Diskriminering på grund av sexuell läggning

Regeringens förslag: Diskrimineringsskyddet i 2 kap. regeringsformen utvidgas till att även avse sexuell läggning.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig är alla posi-tiva till eller har inget att erinra mot att diskrimineringsskyddet i 2 kap.

RF utvidgas till att avse även sexuell läggning. Bland dessa finns Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Stockholm, Malmö tings-rätt, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Sveriges advokatsamfund, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Riksför-bundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL), Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen (Juristkommissionen), Centrum mot rasism, Svenska sektionen av Amnesty International (Amnesty), Fackförbundet ST och Medborgar-rättsrörelsen. Kammarrätten i Stockholm efterlyser dock en mer utförlig diskussion om vad det föreslagna nya begreppet innebär.

Juristkommissionen och Centrum mot rasism, föreslår att samtliga diskrimineringsgrunder som anges i målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF bör omfattas av diskrimineringsskyddet i 2 kap. RF.

Amnesty välkomnar en utredning kring denna fråga, där även en analys av diskriminering på grund av könsöverskridande identitet och uttryck ingår. Amnesty förordar vidare en övergångsbestämmelse framför ett undantag från diskrimineringsskyddet men anser att det bör tydliggöras att målsättningen är att ta bort eller ändra befintlig lagstiftning som inne-bär ett missgynnande på grund av sexuell läggning.

RFSL anser att könsidentitet och könsuttryck bör föras in i såväl mål-sättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF som i det rättsligt bindande diskrimi-neringsskyddet i 2 kap. RF. RFSL anser, mot bakgrund av att en köns-neutral äktenskapslagstiftning nu har införts, att det inte finns något behov av en sådan övergångsbestämmelse som Grundlagsutredningen föreslår. Om det fortfarande finns diskriminerande lagstiftning bör denna, enligt RFSL, snarast ändras.

Malmö tingsrätt anser att det bör övervägas om det rättsligt bindande diskrimineringsskyddet i regeringsformen motsvarar det heltäckande

Prop. 2009/10:80

154 diskrimineringsskydd som artikel 26 i FN:s internationella konvention

om medborgerliga och politiska rättigheter ger samt om fler diskrimine-ringsgrunder ska tas in i 2 kap. RF. Tingsrätten anser inte att det finns skäl att skriva ihop skyddet för minoriteter och skyddet mot diskrimine-ring i en bestämmelse, utan menar att dessa rättigheter bör garanteras i två skilda paragrafer. Svenska FN-förbundet anser att diskriminerings-skyddet bör regleras i en sammanhållen paragraf som förbjuder all diskriminering. Liknande synpunkter framförs av Juristkommissionen och Centrum mot rasism.

Vissa remissinstanser, t.ex. Juristkommissionen, Svenska FN-förbun-det och Centrum mot rasism, anser att positiv särbehandling bör vara tillåten inte bara enligt bestämmelsen om könsdiskriminering i 2 kap. 16

§ RF utan även enligt 2 kap. 15 § RF.

Skälen för regeringens förslag

Enligt målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket tredje meningen RF ska det allmänna motverka diskriminering av människor bl.a. på grund av sexuell läggning. Det rättsligt bindande diskrimineringsskyddet i 2 kap. RF ger dock inte något skydd mot sådan diskriminering.

Regeringen delar Grundlagsutredningens uppfattning att regeringsfor-men bör ge ett starkare skydd mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag att införa sexuell läggning som diskrimineringsgrund i 2 kap. 15 § RF.

Kammarrätten i Stockholm efterlyser en mer utförlig diskussion om vad begreppet sexuell läggning innebär. Detta begrepp förekommer som nämns ovan redan i 1 kap. 2 § fjärde stycket tredje meningen RF. I förar-betena till den bestämmelsen uttalas att begreppet överensstämmer med den definition som återfinns i 2 § i den numera upphävda lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexu-ell läggning, dvs. homo-, bi- och heterosexusexu-ell läggning (prop.

2001/02:72 s. 50). Motsvarande definition finns även i gällande diskri-mineringslag (1 kap. 5 § 5 diskridiskri-mineringslagen [2008:567]). Begreppet bör i regeringsformen ha samma innebörd som i den underliggande lag-stiftningen, dvs. homo-, bi- och heterosexualitet.

