 Rådet lämnade i sin helhet ut varje LIMITE-handling som EO begärde i samband med sin granskning. Det visar på att rådets första blick ibland är irrelevant.181 Rådet borde åtminstone kunna peka på att någon risk föreligger utan att för den sakens skull göra någon fullständig utvärdering. Det är rimligt att LIMITE finns att tillämpa men inte utan tydliga villkor.

173 Europeiska ombudsmannen ärende OI/2/2017/TE p. 31.

174 Opinion of the Council of the EU to the own-initiative inquiry OI/2/2017/AB, p. II.I.2.

175 Rådets arbetsordning, bilaga 2 artikel 11.

176 Europeiska ombudsmannen ärende OI/2/2017/TE p. 32, 84 % av handlingarna i ena rättsakten och 96,5 % i den andra.

177 Ibid, p. 34.

178 Ibid, p. 21.

179 Ibid, p. 28.

180 Rådsdokument 5109/1/19 p. 1 och FEUF artikel 339.

33 4.2.2 Rådets svar på EO:s kritik

I samband med ombudsmannens undersökning så ställde hon 14 frågor till rådet för att få vissa klargöranden. Rådet påtalade inledningsvis att man behövde göra skillnad mellan administrativa och lagstiftande processer. Vanstyre kan endast göras tillämpligt på administrativa processer. Eftersom rådets lagstiftande processer inte är administrativt kunde det heller inte anses utgöra vanstyre, resonerade rådet.182

Rådet hänvisade vidare till att sammanfattande protokoll från Corepers sammanträden är offentliga och publiceras proaktivt. Således kan allmänheten enkelt få tillgång till alla lagstiftningsakter som tas upp på ambassadörsnivå.183 Rådet anförde att berörda enheter på RS uppmanas att göra omprövningar över LIMITE-märkningar när märkningen inte längre bedöms vara relevant.184

På frågan om rådet överväger att ändra i sin arbetsordning till följd av AIE-domen hävdar rådet att domen endast förhåller sig till öppenhetsförordningen och därför inte förutsätter några förändringar av arbetsordningen.185

Rådet bekräftar också att man håller på att ta ett nytt system för dokumentation av rådshandlingar. Systemet syftar dock i första hand till att underlätta för delegationer att ta del av handlingar.186

RS har nyligen gjort förändringar i registrets sökfunktion för att förbättra tillgängligheten. Där finns numera drygt 70 % av rådets samlade handlingar tillgängliga för allmänheten.187

Inom ramen för ett interinstitutionellt avtal om bättre lagstiftning pågår dessutom arbetet med att ta fram en gemensam databas tillsammans med kommissionen och Europaparlamentet, för att kunna följa en lagstiftningsprocess.188

Sammanfattningsvis berättade rådet att vissa arbetsgrupper arbetade med mycket detaljerad dokumentation medan det var praxis i andra arbetsgrupper att endast dokumentera kortfattade och informella arbetsdokument. De arbetsgrupper som normalt sett tar fram detaljerade möteshandlingar varnade för att om man dokumenterade mindre skulle det riskera en förlust av det ”institutionella minnet” i längden liksom minskad

182 Opinion of the Council of the EU to the own-initiative inquiry OI/2/2017/AB, p. II. 7.

183 Ibid, p. II.I.2. 184 Ibid, p. II.I.3-4. 185 Ibid, p. II.II.9. 186 Ibid, p. II.II.10. 187 Ibid, p. IV.13. 188 Ibid, p. IV.14.

34

transparens gentemot allmänheten. I den senare delen förtydligade rådet i parentes att man syftade på vid slutet av processen.189 Detta sista sannolikt för att understryka att allmänheten helst inte ska ha tillgång till handlingar under förhandlingens gång.

De enheter på rådet som föredrog mindre detaljerade dokumentation hänvisade specifikt till behovet av att skydda effektiviteten i rådets beslutsfattande, medlemsstaternas förhandlingsflexibilitet och den enskilda aktens särskilda natur som skälet till mindre dokumentation.190