Direktåtkomst vid gränskontroll,

Förslag: I den nya förordningen ska det införas bestämmelser

som preciserar vilka nationella myndigheter som är sådana behöriga myndigheter som har åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia av SIS.

Skälen för förslaget

Utformningen av bestämmelserna om åtkomst till SIS skiljer sig något mellan SIS-förordningarna. Bestämmelsernas sakliga innehåll behandlas dock i ett sammanhang nedan.

Ds 2019:27 Åtkomst

På samma sätt som SIS II-regelverket skiljer SIS-förordningarna mellan nationella myndigheter som ska ha åtkomst till uppgifter i SIS och en rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia, och nationella myndigheter som får ges sådan tillgång. Att en myndighet ska ha åtkomst till vissa uppgifter i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt bör förstås på det sättet att myndigheten ska ha direktåtkomst till de delar av SIS som krävs för att på egen hand kunna söka i och läsa de uppgifter som myndigheten ska ha tillgång till. Däremot ger inte direktåtkomst till uppgifter i SIS någon rätt att exempelvis ändra eller radera uppgifterna.

Bestämmelserna om åtkomst i polisförordningen och gränsförordningen är i stora drag likalydande. I gränsförordningen avgränsas dock direktåtkomst till de nationella myndigheter som har ett ansvar för identifiering av tredjelandsmedborgare, en skrivning som saknar motsvarighet i polisförordningen men som även finns i SIS II-förordningen. Gränsförordningens uppräkning av syften för vilka direktåtkomst ska ges innehåller också en punkt om viseringsärenden som av naturliga skäl saknas i polisförordningen (punkt f, se nedan). I förhållande till SIS II-regelverket ger SIS- förordningarna nationella myndigheter rätt att söka i SIS för fler syften än tidigare. Enligt artikel 44.1 i polisförordningen och artikel 34.1 i gränsförordningen ska nationella behöriga myndigheter ha åtkomst till uppgifter i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia för följande syften:

a) Gränskontroller, i enlighet med EU:s gränskodex.

b) Polisens och tullens kontroller och de utsedda myndigheternas samordning av sådana kontroller.

c) Förebyggande, förhindrande, avslöjande, utredning eller lagföring av terroristbrott eller andra grova brott eller verkställande av straffrättsliga påföljder, förutsatt att dataskyddsdirektivet är tillämpligt.

d) Granskning av villkoren och beslutsfattande i samband med tredjelandsmedborgares inresa till och vistelse på medlemsstaternas territorium, även när det gäller uppehållstillstånd och viseringar för längre vistelse, och i samband med återvändande av tredjelandsmedborgare samt

Åtkomst Ds 2019:27

utförandet av kontroller av tredjelandsmedborgare som olagligen reser in till eller vistas på medlemsstaternas territorium.

e) Säkerhetskontroller av tredjelandsmedborgare som ansöker om internationellt skydd om de myndigheter som utför kontrollerna inte utgör vissa beslutande myndigheter och, under vissa förutsättningar, tillhandahållande av rådgivning.

f) Prövning av viseringsansökningar och beslut om sådana ansökningar, däribland beslut om att upphäva, återkalla eller förlänga visering i enlighet med viseringskodexen (punkten saknar motsvarighet i polisförordningen).

På samma sätt som enligt SIS II-förordningen följer det direkt av SIS-förordningarna att nationella myndigheter ska ha tillgång till uppgifter i SIS genom direktåtkomst. Som nämns i avsnitt 12.3 ovan utmönstrades bestämmelserna i lagen om Schengens informationssystem om myndigheters åtkomst enligt SIS II- förordningen och ersattes med en upplysningsbestämmelse. Det kan därför argumenteras för att regeringens tidigare bedömning att det inte behövs några kompletterande nationella bestämmelser bör gälla även nu. Att låta myndigheterna själva avgöra om de utgör behöriga myndigheter i fråga om åtkomst till SIS för olika syften har dock flera nackdelar. Uppräkningen av de syften som ska ge direktåtkomst till uppgifter utökas i förhållande till vad som gäller enligt SIS II-regelverket, som endast kräver direktåtkomst till en begränsad krets av myndigheter (gränskontrollmyndigheter, som definieras i 9 kap. 1 § UtlL). Flera av punkterna, t.ex. punkt c, är vidare svårtolkade och det går därför inte att på grundval av SIS- förordningarna bilda sig en klar uppfattning om vilka myndigheter som ska ha direktåtkomst till SIS, vilka uppgifter som direktåtkomsten ska omfatta och för vilka syften som sökningar ska få göras. Att inte peka ut vilka myndigheter som avses skulle därför få konsekvensen att det i viss mån är osäkert vilka myndigheter som kommer att få tillgång till uppgifter i SIS. En sådan ordning kan inte anses tillfredsställande ur ett integritetsperspektiv. Det innebär även att det blir svårt att på ett tydligt sätt avgränsa en nationell sekretessbestämmelse.