Förslaget att föra in sexuell läggning som diskrimineringsgrund i bestämmelsen om diskrimineringsskydd i 2 kap. RF innebär ett förbud mot föreskrifter som innebär att någon missgynnas därför att han eller hon med hänsyn till sin sexuella läggning tillhör en minoritet. Förbudet i bestämmelsen utgör ett minoritetsskydd, vilket innebär att endast den som på grund av sin sexuella läggning tillhör en minoritet skyddas enligt förslaget. Som Grundlagsutredningen påpekar omfattar det föreslagna skyddet därför i praktiken inte diskriminering av heterosexuella.

Det finns för närvarande lagar som innebär särbehandling på grund av sexuell läggning. Att en lag innebär särbehandling av homosexuella eller bisexuella räcker dock inte för att den ska komma i konflikt med det föreslagna diskrimineringsförbudet. För att en sådan konflikt ska upp-komma krävs att lagen innebär ett missgynnande. Det kan ofta vara svårt att avgöra om en särbehandling innebär ett missgynnande.

Prop. 2009/10:80

155 Utredningen konstaterar att de lagar som innebär särbehandling på

grund av sexuell läggning framför allt rör äktenskap och föräldraskap.

Utredningen pekar bl.a. på att faderskapspresumtionen i 1 kap. 1 § för-äldrabalken, som innebär att en gift man anses vara far till ett barn som hans maka har fött under äktenskapet, inte är tillämplig i fråga om registrerade partner. Bestämmelsen är inte heller tillämplig när ett barn föds under ett äktenskap mellan två kvinnor (bet. 2008/09:CU19 s. 30).

I betänkandet Föräldraskap vid assisterad befruktning (SOU 2007:3) föreslås att det ska införas en bestämmelse om föräldraskap för moderns partner – föräldraskapspresumtion – som motsvarar den nuvarande faderskapspresumtionen (a. bet. s. 75). Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Sedan Grundlagsutredningen överlämnade sitt betänkande har riks-dagen beslutat om ändringar i äktenskapsbalken som innebär att två personer av samma kön kan ingå äktenskap (prop. 2008/09:80, bet.

2008/09:CU19). Lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap har som en konsekvens av detta upphävts. Enligt 2 och 3 §§ lagen (2009:260) om upphävande av lagen om registrerat partnerskap ska dock den upphävda lagen fortfarande tillämpas i fråga om partnerskap som registrerats enligt den lagen, om inte partnerna gemensamt anmäler att de önskar att part-nerskapet ska gälla som ett äktenskap eller vigs enligt 4 kap. äktenskaps-balken.

I förordningen (1931:429) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap, adoption och förmynderskap (NÄF) finns vissa bestämmelser om bl.a. äktenskap som gäller i förhållande till Danmark, Finland, Island och Norge. I samband med reformen av äktenskapslag-stiftningen infördes i 23 § NÄF en bestämmelse som innebär att förord-ningen inte gäller för äktenskap som ingås mellan två kvinnor eller två män.

Sedan 2003 jämställs registrerade partner med makar när det gäller rätten att adoptera. Endast makar och registrerade partner får adoptera gemensamt (4 kap. 3 och 4 §§ föräldrabalken och 3 kap. 1 § lagen [1994:1117] om registrerat partnerskap). Sambor har alltså inte rätt att adoptera gemensamt. Ensamstående har rätt att adoptera men får inte adoptera tillsammans med någon annan. I betänkandet Modernare adop-tionsregler (SOU 2009:61) föreslår 2008 års adoptionsutredning att sambor, såväl heterosexuella som homosexuella, ska kunna prövas som adoptivföräldrar på samma sätt som gifta par och registrerade partner.

När det gäller internationella adoptioner är även 1993 års Haagkonven-tion om skydd av barn och samarbete vid internaHaagkonven-tionella adopHaagkonven-tioner till-lämplig (lagen [1997:191] med anledning av Sveriges tillträde till Haag-konventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adop-tioner). Konventionen är emellertid avsedd att omfatta adoptioner där gifta par med olika kön eller ensamstående är adoptanter (SOU 2007:17 s. 104 f.).

Grundlagsutredningen gör bedömningen att det inte helt kan uteslutas att viss lagstiftning kan anses innebära ett missgynnande på grund av sexuell läggning. Mot den redovisade bakgrunden gör regeringen bedömningen att detta gäller även efter reformen av äktenskapslagstift-ningen. Det finns därför fortfarande anledning att överväga behovet av undantag från det föreslagna diskrimineringsförbudet. För att ett sådant

Prop. 2009/10:80

156 undantag ska kunna godtas är det en förutsättning att det kan formuleras

med sådan precision att det inte innebär någon urholkning av det före-slagna skyddet. Det är dock förenat med stora svårigheter att formulera ett sådant preciserat undantag. Vidare torde behovet av ett generellt undantag ha minskat genom de ändringar i äktenskapslagstiftningen som har genomförts.

