En anpassning till Romstadgan, m.m

Regeringens förslag: I 10 kap. regeringsformen införs en ny bestämmelse som markerar att regeringsformens regler om förbud mot landsförvisning samt om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i de högsta domstolarna inte utgör hinder mot att uppfylla Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen. Motsvarande gäller enligt bestämmelsen också åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.

En anpassning görs av regleringen i 10 kap. regeringsformen som innebär att riksdagen ges möjlighet att i begränsad omfattning överlåta även rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som grundar sig direkt på regeringsformen till mellanfolkliga organisationer eller domstolar.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän (JO) tillstyrker förslaget om införande av en ny grundlagsbestämmelse men anser att bestämmelsen bör utformas så att det framgår att endast 2 kap. 7 § första stycket RF berörs. Svenska FN-förbundet tillstyrker förslagen som betydelsefulla förstärkningar av Sveriges folkrättsliga förbindelser.

Svenska sektionen av Amnesty International (Amnesty) välkomnar den nya bestämmelsen i 10 kap. RF men anser att denna ändring inte är tillräcklig för att Sveriges skyldigheter enligt Romstadgan ska vara uppfyllda. Huvudansvaret för att åtala personer som gjort sig skyldiga till folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser vilar enligt Amnesty på de stater som är parter till Romstadgan och inte på Internationella brottmålsdomstolen. Detta ställer i sin tur krav på staterna att införa adekvat lagstiftning. Amnesty är av uppfattningen att en stats tillträde till Romstadgan innebär en folkrättslig förpliktelse för staten att dels kriminalisera de s.k. huvudbrotten, dels på andra sätt möjliggöra lagföring på nationell nivå genom att t.ex. hinder mot lagföring, såsom immunitetsregler, avskaffas. Amnesty anser därför att regeringsformen bör ändras så att immunitetsskyddet för statschefen, riksdagsledamöterna och statsråden avskaffas i fråga om grova internationella brott och att ingen politisk inblandning tillåts ske vid lagföring av dessa brott.

Prop. 2009/10:80

198 Skälen för regeringens förslag

Bakgrund

Genom Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen (Romstad-gan), som antogs den 17 juli 1998, inrättades en permanent internationell domstol för utredning och lagföring av enskilda individer för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Internationella brottmåls-domstolen (International Criminal Court, ICC) ska fungera som en per-manent institution för utredning och lagföring av de allvarligaste brotten mot den internationella humanitära rätten och vidsträckta eller systematiska brott mot de mänskliga rättigheterna. ICC ska utgöra en mekanism för att motverka bristande åtgärder på nationell nivå och en möjlighet att komma till rätta med en utbredd straffrihet för dessa typer av brott (prop. 2000/01:122 s. 5 f.).

Till skillnad från bl.a. brottmålstribunalerna för f.d. Jugoslavien och Rwanda är ICC inte ett FN-organ. Ett mål kan anhängiggöras hos ICC efter hänskjutande från en ansluten stat eller FN:s säkerhetsråd. Det kan också ske på initiativ av ICC:s åklagare efter tillstånd av dess dömande kammare.

Ett utmärkande drag för Romstadgan är att ICC:s jurisdiktion rörande de aktuella brotten löper jämsides med de nationella rättssystemens behörighet. Enligt Romstadgan ska den nationella lagföringen i princip ha företräde. ICC är tänkt att vara ett komplement till de nationella rätts-ordningarna och endast ta vid när dessa inte fullgör sin uppgift. Principen har kallats för komplementaritetsprincipen. Det kan nämnas att stadgorna för Jugoslavientribunalen och Rwandatribunalen bygger på det motsatta synsättet, dvs. att den internationella rättsliga processen har företräde framför nationella förfaranden.

En annan grundprincip i Romstadgan är att de anslutna staterna är skyldiga att fullt ut samarbeta med ICC vid förundersökning och lag-föring av brott som omfattas av ICC:s jurisdiktion. För att möjliggöra detta ska staterna säkerställa att det finns nationella förfaranden för alla former av samarbete som anges i stadgan.