Det är också så att medlemsstaterna, på samma sätt som enligt SIS II-regelverket, ska lämna över en förteckning till eu-LISA över

Ds 2019:27 Åtkomst

de myndigheter som avses i artikeln samt ange dels vilka uppgifter myndigheten får söka i, dels för vilka syften sökningar får göras (artikel 44.4 i polisförordningen och artikel 34.5 i gränsförordningen). Förteckningen ska offentliggöras årligen i Europeiska unionens officiella tidning. Medlemsstaterna måste alltså – oavsett om och hur åtkomsten regleras i den nationella rätten – uttryckligen ta ställning till vilka myndigheter som ska ha åtkomst till uppgifter i SIS och hur den behörigheten ska se ut.

Sammantaget görs bedömningen att det bör införas en kompletterande nationell bestämmelse som preciserar vilka nationella myndigheter som ska ha direktåtkomst till uppgifter i SIS för sökningar i de uppräknade syftena. En sådan bestämmelse ligger i linje med dataskyddsregelverkets principer om att personuppgifter ska behandlas på ett korrekt och öppet sätt i förhållande till de registrerade (se t.ex. artikel 5.1 a i dataskyddsförordningen). Eftersom det rättsliga stödet för direktåtkomsten finns i SIS- förordningarna och myndigheters indelning och verksamhet kan antas ändras över tid är bedömningen att en sådan bestämmelse kan och bör tas in i på förordningsnivå, inte i den föreslagna lagen.

Även Polismyndigheten bör uttryckligen räknas upp bland de myndigheter som ska ha åtkomst till uppgifter i SIS och kunna söka direkt i sådana uppgifter. Det faktum att Polismyndigheten i egenskap av registerförande myndighet har ansvaret för den nationella delen av SIS och åtkomst till hela SIS innebär nämligen inte per automatik att det står Polismyndigheten fritt att i sin verksamhet söka i alla delar av SIS utan att vara begränsad till de i SIS-förordningarna angivna syftena. I dessa fall är det dock inte fråga om ”direktåtkomst” i ordets rättsliga bemärkelse (se avsnitt 12.1).

Nedan görs en genomgång av de i förordningarna angivna syftena för att klarlägga vilka myndigheter som bör pekas ut som behöriga myndigheter med åtkomst till uppgifter i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia av SIS för vissa angivna syften.

Punkt a Gränskontrollmyndigheter

Punkt a är oförändrad i förhållande till SIS II-förordningen. Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Migrations-

Åtkomst Ds 2019:27

verket bör även fortsättningsvis ha tillgång till uppgifter i SIS genom direktåtkomst när de enligt 9 kap. 1 § UtlL utför gränskontroller eller bistår vid sådan verksamhet. Även om detta framgår tydligt av annan svensk författning har det en upplysande funktion att ange detta i den förordningsbestämmelse som föreslås.

Punkt b Polisens och tullens kontroller

Även punkt b är oförändrad i förhållande till SIS II-regelverket. Enligt 9 § första stycket lagen om Schengens informationssystem har Säkerhetspolisen, åklagarmyndigheter, Tullverket och Kustbevakningen i dag rätt att få ut uppgifter i SIS när dessa utför undersökningar och andra kontroller än gränskontroller i sin verksamhet för att förebygga och utreda brott. Av paragrafens andra stycke framgår bl.a. att SIS II-förordningen innehåller bestämmelser om åtkomst för myndigheter som ansvarar för identifiering av tredjelandsmedborgare i samband med andra kontroller än gränskontroller. Det kan vidare noteras att Polismyndigheten inte uttryckligen räknas upp bland de myndigheter som ska få direktåtkomst till dessa uppgifter, vilket kan antas bero på att det är fråga om ett register som Polismyndigheten ansvarar för.

Något skäl att ändra eller utvidga den krets av myndigheter som ska ha tillgång till uppgifter i SIS enligt punkt b har inte framkommit. I förordningen bör därför anges att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, åklagarmyndigheter, Tullverket och Kustbevak- ningen ska ha åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia när de utför andra kontroller än gränskontroller. Ett exempel på en sådan kontroll kan vara inre utlänningskontroll.