På grund av det anförda ansluter sig regeringen till Grundlagsutred-ningens bedömning att det är en lämpligare lösning att införa en över-gångsbestämmelse som föreskriver att det utvidgade diskriminerings-skyddet inte innebär hinder mot att äldre föreskrifter behåller sin giltighet tills vidare samt att sådana föreskrifter får ändras även om ändringen innebär fortsatt särbehandling. En liknande övergångsbestämmelse togs in när förbudet mot könsdiskriminerande lagstiftning infördes i 2 kap. 16

§ RF (prop. 1975/76:209 s. 169).

Flera remissinstanser föreslår ytterligare ändringar av det grundlags-fästa diskrimineringsskyddet, bl.a. att det ska införas fler diskrimineringsgrunder i 2 kap. RF. Det finns emellertid inte underlag att behandla dessa förslag i detta lagstiftningsärende.

Med anledning av de synpunkter som Juristkommissionen, Svenska FN-förbundet och Centrum mot rasism för fram rörande möjligheterna till positiv särbehandling bör framhållas att bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF är en minoritetsskyddsbestämmelse. Det som förbjuds enligt bestämmelsen är föreskrifter som innebär att någon missgynnas på grund av att han eller hon tillhör en minoritet. Föreskrifter som gynnar en minoritet eller som missgynnar majoritetsbefolkningen omfattas däremot inte av bestämmelsen (SOU 2009:18 s. 69 f. och där gjorda hänvisningar).

9.3 En rättvis rättegång inom skälig tid

Regeringens förslag: Det tas in en bestämmelse i 2 kap.

regeringsformen om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Malmö tingsrätt, Länsrätten i Göteborg, Domstolsverket, Justitiekanslern (JK), Skatteverket, Juridiska fakultets-nämnden vid Uppsala universitet, Sveriges advokatsamfund, Svenskt Näringsliv och Arbetsgivarverket, är i huvudsak positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Riksdagens ombudsmän (JO) har ingen erinran mot förslaget under förutsättning att grundlagsregeln inte kommer att medföra en snävare tolkning av den enskildes rättigheter jämfört med den utvecklade tillämpningen av artikel 6 i Europakonven-tionen. Även Länsrätten i Göteborg framhåller att tolkningen av den enskildes rättigheter enligt grundlagsregeln bör följa utvecklad praxis när det gäller tillämpningen av artikel 6. Hovrätten över Skåne och Blekinge instämmer i bedömningen att en bestämmelse om att rättegången ska genomföras rättvist och inom skälig tid bör tas in i regeringsformen men

Prop. 2009/10:80

157 ifrågasätter om bestämmelsen inte bör utformas helt i enlighet med

mot-svarande bestämmelse i Europakonventionen. Under alla omständigheter bör domstolsbegreppet enligt hovrätten vara detsamma i regeringsformen som i Europakonventionen. Det bör enligt hovrätten även belysas hur bestämmelsen förhåller sig till å ena sidan Europakonventionen och å andra sidan bestämmelsen i 29 kap. 5 § första stycket 7 brottsbalken angående beaktande av tidsutdräkten vid straffmätning i brottmål.

Regeringsrättens ledamöter anser att en grundlagsbestämmelse om att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid inte bör vara direkt knuten till artikel 6 och Europadomstolens praxis utan i stället utformas så att den utvecklar innebörden av den nationella rätten i för-hållande till konventionen och därigenom får en självständig betydelse. I det sammanhanget bör enligt ledamöterna även beaktas att, särskilt inom förvaltningsförfarandet, ett stort antal mål och ärenden prövas som inte har samband med någon enskild persons civila rättigheter och skyldig-heter. Högsta domstolens ledamöter är tveksamma till förslaget på delvis liknande grunder som Regeringsrättens ledamöter. Högsta domstolens ledamöter framhåller att betänkandets utgångspunkt, att artikel 6 i Europakonventionen i dess helhet och den praxis som utbildats angående dess tillämpning ska vara vägledande för tillämpningen av den föreslagna grundlagsbestämmelsen, innebär att svenska domstolar i praktiken hän-visas till att göra en prövning av om det föreligger ett brott mot artikel 6 i Europakonventionen när det gäller att i ett givet fall bedöma om den nya grundlagsbestämmelsen har åsidosatts. Domstolens ledamöter menar vidare att sådan praxis från Europadomstolen, som tillkommer efter det att den nya grundlagsbestämmelsen har antagits och som inte kunnat förutses av de svenska statsmakterna i samband med grundlagsändringen, inte gärna kan tolkas in i bestämmelsen. Ett genomförande av förslaget vållar enligt domstolens ledamöter en komplikation i tillämpningen utan att i praktiken medföra något ökat skydd för enskilda, eftersom domstolar och andra myndigheter under alla omständigheter är skyldiga att följa Europakonventionen.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet efterlyser ett för-tydligande av skälen till att rätten till en rättvis rättegång bör gälla även för rättegångar som för närvarande faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6 och skälen till att vissa nämnder som för närvarande inte betrak-tas som domstolar ur ett konstitutionellt perspektiv inte heller i fortsätt-ningen bör betraktas som domstolar.

