Närmare om det framtida utnämningsförfarandet

Regeringens bedömning: Ärenden om utnämning av ordinarie domare bör beredas i en fristående nämnd. Av nämndens ledamöter bör en majo-ritet vara domare och representera de olika domstolsslagen. Två av leda-möterna bör vara representanter för allmänheten. Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd av ett kansli och bör bedriva ett aktivt eget rekryteringsarbete. Nämndens arbete bör syfta till att lämna regeringen förslag på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. Sökandens identitet bör inte omfattas av sekretess. Regeringen bör inte vara bunden av nämndens kandidatförslag men innan regeringen utnämner någon som inte omfattas av nämndens förslag bör utnämnings-ärendet återremitteras till nämnden.

Grundlagsutredningens förslag: Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en förslagsnämnd bestående av nio ledamöter. Av dessa ska sex vara domare och representera de olika domstolsslagen och instanserna, en vara advokat och två representanter för allmänheten.

Domarna förordnas av regeringen efter att ha nominerats av respektive domstolskategori. Förslaget överensstämmer i övrigt med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig är positiva till att samtliga ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en särskild nämnd som är fristående från regeringen. Flera remissinstan-ser, däribland Svea hovrätt, Regeringsrättens ledamöter, Kammarrätten i Stockholm, Domarnämnden och Domstolsverket, ifrågasätter dock om det finns skäl att avskaffa Domarnämnden. Några remissinstanser, bl.a.

Domarnämnden, Malmö tingsrätt och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, framför synpunkter på nämndens föreslagna sammansättning. Svea hovrätt framhåller vikten av att det under bered-ningen av anställningsärenden som avser ledamot i någon av de högsta instanserna förs en dialog med den berörda högsta instansen. Flera remissinstanser, däribland Högsta domstolens ledamöter, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Regeringsrättens ledamöter, Kammarrätten i Stockholm, Domarnämnden, Domstolsverket, Sveriges advokatsamfund och Arbetsgivarverket, pekar på behovet av sekretess i vissa situationer för att minska risken för en försvårad rekrytering. Regeringsrättens

leda-Prop. 2009/10:80

134 möter anser att denna ordning bör framgå av lagen. Några

remissinstan-ser, däribland Göteborgs tingsrätt och Kammarrätten i Stockholm, fram-håller betydelsen av att regeringen inte är bunden av nämndens förslag men betonar samtidigt behovet av återremittering till nämnden om regeringen överväger att avvika från kandidatförslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Grundlagsutredningen föreslår en ny lag om utnämning av ordinarie domare. Regeringen avser att be-handla utredningens förslag i en proposition till riksdagen under våren 2010. Avsikten är att den nya lagen ska träda i kraft samtidigt som de nu föreslagna ändringarna i regeringsformen, dvs. den 1 januari 2011.

Regeringen anser att det ändå finns skäl att redan här ange några ut-gångspunkter för det fortsatta arbetet.

Som framgår av avsnitt 8.3.3 bör det framtida förfarandet vid utnäm-ning av ordinarie domare vara utformat på ett sådant sätt att domstolarnas och domarnas självständiga ställning inte kan ifrågasättas. Utnämnings-förfarandet bör också säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet. Det förändringsarbete som har bedrivits för att förbättra domarrekryteringen bör också beaktas vid utformningen av det framtida utnämningsförfarandet (jfr bl.a. prop. 2007/08:113).

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att ärenden om ut-nämning av ordinarie domare bör beredas i en från regeringen fristående nämnd. Nämndens sammansättning bör vara sådan att dess ledamöter representerar en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska områ-det. Med utgångspunkt i Europarådets rekommendation om domares självständighet gör regeringen i likhet med utredningen bedömningen att en majoritet av nämndens ledamöter bör vara domare och utgöra repre-sentanter för olika domstolsslag. I syfte att öka insynen i utnämningspro-cessen och bidra till att öka allmänhetens förtroende för förfarandet ansluter sig regeringen även till utredningens uppfattning att två av nämndens ledamöter bör vara representanter för allmänheten.

Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd genom ett kansli som bereder och föredrar ärendena inför nämnden. Nämnden bör även bedriva ett aktivt rekryteringsarbete.

Regeringen utövar utnämningsmakten under konstitutionellt ansvar.

För att utnämningsmakten ska vara reell bör regeringen inte kunna lämna i från sig beslutanderätten i ett utnämningsärende, dvs. regeringen bör inte vara bunden av det förslag som nämnden lämnar. Som Grundlagsut-redningen konstaterar bör det alltså stå regeringen fritt att utnämna någon annan sökande till den aktuella anställningen eller någon som har anmält sitt generella intresse. Innan regeringen utnämner någon annan kandidat bör ärendet dock alltid återremitteras till nämnden för yttrande. Efter återremitteringen ska regeringen kunna utnämna den kandidat den anser bäst lämpad.

Nämndens arbete bör alltså syfta till att lämna regeringen förslag på lämpliga kandidater till lediga anställningar som ordinarie domare. Hur arbetet bör bedrivas och hur förslagen till regeringen bör utformas bör övervägas närmare. En särskild fråga i det sammanhanget är om de sökandes identitet ska skyddas av sekretess.