Punkt c Förebyggande, förhindrande, avslöjande, utredning eller lagföring av terroristbrott och andra grova brott m.m.

Punkt c är ny. Det är oklart hur brett punkt c ska tolkas, särskilt då det saknas en definition i förordningarna av begreppet ”andra grova brott”. Det kan noteras att begrepp som ”grovt brott” eller ”grov brottslighet” förekommer i flera EU-rättsliga instrument (se t.ex. Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) 2019/817 och

Ds 2019:27 Åtkomst

2019/818 samt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/681). Hur begreppet i nu aktuella förordningar ska tolkas får avgöras från fall till fall av rättstillämparen utifrån EU-rättsliga principer och med ledning av EU-domstolens avgöranden. Det är dock lämpligt att Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, åklagarmyndigheter, Tullverket och Kustbevakningen ska ha åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia, när dessa vidtar åtgärder i sin verksamhet för att förebygga, förhindra, avslöja, utreda eller lagföra terroristbrott eller andra grova brott.

Punkt d Uppehållstillstånd m.m.

Innan en behörig myndighet beviljar uppehållstillstånd eller visering för längre vistelse ska den göra en sökning i SIS. Denna skyldighet kommer finnas kvar även med de nya SIS-förordningarna.

Det finns redan med stöd av artikel 27.3 i SIS II-förordningen en möjlighet att i nationell rätt föreskriva en rätt till åtkomst till SIS för myndigheter med ansvar för bl.a. uppehållstillstånd och viseringar. En sådan möjlighet föreskrivs i 9 § första stycket förordningen om Schengens informationssystem för Regeringskansliet, Migrations- verket, migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och utlandsmyndigheter. Av 10 § andra stycket i förordningen framgår att Migrationsverket och utlandsmyndigheter får ha direktåtkomst.

Genom punkt d fastställs nu krav på att sådan åtkomst ska ges. Enligt bestämmelsen ska direktåtkomst till SIS ges till nationella behöriga myndigheter med ansvar för identifiering av tredjelandsmedborgare i syfte att granska villkor och fatta beslut i fråga om tredjelandsmedborgares inresa, vistelse, uppehållstillstånd, viseringar för längre vistelse, återvändande samt utförande av kontroller av tredjelandsmedborgare som olagligen reser in i eller vistas på medlemsstaternas territorium. Ett exempel på det sistnämnda kan vara inre utlänningskontroll (se även punkt b ovan). En visering för längre vistelse är enligt artikel 18.1 i Schengenkonventionen en nationell visering med en giltighetstid som är längre än tre månader men som längst ett år. Denna punkt i SIS-förordningarna bedöms omfatta nationella viseringar medan Schengenviseringar omfattas av punkt f (se nedan).

Åtkomst Ds 2019:27

De myndigheter som i Sverige utför en eller flera av de uppgifter som räknas upp i punkt d och som har ansvar för identifiering av tredjelandsmedborgare är bl.a. Migrationsverket och Polismyndigheten. Migrationsverket är t.ex. beslutande myndighet när det gäller uppehållstillstånd och Polismyndigheten är beslutsmyndighet vid vissa avvisningsbeslut (5 kap. 20 § första stycket och 8 kap. 17 § andra stycket UtlL).

Beslut om nationell visering meddelas av Migrationsverket och Regeringskansliet (3 kap. 5 § UtlL). Dessa kan även bemyndiga en utlandsmyndighet att besluta om sådana viseringar (3 kap. 6 § första stycket UtlL och 3 kap. 12 § UtlF). Även Regeringskansliet och utlandsmyndigheter bedöms vara sådana myndigheter som anses ha ansvar för identifiering i den mening som avses i artikeln.

I förordningen bör alltså anges att Polismyndigheten, Migrationsverket, Regeringskansliet och utlandsmyndigheter ska ha åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia när dessa prövar ärenden om tredjelandsmedborgares inresa till och vistelse i Sverige, uppehållstillstånd, ärenden om utvisning, avvisning och återrese- förbud, och när dessa utför kontroller av tredjelandsmedborgare som olagligen reser in till eller vistas i Sverige.

Domstolars åtkomst till SIS behandlas i avsnitt 12.5.