Några remissinstanser, bl.a. JK och Skatteverket, anser att en grund-lagsreglering borde övervägas även av den övergripande principen om rätten till domstolsprövning. JK framhåller att det visserligen kan vara förenat med svårigheter att på det nationella planet avgränsa tillämp-ningsområdet för en sådan rätt men att det är svårt att finna övertygande skäl för att i regeringsformen enbart införa vissa delar av det grund-läggande skydd som följer av artikel 6. JK pekar vidare på det förhållan-det att överträdelser av Europakonventionen kan vara skadestånds-grundande men inte överträdelser av den föreslagna grundlagsbestäm-melsen. Enligt JK är det angeläget att de skadeståndsrättsliga aspekterna, framför allt i fråga om möjligheterna till ersättning för ideell skada, analyseras närmare. Kammarrätten i Stockholm avstyrker förslaget och menar att skyddet för enskildas rättssäkerhet är tillräckligt tillgodosett

Prop. 2009/10:80

158 genom att Europakonventionen genom lag inkorporerats i svensk rätt.

Säkerhetspolisen anser att effekten av den föreslagna rätten till en rättvis rättegång för de s.k. säkerhetsärendena enligt utlänningslagen (2005:716) bör utvecklas närmare. Ett par remissinstanser framför synpunkten att bestämmelsen om att rättegången ska vara rättvis och ske inom skälig tid är så central att den borde föras in i 2 kap. 11 § första stycket RF.

Skälen för regeringens förslag Regleringen i Europakonventionen

En av de centrala artiklarna i Europakonventionen behandlar rätten till domstolsprövning och till en rättvis rättegång i mål om civila rättigheter och skyldigheter och vid anklagelse mot någon för brott. I artikel 6 upp-ställs vissa allmänna krav när det gäller rätten till en rättvis rättegång samt speciella minimigarantier som ska gälla för den som är anklagad för brott. Bestämmelsen framstår som grundläggande för en rättsstat.

Artikel 6.1 i Europakonventionen ställer bl.a. krav på att var och en, när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot någon för brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Konventionsbestämmelsens tillämp-ningsområde begränsas således till situationer då en prövning avser den enskildes civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser för brott.

Begreppen är konventionsautonoma och innebörden av dem utvecklas löpande i Europadomstolens praxis. Detsamma gäller i fråga om kon-ventionens domstolsbegrepp, som enligt vad som följer av domstolens praxis omfattar fler organ än traditionella domstolar (se SOU 2008:125 s.

420 f.).

Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag.

Av 2 kap. 23 § RF följer vidare att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konventionen. Svenska processregler har också anpassats till konventionen och den praxis som följer av Europadomstolens avgöranden. Konventionen får med denna reglering praktiskt genomslag i den svenska rättsordningen både i sam-band med normgivning och i rättstillämpningen, dvs. vid tolkning och utfyllnad av rent nationella rättsregler.

Domstolsprövning och rättvis rättegång enligt svensk lag och praxis Den svenska rättsordningen innehåller en rad bestämmelser vars huvud-sakliga ändamål är att säkerställa en rättssäker domstolsprocess.

Bestämmelser finns både på grundlagsnivå och i vanlig lag. Ett generellt grundlagsfäst saklighetskrav följer av bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF.

Enligt denna har domstolarna en allmän skyldighet att beakta allas likhet inför lagen och att iaktta saklighet och opartiskhet. Regeringsformen innehåller också andra bestämmelser som syftar till att säkerställa att domstolarna är oavhängiga och opartiska, bl.a. förbudet i 11 kap. 2 § RF för andra myndigheter att bestämma hur en domstol ska döma i ett

Prop. 2009/10:80

159 enskilt fall och de begränsningar som följer av 11 kap. 5 § RF i fråga om

möjligheterna att skilja ordinarie domare från sin anställning.