Öppenhets- och demokratihänsyn talar för att ett ansökningsförfarande där uppgifter om de personer som söker en ledigförklarad anställning är offentliga. När det gäller de domaranställningar som inte omfattas av

Prop. 2009/10:80

135 kallelseförfarandet ställer sig regeringen bakom den uppfattning som

Grundlagsutredningen och flera remissinstanser, däribland JO, Svea hovrätt, Malmö tingsrätt, Justitiekanslern, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Arbetsdomstolen och Jusek, ger uttryck för, nämligen att argumenten för öppenhet och insyn väger över de farhågor som finns att ett offentligt rekryteringsförfarande riskerar att försvåra rekryteringen. De sökandes identitet bör därför inte skyddas av sekretess.

När det gäller de domaranställningar som nu omfattas av kallelseför-farandet framför flera remissinstanser att ett öppet ansökningsförfarande, där uppgifter om vilka som har sökt en anställning blir offentliga, riskerar att leda till svårigheter vid rekryteringen. Högsta domstolens ledamöter menar att denna risk är särskilt stor när det gäller tjänster som domare i högsta instans. Enligt ledamöterna torde det på många håll allmänt sett uppfattas som känsligt att offentligt ge till känna ett önske-mål om att bli domare i t.ex. Högsta domstolen. I särskilt hög grad kan det enligt ledamöternas uppfattning förutses svårigheter för den som har en privat anställning eller en professur att öppet söka eller anmäla intresse för en anställning av sådant slag, men också den som exempelvis är lagman i en tingsrätt eller verkschef kan tänkas vara obenägen att göra detta. Även Regeringsrättens ledamöter pekar på att ett renodlat ansök-ningsförfarande som är offentligt i vart fall inledningsvis kan vara problematiskt bl.a. eftersom det inte är troligt att väl kvalificerade advokater och andra jurister från privat verksamhet skulle utnyttja möj-ligheten, dvs. just den kategori som anses komma i fråga allt för sällan och där ett aktivt rekryteringsarbete krävs. Regeringsrättens ledamöter anser att det bör övervägas att kombinera ansökningsförfarandet med en möjlighet till sekretess för personuppgifter i ansökningsärenden.

Kammarrätten i Stockholm framför liknande synpunkter och menar att en förutsättning för att ansökningsförfarandet ska fungera är att de sökandes identitet kan skyddas av en sekretessbestämmelse med s.k. omvänt skaderekvisit. Kammarrätten menar också att regeringens hantering av anställningsärendena kommer att kunna kontrolleras i efterhand på ett rimligt sätt genom Konstitutionsutskottets granskning. Liknande syn-punkter framför även Göteborgs tingsrätt, som framhåller att det måste vara viktigare att rätt personer anställs som domare än att förfarandet är offentligt. Domarnämnden gör bedömningen att den öppenhet som präglar anställningsförfarandet vid statlig anställning inom överskådlig tid torde fortsätta att vara ett betydande hinder vid rekryteringen, särskilt när det gäller att locka kvalificerade sökande som är privat verksamma, samt att risken är stor att ett öppet ansöknings- och anställningsför-farande kan komma att försvåra rekryteringen också av personer som redan är verksamma inom rättsväsendet. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammarrätten i Stockholm, Domar-nämnden, Domstolsverket och Arbetsgivarverket, förordar att det införs en sekretessreglering liknande den som föreslås i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4). Liknande synpunkter framför även Sveriges advokatsamfund.

Farhågor av det slag som remissinstanserna ger uttryck för ska enligt regeringens mening inte förringas. I en kartläggning som har gjorts i betänkandet Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4) framgår bl.a. att en omständighet som skulle kunna medföra att

Prop. 2009/10:80

136 fler anmäler sitt intresse för anställning som myndighetschef är att deras

identiteter inte avslöjas i rekryteringsförfarandet. Med anledning av för-slagen i betänkandet har regeringen nyligen överlämnat en proposition till riksdagen med förslag att införa sekretess med ett s.k. omvänt skade-rekvisit i ärenden om anställning av myndighetschefer vid förvaltnings-myndigheter som lyder omedelbart under regeringen (prop. 2009/10:56).

Syftet med förslaget är att möjliggöra en ökning av andelen ansökningar från personer som kan bedömas väl kvalificerade för en anställning som myndighetschef.

Det kan också anmärkas att uppmärksamheten kring utnämningsfrågor under senare tid har ökat i medierna, vilket skulle kunna verka hämmande för den som är tveksam till att offentliggöra sin kandidatur till en hög domaranställning. Som Regeringsrättens ledamöter också påpekar har antalet advokater och andra från den privata sektorn samt personer med bakgrund i den akademiska världen endast i mycket liten omfattning sökt anställning som domare. Detta förhållande kan emellertid ha flera orsaker, där den offentlighet som gäller i förfarandet bara är en.

Regeringen gör också, liksom Grundlagsutredningen, bedömningen att oviljan att ansöka om en anställning i ett offentligt förfarande delvis kan vara en attitydfråga. Ändrade värderingar hos en kommande generation jurister och en större erfarenhet av ett öppnare förfarande kan som utred-ningen framhåller förväntas förändra sådana attityder.

Mot bakgrund av vad som anförs ovan och att regeringen inte ska vara bunden av nämndens förslag ställer sig regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, bakom Grundlagsutredningens förslag att de sökandes identitet inte behöver skyddas av sekretess.

8.4 Prövning av frågor som rör ordinarie domares anställning, m.m.

8.4.1 Ordinarie domare utom ledamöterna i de högsta