Extra val efter beslut av fullmäktige

Regeringens förslag: En möjlighet införs för fullmäktige att besluta om extra val till fullmäktige mellan ordinarie val. Extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar för det. Ett beslut om extra val får dock inte fattas förrän sex månader har förflutit från det nyvalda fullmäktiges första sammanträde. Ett ärende om extra val ska alltid bordläggas första gången det tas upp till behandling i full-mäktige. Fullmäktige får fatta beslut utan föregående beredning.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som kommenterar förslaget tillstyrker eller lämnar det utan erinran. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Växjö kommun, Uppsala kommun, Luleå kommun, Skåne läns landsting, Norrbottens läns lands-ting och Folkkampanjen för sjukvården tillstyrker förslaget. Även Sveriges Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget att införa en möj-lighet till kommunala extra val samt kravet på kvalificerad majoritet och

Prop. 2009/10:80

92 sexmånadersfrist men avstyrker kravet på obligatorisk bordläggning av

frågan i fullmäktige.

Några remissinstanser avstyrker förslaget eller anser att det bör över-vägas ytterligare innan det genomförs. Östersunds kommun pekar särskilt på att möjligheten att besluta om extra val kan leda till att partierna inte tar sitt ansvar att genom samarbete få till stånd en fungerande majoritet.

Kommunen framhåller även att det är mycket dyrt att genomföra ett extra val. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet framhåller bl.a. att det finns en risk att möjligheten att besluta om extra val missbrukas av de större partierna på ett sätt som leder till att extra val utlyses när det egentligen inte behövs. Om förslaget ändå ska genomföras anser fakul-tetsstyrelsen att det bör krävas tre fjärdedels majoritet i fullmäktige för att besluta om extra val. Valmyndigheten anser att vissa praktiska konse-kvenser av förslaget behöver övervägas ytterligare. Den uppfattningen delas även av Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet. Sam-hällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet menar att möjlig-heten att utlysa extra val kan uppfattas som ett instrument som kan användas av stora och etablerade partier mot små och nya partier som velat pressa igenom så mycket som möjligt av det egna partiets politik.

Fakulteten framhåller vidare att valdeltagandet i ett extra val i en enskild kommun sannolikt skulle bli betydligt lägre än vid ett ordinarie val och påpekar att det är svårt att bedöma vilka effekter ett lågt valdeltagande skulle kunna få för de olika partiernas valresultat. Om möjligheten att besluta om kommunala extra val införs bör ett sådant beslut enligt fakul-teten kunna fattas med ett vanligt majoritetsbeslut eller av en majoritet av samtliga ordinarie fullmäktigeledamöter.

Skälen för regeringens förslag

Skiftande majoritetsförhållanden under mandatperioden

Det normala efter ett allmänt val på kommunal nivå är att ett eller flera partier i fullmäktige bildar den politiska majoritet som ska leda arbetet under den nya mandatperioden. Den politiska majoriteten är vanligen stabil under hela mandatperioden. Det är också vanligt att partier som avser att samarbeta utfärdar gemensamma politiska deklarationer eller programförklaringar. Det händer dock emellanåt att ett parti som från början ingått i den politiska majoriteten under mandatperioden övergår till att i stället samarbeta med oppositionen. Det kan få till följd att majo-ritetsförhållandet i fullmäktige skiftar under mandatperioden.

Under senare år har i de allmänna valen allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna i landet. De politiska majoriteterna har där-igenom på många håll blivit mindre förutsägbara och ibland instabila. I några fall har ändrade politiska majoritetsförhållanden i fullmäktige under en löpande mandatperiod kommit att försvåra nämndarbetet.

Nämnderna har inte fått igenom sina förslag i fullmäktige eftersom den politiska majoriteten i fullmäktige inte längre stämt överens med den politiska majoriteten i nämnderna. Ytterst handlar det om att styrelsen och övriga nämnder inte längre har fullmäktiges förtroende.

Prop. 2009/10:80

93 Om den politiska majoriteten i en nämnd inte längre är densamma som

i fullmäktige har fullmäktige getts möjlighet enligt 4 kap. 10 a § kommu-nallagen (1991:900, KL) att återkalla uppdragen för samtliga förtroende-valda i nämnden. Denna möjlighet ska ses bl.a. mot bakgrund av att det, trots att det i kommuner och landsting under en mandatperiod kan före-komma att majoritetsförhållandena skiftar, inte finns någon möjlighet till misstroendeförklaring eller extra val (prop. 1993/94:188 s. 45).