Mer konkreta krav på förfarandet uppställs genom kravet på offentlig-het vid domstolsförhandlingar enligt 2 kap. 11 § andra stycket RF och innehållet i de olika regelverk i vanlig lag som styr domstolsförfarandet, bl.a. rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen (1971:291). När det gäller rätten till domstolsprövning finns centrala bestämmelser i förvalt-ningslagen (1986:223) och i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. På det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området finns särskilda processuella bestämmelser i tryckfrihetsförordningen, yttrande-frihetsgrundlagen och i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfri-hetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.

Av 3 § andra stycket förvaltningslagen följer att bestämmelserna om överklagande i den lagen ska tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt Europakonventionen även om det i annan författning finns föreskrifter om överklagandeförbud. Enligt 1 § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättig-heter eller skyldigrättig-heter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa-konventionen.

Den svenska regleringen innehåller inte någon generell regel på kon-stitutionell nivå om rätten till domstolsprövning och ett rättvist rätte-gångsförfarande. Den överordnade bestämmelsen på området är i stället artikel 6 i Europakonventionen. Denna bestämmelse har haft stor bety-delse för rättegångsförfarandet vid våra domstolar (jfr SOU 2008:125 s.

422 f. med där gjorda praxishänvisningar). I särskilt hög grad torde detta gälla i fråga om rätten till muntlighet och kravet på att mål och ärenden ska avgöras inom skälig tid.

En rättvis rättegång

Grundlagsutredningen gör bedömningen att regeringsformen, utöver vad som anges i 1 kap. 9 § RF, bör innehålla en bestämmelse om de grund-läggande krav som kan ställas på domstolsförfarandet samt att innehållet i artikel 6 i Europakonventionen och den uttolkning som den bestämmel-sen har fått bör vara vägledande vid utformningen av grundlagsbestäm-melsen.

De grundläggande rättssäkerhetskrav som ställs upp i artikel 6 i fråga om rätten till en rättvis rättegång grundar sig på fundamentala rättsstats-principer som redan utgör del av svensk rätt. De kommer till uttryck bl.a.

genom den ingående regleringen av processordningen samt av avgöran-den från de högsta domstolarna. Mot avgöran-denna bakgrund kan det övervägas om inte fler av dessa principer borde komma till direkt uttryck i grund-lag. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser t.ex. att det kan ifrågasättas om inte rätten till en rättvis rättegång borde utformas helt i enlighet med motsvarande bestämmelse i Europakonventionen. Även JK menar att fler av de principer som framgår av artikel 6.1 borde ges uttryckligt grund-lagsskydd. Enligt regeringens mening finns det emellertid skäl som talar mot en sådan mer genomgripande reglering.

Prop. 2009/10:80

160 Vid utformningen av en ny bestämmelse i 2 kap. RF är det nödvändigt

att utgå från den uppbyggnad som fri- och rättighetsskyddet för när-varande har i regeringsformen. Flertalet bestämmelser är utformade som ett skydd för enskilda mot ingrepp från det allmännas sida. Skyddets räckvidd bestäms ytterst av de förutsättningar som gäller för när och hur inskränkningar i fri- och rättigheterna får göras.

Från konstitutionell synpunkt framstår det som mindre lämpligt att i hög grad knyta såväl ordalydelsen som tillämpningen av en ny grund-lagsbestämmelse till en specifik bestämmelse i Europakonventionen och den praxis som fortlöpande utvecklas av Europadomstolen. Europadom-stolen meddelar varje år åtskilliga domar av betydelse för tolkningen av bestämmelserna i artikel 6. Som Regeringsrättens och Högsta domstolens ledamöter påpekar är avgörandena inte alltid lätta att tolka.

Från konstitutionell synpunkt framstår det som mindre lämpligt att i hög grad knyta såväl ordalydelsen som tillämpningen av en ny grund-lagsbestämmelse till en specifik bestämmelse i Europakonventionen och den praxis som fortlöpande utvecklas av Europadomstolen. Europadom-stolen meddelar varje år åtskilliga domar av betydelse för tolkningen av bestämmelserna i artikel 6. Som Regeringsrättens och Högsta domstolens ledamöter påpekar är avgörandena inte alltid lätta att tolka.