De frihetsberövande påföljder som kan utdömas av ICC är tidsbegrän-sade fängelsestraff i högst 30 år eller livstidsstraff. Verkställighet av ett av ICC utdömt fängelsestraff äger rum i de stater som har åtagit sig att ta emot dömda personer.

I artikel 27 i Romstadgan finns en bestämmelse som innebär att en persons officiella ställning saknar betydelse för stadgans tillämpning. I bestämmelsen sägs bl.a. att immunitet eller särskilda förfaranderegler, som kan vara förenade med en persons officiella ställning enligt nationell lag eller enligt folkrätten, inte ska hindra ICC från att utöva jurisdiktion över personen. Även stadgorna för Jugoslavientribunalen och Rwanda-tribunalen innehåller bestämmelser som på motsvarande sätt utesluter att hänsyn tas till den åtalades officiella ställning.

Sverige ratificerade Romstadgan den 28 juni 2001 (prop. 2000/01:122) och har därefter i huvudsak genomfört de åtaganden som följer av stad-gan genom olika lagstiftningsåtgärder (prop. 2001/02:88 och prop.

2008/09:226). Romstadgan har dock inte föranlett någon ändring av eller tillägg till regeringsformens bestämmelser.

Prop. 2009/10:80

199 Inför godkännandet av Romstadgan gjorde regeringen den

över-gripande bedömningen att Sverige kunde tillträda stadgan utan grund-lagsändring. För att Sverige fullt ut skulle kunna uppfylla samtliga de förpliktelser som stadgan medförde borde det enligt regeringen ändå övervägas om regeringsformen på sikt skulle ändras (prop. 2000/01:122 s. 86 f.). Regeringen anförde att det fanns situationer där det var tveksamt om regeringsformen medgav att en begäran från ICC efterlevdes, vilket främst hängde samman med regeringsformens regler om statschefens immunitet (5 kap. 7 § RF), lagföring av riksdagsledamöter (4 kap. 8 § RF) och statsråd (12 kap. 3 § RF) samt det generella förbudet mot lands-förvisning (2 kap. 7 § RF). När det gäller behovet av grundlagsändring ansåg regeringen sammanfattningsvis att de risker som förelåg för en konflikt mellan Romstadgans bestämmelser och regeringsformen var relativt teoretiska. De utgjorde därmed inte ett hinder mot att Sverige tillträdde stadgan innan regeringsformen hade ändrats.

Regeringsformen bör anpassas till åtagandena enligt Romstadgan Romstadgan har nu varit bindande för Sverige sedan 2001. Regerings-formen har dock inte ändrats så att den svarar mot alla våra förpliktelser enligt stadgan. Det finns inga sakliga skäl till varför svensk lagstiftning inte i enlighet med tidigare fastlagda principer ska anpassas till landets folkrättsliga förpliktelser på området. Det förhållandet att det är högst osannolikt att det skulle uppstå en konflikt mellan regeringsformen och Romstadgan är inte ett tillräckligt skäl för att avvika från detta grund-läggande synsätt.

Regeringsformen bör mot denna bakgrund nu anpassas till de krav som följer av Sveriges åtaganden enligt Romstadgan. Ändringarna bör utfor-mas så att de även täcker in de förpliktelser som kan följa av inrättandet av andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. Det kan här vara fråga om bindande beslut som fattas inom ramen för FN-systemet, exempelvis resolutioner av FN:s säkerhetsråd om inrättande av tribunaler för lag-föring av personer ansvariga för allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller – vilket var fallet med ICC – att Sverige tillträder en fristående konvention genom vilken en viss mellanfolklig brottmålsdom-stol inrättas.