Punkt e Säkerhetskontroller av tredjelandsmedborgare

Punkt e är ny. Den behandlar direktåtkomst till SIS dels för säkerhetskontroller av tredjelandsmedborgare som ansöker om internationellt skydd om de myndigheter som utför kontrollerna inte utgör beslutande myndigheter enligt definitionen i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (asylprocedurdirektivet), dels i tillämpliga fall tillhandahållande av rådgivning i enlighet med Rådets förordning (EG) nr 377/2004 av den 19 februari 2004 om inrättande av ett nätverk av sambandsmän för invandring.

Det är oklart vad som i förordningen avses med begreppet säkerhetskontroller och vilka situationer som bestämmelsen avser, t.ex. om det handlar om fysiska kontroller eller granskning av

Ds 2019:27 Åtkomst

handlingar. Det finns i utlänningslagstiftningen ärenden där Säkerhetspolisen har en roll. Dessa ärenden kallas för säkerhetsärenden. Det finns två olika typer av säkerhetsärenden: säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och säkerhetsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ärenden enligt utlänningslagen är ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar t.ex. att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd ska avslås eller att utlänningen inte ska beviljas statusförklaring (1 kap. 7 § första stycket UtlL). Bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll är avsedda för kvalificerade säkerhetsärenden, dvs. ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten.

Det bedöms mot denna bakgrund att bestämmelsen möjliggör direktåtkomst till SIS vid genomförande av säkerhetskontroller som Säkerhetspolisen gör. Däremot faller Migrationsverket utanför bestämmelsen eftersom verket prövar asylansökningar. Myndigheten utgör alltså en sådan beslutande myndighet som inte omfattas av denna punkt.

I förordningen bör alltså anges att Säkerhetspolisen ska ha åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia vid säkerhetskontroller av tredjelandsmedborgare som ansöker om internationellt skydd. Säkerhetspolisens åtkomst till SIS i andra säkerhetsärenden än sådana som rör internationellt skydd, t.ex. ärenden om arbetstillstånd, statusförklaring eller resedokument, omfattas i stället av punkt b ovan.

När det gäller skyldigheten att i tillämpliga fall ge direktåtkomst för tillhandahållande av rådgivning i enlighet med EU-förordningen om inrättande av ett nätverk av sambandsmän är det svårt att bedöma i vilka situationer det finns ett behov av direktåtkomst till SIS. Förordningen syftar till informationsutbyte mellan sambandsmän för att bl.a. förhindra olaglig invandring. I de fall det skulle kunna uppstå ett behov av att ta del av SIS-registreringar bedöms de sambandsmän som är utplacerade vid utlandsmyndigheter kunna ha nödvändig åtkomst enligt punkterna d och f. Det saknas därför skäl att i förordningen särskilt reglera åtkomsträtten för tillhandahållande av rådgivning.

Åtkomst Ds 2019:27

Punkt f Schengenviseringar

Punkt f, som gäller prövning och beslut om Schengenviseringar, saknar motsvarighet i polisförordningen. Däremot finns i artikel 27.3 i SIS II-förordningen en möjlighet att genom nationell rätt ge myndigheter med behörighet att utfärda viseringar och centrala myndigheter med behörighet att granska viseringsansökningar åtkomst till SIS.

Som anges under punkt d ovan framgår det av förordningen om Schengens informationssystem att Regeringskansliet, Migrationsverket, migrationsdomstolar, Migrationsöverdomstolen och utlandsmyndigheter får ha åtkomst till uppgifter om SIS-spärrar för prövningar av ansökningar om visering och uppehållstillstånd (9 § första stycket). Genom 10 § andra stycket i samma förordning får Migrationsverket och utlandsmyndigheter ha direktåtkomst.

Av viseringskodexen följer att utlandsmyndigheterna (beskickningar och konsulat) är behöriga myndigheter i ärenden om Schengenviseringar (artikel 4). Även Migrationsverket är behörig att meddela beslut om Schengenviseringar (3 kap. 5 § UtlL).

Dessa myndigheter ansvarar för identifiering av tredjelandsmedborgare på sådant sätt som avses i artikel 34.1 i gränsförordningen. Migrationsdomstolar och Migrationsöver- domstolen, som överprövar ärenden om viseringar, kan däremot inte anses vara myndigheter med ett sådant ansvar. Migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen bör därför inte ha direktåtkomst till SIS i viseringsärenden med stöd av den aktuella punkten i gränsförordningen. I avsnitt 12.5 behandlas annan åtkomst för domstolar än direktåtkomst i dessa ärenden.

I förordningen bör alltså anges att Migrationsverket och utlandsmyndigheter ska ha åtkomst till uppgifter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia när dessa prövar en Schengenvisering.

12.4.2 Direktåtkomst vid ansökningar om medborgarskap