Ibland kan oklara majoritetsförhållanden och andra omständigheter innebära att de politiska problemen blir så stora att det inte är tillräckligt att under löpande mandatperiod göra förändringar i nämndernas sammansättning. Det förhållandet att en ledamot i fullmäktige efter ett val lämnar sitt parti men sitter kvar och arbetar för ett nytt parti eller fortsätter arbetet utan anknytning till något parti i fullmäktigeförsam-lingen kan få sådana konsekvenser. Med hänsyn till hur mandaten ska fördelas i fullmäktige kan det också förekomma att samtliga mandat i fullmäktige inte blir besatta vid mandatperiodens ingång, t.ex. om ett parti tilldelas ett eller flera mandat utan att partiet har tillräckligt många kandidater att utse för att ta plats i fullmäktige. Det finns i sådana situa-tioner risk för att en kommun eller ett landsting under en hel eller en stor del av en valperiod kan komma att stå utan ett fungerande styre.

En möjlighet att besluta om extra val bör införas

Många gånger kan lösningen på problem som uppkommer med anled-ning av oklara eller instabila majoritetsförhållanden vara att partierna söker och skapar bredare politiska koalitioner i fullmäktige. I vissa fall kan emellertid politiska förutsättningar för en sådan lösning saknas. I en sådan situation skulle en möjlighet att besluta om extra val kunna vara ett sätt att lösa ett låst politiskt läge i fullmäktige.

Några remissinstanser, bl.a. Östersunds kommun och Juridiska fakul-tetsstyrelsen vid Lunds universitet, framför farhågor om att en möjlighet att utlysa extra val skulle kunna inverka negativt på partiernas villighet att genom samarbete skapa fungerande majoriteter och kunna missbrukas av de större partierna på ett sätt som leder till att extra val utlyses när det egentligen inte behövs. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet framhåller att det också finns en risk att etablerade partier använder extravalsinstitutet som ett maktinstrument för att hota små partier till samförståndslösningar i olika frågor. Enligt regeringens mening bör emellertid riskerna för missbruk av extravalsinstitutet inte överdrivas. Flera faktorer kan förväntas verka avhållande mot ett sådant missbruk. En sådan faktor är att det ofta torde vara svårt för majoriteten i fullmäktige att på förhand bedöma vilka partisympatier väljarna kommer att visa i ett extra val, inte minst om partierna inte visat sig villiga att försöka finna lösningar på problem som har uppkommit efter ett allmänt val. Som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet påpekar kan det vara mycket svårt att bedöma t.ex. vilka effekter ett lågt valdeltagande skulle kunna få för de olika partiernas valresultat. Vidare torde de kostnader som uppkommer för kommunerna och landstingen i samband med ett extra val allmänt sett ha en återhållande inverkan på beslut att utlysa extra val. Det förhållandet att ett extra val kan leda till

Prop. 2009/10:80

94 stora kostnader utgör dock enligt regeringens mening inte ett tillräckligt

tungt vägande skäl mot ett införande av möjligheten att utlysa extra val.

Det får i stället förutsättas att kommunerna och landstingen även i fram-tiden anstränger sig för att med utgångspunkt från valresultatet få till stånd ett fungerande styre innan initiativ tas till att hålla extra val.

Även om de situationer då oklara eller instabila majoritetsförhållanden leder till så stora problem att det finns behov av att hålla extra val torde vara ovanliga, anser regeringen i likhet med Grundlagsutredningen att det är rimligt att regelsystemet ger utrymme för att lösa en extraordinär situation av detta slag. Enligt regeringens mening bör fullmäktige därför under vissa villkor ges möjlighet att utlysa extra val för att lösa en upp-kommen konflikt.

För att garantera att extra val inte utlyses förrän andra medel att lösa en konflikt är uttömda kan det dock, som utredningen föreslår, vara befogat att införa en spärr mot extra val under en viss tidsperiod efter ett ordina-rie val. Regeringen återkommer till den frågan nedan.

Kvalificerad majoritet i fullmäktige

Det är naturligt att det är fullmäktige som fattar ett beslut om att utlysa extra val. Någon initiativrätt bör inte tillkomma styrelsen eller övriga nämnder.