Skyldigheten att samarbeta med ICC

Som nämns ovan bygger Romstadgan bl.a. på en omfattande samarbets-skyldighet för staterna i förhållande till ICC och på att en persons officiella ställning saknar betydelse för stadgans tillämpning. Det mesta talar för att bestämmelserna i regeringsformen om åtal och rättslig immunitet för riksdagsledamöter, statschefen och statsråd inte fullt ut är förenliga med Sveriges samarbetsskyldighet mot ICC, t.ex. vid en begäran från ICC om frihetsberövande och överlämnande dit. Detsamma gäller enligt regeringens uppfattning vid begäran om liknande åtgärder som riktas mot de högsta domarna.

Amnesty är av uppfattningen att Sveriges tillträde till Romstadgan in-nebär en folkrättslig förpliktelse att möjliggöra lagföring av brotten på

Prop. 2009/10:80

200 nationell nivå genom att t.ex. hinder mot lagföring, såsom

immunitets-regler, avskaffas. Amnesty anser därför att regeringsformen bör ändras så att immunitetsskyddet för statschefen, riksdagsledamöterna och stats-råden avskaffas i fråga om grova internationella brott och att ingen politisk inblandning tillåts ske vid lagföring av dessa brott. Denna fråga väcktes även i samband med Sveriges tillträde till Romstadgan (prop.

2000/01:122 s. 90). Regeringen gjorde då bedömningen att artikel 27 i stadgan reglerar domstolens eget arbete och inte i sig innebär några för-pliktelser för de stater som ansluter sig till stadgan att lagföra personer som nationellt åtnjuter straffrättslig immunitet. Särskilda förfaranden som kan finnas enligt nationell rätt vid lagföring av vissa officiella funk-tionärer, t.ex. statschefen eller regerings- eller parlamentsledamöter, får också förekomma. Bestämmelserna ställer alltså inte något uttryckligt krav på ändringar av nationella föreskrifter som kan finnas i grundlag eller på annan nivå och som kan utgöra hinder mot nationell lagföring.

Regeringen anser att det inte finns skäl att nu göra någon annan bedöm-ning i denna del.

Behovet av anpassning av regeringsformen med anledning av Rom-stadgan är tydligt när det gäller riksdagsledamöter och statschefen (4 kap.

8 § och 5 kap. 7 § RF). Det ter sig vidare tveksamt hur reglerna för åtal av statsråd och de högsta domarna skulle tillämpas vid en framställning från ICC om t.ex. utlämning (12 kap. 3 och 8 §§ RF). Frågan är på mot-svarande sätt aktuell när det gäller Jugoslavientribunalen och Rwanda-tribunalen.

Ett sätt att lösa problemet är att föra in undantag i de enskilda paragrafer i regeringsformen som berörs. Det skulle då i respektive bestämmelse anges att denna inte utgör hinder mot att Sveriges skyldig-heter med anledning av inrättandet av ICC och andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar uppfylls. Sådana undantagsbestämmelser, som sannolikt aldrig skulle komma att behöva tillämpas, skulle dock få en omotiverat framträdande plats i de berörda paragraferna. Regeringen anser, i likhet med Grundlagsutredningen, att saken i stället bör behand-las i en gemensam paragraf i vilken det anges att de berörda bestämmel-serna inte utgör hinder mot att Sverige uppfyller sina åtaganden i nu aktuellt avseende. Den nya bestämmelsen bör placeras i 10 kap. RF.

Förbudet mot landsförvisning

I samband med tillträdet till Romstadgan väcktes frågan om bestämmel-sen i 2 kap. 7 § första stycket RF om ett absolut förbud mot landsförvis-ning kan komma i konflikt med stadgan och därför behöver ändras. Den nämnda bestämmelsen anses i och för sig inte hindra att svenska medborgare utlämnas för att lagföras för brott. Det har däremot inte ansetts möjligt att utlämna eller överlämna en medborgare på grund av brott om det finns anledning att anta att den aktuella personen skulle bli berövad friheten under så lång tid att han eller hon knappast någonsin skulle kunna återvända till Sverige (KU 1975/76:36 s. 32). Det skulle därför, med hänsyn till de långa fängelsestraff som kan dömas ut enligt stadgan, kunna uppstå situationer då förbudet lägger hinder i vägen för utlämning till ICC.