Utredningen föreslår att det bör införas en beslutsregel som innebär att extra val ska hållas om minst två tredjedelar av de närvarande leda-möterna i fullmäktige röstar för det. Ett par remissinstanser framför olika synpunkter på den föreslagna beslutsregeln. Fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anser att det bör krävas tre fjärdedels majoritet av ledamöterna i fullmäktige, medan Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet menar att beslut i stället bör kunna fattas med ett vanligt majoritetsbeslut, alternativt genom ett beslut av en majoritet av samtliga ordinarie ledamöter i fullmäktige. I likhet med Grundlagsutredningen menar regeringen att det i fråga om möjligheten att utlysa extra val är motiverat att göra avsteg från majoritetsprincipen för att markera att extra val endast är avsett för extraordinära situationer. Det ska kunna tillgripas endast om en klar majoritet i fullmäktige anser att det behövs.

Regeringen anser att utredningens förslag innebär en godtagbar avväg-ning för att åstadkomma avsedd återhållande effekt. Ett majoritetskrav i linje med vad Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet föreslår skulle enligt regeringen kunna leda till att en liten minoritet i fullmäktige får alltför stor makt att förhindra en nödvändig åtgärd för att lösa en extraordinär politisk situation.

Sexmånadersspärr, beredning och bordläggning

I syfte att garantera att extra val inte utlyses förrän alla möjligheter att finna fungerande lösningar för styret i kommunen eller landstinget är uttömda är det enligt regeringen rimligt att den ordning som införs inne-fattar vissa begränsningar av möjligheterna att hålla extra val i omedelbar anslutning till ett ordinarie val. Regeringen delar utredningens

uppfatt-Prop. 2009/10:80

95 ning att ett beslut om extra val inte bör få fattas förrän sex månader har

förflutit sedan ett nyvalt fullmäktige haft sitt första sammanträde.

Under den sexmånadersperiod som följer efter ett ordinarie val får par-tierna förutsättas göra långtgående ansträngningar för att finna lösningar på de problem som uppkommer med anledning av oklara eller instabila majoritetsförhållanden. Under sådana förhållanden torde det normalt inte finnas behov av ytterligare beredning i styrelsen av frågan om extra val innan ärendet tas upp i fullmäktige. Fullmäktige bör därför kunna fatta beslut om extra val utan föregående beredning i styrelsen.

Bestämmelser om bordläggning och återremiss av ärenden i fullmäk-tige finns i 5 kap. 36 § KL. Enligt första stycket ska ett ärende normalt bordläggas eller återremitteras om det begärs av minoritet i fullmäktige.

Bestämmelsen om minoritetsbordläggning och minoritetsåterremiss är dock inte tillämplig i frågor om val. Av andra stycket framgår att det för bordläggning eller återremiss i sådana frågor krävs enkel majoritet i fullmäktige.

Utredningen föreslår att ett ärende om extra val alltid ska bordläggas första gången det tas upp till behandling i fullmäktige. Sveriges Kommuner och Landsting ifrågasätter förslaget och framhåller att den fördröjning en bordläggning innebär kan vara till stor nackdel för kommunerna. Förbundet påpekar också att obligatorisk bordläggning är främmande för kommunalrätten.

Även om det för närvarande inom kommunalrätten inte finns några bestämmelser om obligatorisk bordläggning anser regeringen att det i fråga om ett ärende om extra val, som väcks av fullmäktige och som dessförinnan inte har beretts av kommunstyrelsen eller landstingsstyrel-sen, är av stor vikt att fullmäktige alltid ges tid till noggrant övervägande.

Om det inte ställs krav på obligatorisk bordläggning skapas teoretiskt en möjlighet för fullmäktiges ordförande att, utan föregående beredning i kommun- eller landstingsstyrelsen, med mycket kort varsel – i bråds-kande fall så sent som vardagen före sammanträdet (5 kap. 11 § KL) – ta upp ett ärende om extra val för beslut i fullmäktige. Regleringen bör inte ge utrymme för en sådan hantering av frågan. Ett krav på bordläggning leder visserligen till viss ytterligare fördröjning av ärendets avgörande men inget hindrar att ordföranden, eller minst en tredjedel av fullmäktige, begär att ett extra sammanträde ska hållas för beslut i frågan. Den för-dröjning bordläggningen kan föra med sig utgör mot den bakgrunden inte något avgörande skäl mot att införa ett krav på obligatorisk bordlägg-ning. Enligt regeringen är det tvärtom rimligt att frågan alltid bordläggs åtminstone vid det första tillfället då ärendet tas upp i fullmäktige.

Regeringen instämmer således i utredningens bedömning att en regel om obligatorisk bordläggning bör införas.

Den nya bestämmelsen om obligatorisk bordläggning kommer att gälla vid sidan av den generella regleringen av möjligheten att bordlägga och återremittera ärenden. Det innebär att det inte finns något hinder mot att frågan bordläggs vid flera tillfällen. Som framgår ovan förutsätts dock att ett yrkande om bordläggning har stöd av en enkel majoritet i fullmäktige.

Detsamma gäller i fråga om ett yrkande om återremiss.

Prop. 2009/10:80

96 Genomförandet av extra val

Det är angeläget att ett beslutat extra val kan genomföras så snart som möjligt efter beslutet. Det går dock inte att ange någon generell tid för hur snabbt ett extra val till fullmäktige ska hållas. Det får bestämmas utifrån förhållandena i det konkreta fallet. Utgångspunkten är att ett extra val ska genomföras med full respekt för de demokratiska principerna och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. Samtidigt måste behovet av att snabbt undanröja det politiskt osäkra läge som föranlett extra valet be-aktas.

Det är viktigt att planeringen av valets genomförande sker i nära dialog med den centrala valmyndigheten och länsstyrelsen. En sådan dialog torde kunna bidra till att vissa praktiska frågor rörande t.ex. förtidsröst-ningen m.m., som Valmyndigheten pekar på, kan lösas på ett godtagbart sätt.

5.4 Den fria nomineringsrätten utreds

Regeringens bedömning: En utredning bör ges i uppdrag att överväga hur de problem som visat sig följa av den fria nomineringsrätten bör lösas eller begränsas.

Grundlagsutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna lämnar bedömningen utan erinran.

Skälen för regeringens bedömning: Den fria nomineringsrätten har sedan länge varit en central princip i det svenska valsystemet. Principen innebär att väljarna har möjlighet att kort tid före ett val bilda ett nytt parti. För att väljarna ska kunna rösta på det nya partiet ska det enligt vallagen i varje röstningslokal finnas valsedlar med enbart valbeteckning (blanka valsedlar) på vilka väljarna kan skriva till partiets beteckning och dess kandidater. En blank valsedel utan tillskriven partibeteckning är ogiltig.

Som Grundlagsutredningen har redogjort för har frågan om den fria nomineringsrätten tidigare varit föremål för omfattande utredningsarbete.

Förslag till krav på obligatorisk förhandsanmälan av partier har lämnats av bl.a. Folkstyrelsekommittén och Personvalskommittén (SOU 1987:6 respektive SOU 1993:21). I samband med tillkomsten av 1997 års vallag infördes efter förslag av Nomineringsrätts- och valkretskommittén en ordning med frivillig anmälan av samtliga kandidater, vilken innebär att den fria nomineringsrätten numera endast gäller för de partier som har valt att inte anmäla några kandidater (SOU 1996:66, prop. 1996/97:70).

Den stora fördelen med ett krav på att partier som ska delta i ett all-mänt val ska anmäla detta och samtliga sina kandidater viss tid före valet är att väljarna på förhand får veta vilka alternativ som presenteras i valet.

En annan fördel är att enstaka röster som enligt gällande ordning avges under mer eller mindre parodiska partibeteckningar inte längre kommer att godkännas. En annan konsekvens är att ett effektivt skydd mot s.k.

ofrivilliga kandidaturer uppnås. En inskränkning i den fria nominerings-rätten genom ett krav på förhandsanmälan innebär emellertid också vissa

Prop. 2009/10:80

97 nackdelar. Det blir med ett sådant krav inte längre möjligt för nya

poli-tiska formationer som bildas under slutet av en valrörelse att göra sig gällande i valet. Med ett sådant krav försvinner också bl.a. den nuvarande möjligheten att låta väljarna fritt skriva till kandidater på valsedeln för ett parti som valt att inte skydda sin partibeteckning.

Utredningen har övervägt om det bör införas inskränkningar i den fria nomineringsrätten genom krav på olika slag av offentliga valförberedel-ser men stannat för att inte föreslå några förändringar av gällande ord-ning. Grundlagsutredningen föreslår dock att en ny utredning bör ges i uppdrag att arbeta vidare med frågan. Regeringen ansluter sig till denna bedömning. Behovet av förändringar av valsystemet i nu aktuellt hänse-ende och sättet på vilket sådana lämpligen bör utformas kräver ingåhänse-ende analys och noggranna avvägningar mellan motstående intressen.

Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med uppdrag att över-väga bl.a. denna fråga och de frågor som rör proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige (se närmare avsnitt 5.3.1).