Prövningen av frågor som rör anställningen för ledamöterna i de högsta domstolarna ledamöterna i de högsta domstolarna

Regeringens förslag: Högsta förvaltningsdomstolen ska pröva frågor om en ledamot av Högsta domstolen ska skiljas eller avstängas från anställ-ningen eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag innebär att även åtal mot ledamöter av Högsta domstolen för brott i utövningen av anställningen ska prövas av Högsta förvaltningsdomstolen.

Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i denna del, däribland Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekans-lern (JK), är positiva till förslaget. Några remissinstanser, däribland Regeringsrättens ledamöter och Högsta domstolens ledamöter, är kritiska och föreslår i stället en lösning som innebär att regeringsråd förordnas att döma i Högsta domstolen i mål som rör de aktuella

Prop. 2009/10:80

139 frågorna. Svea hovrätt anser att det bör övervägas om inte ett särskilt

organ i linje med den tidigare riksrätten bör inrättas för prövning av frå-gor om åtal mot justitieråd.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i 11 kap. 5 § första stycket RF om förutsättningarna för skiljande av ordinarie domare från anställningen är tillämplig även på domarna i de båda högsta dom-stolarna. Det straffrättsliga ansvaret för brott i utövningen av anställ-ningen liksom de arbetsrättsliga bestämmelserna i fullmaktslagen är också desamma för alla ordinarie domare. I motsats till andra ordinarie domare är justitieråd och regeringsråd emellertid inte underkastade det disciplinansvar som regleras i lagen om offentlig anställning. Dessutom följer av bestämmelserna i 12 kap. 8 § första stycket RF att åtal mot domare i de högsta domstolarna för brott som begåtts vid utövningen av anställningen uteslutande prövas av Högsta domstolen, inte av Statens ansvarsnämnd eller Arbetsdomstolen. Beslut om att väcka talan i dessa mål fattas av en justitieombudsman eller av justitiekanslern. Om en domare i någon av de högsta domstolarna i stället misstänks för ett brott begånget utom anställningen väcks talan i vanlig ordning i tingsrätten.

Lagföring kan i sådana fall, på vanligt sätt, även ske utan domstolspröv-ning genom godkännande av ett strafföreläggande eller ett orddomstolspröv-ningsbots- ordningsbots-föreläggande. Den domstol som prövar det straffrättsliga ansvaret har ingen möjlighet att avgöra om domaren ska skiljas från anställningen.

Den frågan prövas i stället av Högsta domstolen under förutsättning att justitiekanslern eller en justitieombudsman har väckt talan om det.

Det främsta syftet med specialregleringen i 12 kap. 8 § RF är att ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av frågor om ansvar för de högsta domarna när det gäller deras sätt att fullgöra domargärningen eller som angår deras ställning i domstolen (prop. 1973:90 s. 440). Ett ytterligare syfte är att se till att också dessa domare i sin yrkesutövning är underkastade en rättslig kontroll.

De skäl som motiverade att specialregleringen infördes är alltjämt bär-kraftiga. Regeringsformen bör således ge garantier för en prövning i kvalificerad ordning av de aktuella frågorna. Samtidigt är det av vikt att den ordning som ska tillämpas utformas på ett sätt som innebär att all-mänhetens förtroende för domstolarnas opartiskhet och för rättsväsendet i stort inte påverkas. Mot denna bakgrund kan den nuvarande ordningen inte anses helt invändningsfri. Som utredningen framhåller finns det en betydande risk för att systemet leder till att det uppstår misstankar om jäv om ledamöter av Högsta domstolen ska pröva frågor om åtal mot eller avskedande av en ledamot av samma domstol. Regeringen ansluter där-för sig till utredningens bedömning att det finns behov av en annan ordning för prövningen av dessa frågor.

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att det inte finns skäl att överväga en ordning med en ny specialdomstol, liknande den tidigare riksrätten, som förordas av Svea hovrätt.

Ett antal remissinstanser, bl.a. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter, ifrågasätter en ordning som innebär att åtal mot justitieråd för brott i utövningen av anställningen ska prövas av en allmän förvaltningsdomstol. För att undvika jävsproblematiken förordar dessa remissinstanser att bestämmelserna i stället tillämpas så att regeringsråd i dessa fall förordnas att tjänstgöra i Högsta domstolen.

Prop. 2009/10:80

140 Svea hovrätt menar att det med hänsyn till de rättsäkerhetskrav som

måste uppställas kan ifrågasättas om straffrättsliga frågor ska under-ställas en domstol som inte är uppbyggd och rekryterad för att hantera ansvarsfrågor i brottmål.

Enligt regeringens uppfattning finns det inte anledning att anta något annat än att åtal av justitiekanslern eller en justitieombudsman mot en ledamot av Högsta domstolen för brott i utövningen av anställningen kommer att bli utomordentligt ovanliga. Som Högsta domstolens leda-möter framhåller förekommer det dock i åtskilliga fall varje år att enskilda parter väcker åtal på grund av brott i anställningen mot de leda-möter i Högsta domstolen som har deltagit i ett avgörande som rört parterna. Sådana åtal ska avvisas (20 kap. 10 § rättegångsbalken). Det förekommer också att enskilda åtal kombineras med yrkanden om skadestånd på grund av påstått brott samt att även andra yrkanden, som Högsta domstolen kan pröva i sak, kompletterar åtalet, exempelvis yrkanden om resning eller åtal mot den tjänstgörande revisionssekre-teraren eller mot ledamöterna i de lägre domstolarna. Högsta domstolens ledamöter och Regeringsrättens ledamöter framhåller att yrkandena i mål av detta slag, vid ett genomförande av utredningens förslag, ofta skulle behöva delas upp mellan de båda högsta domstolarna. Dessa remiss-instanser påpekar också att det skulle krävas en särskild reglering avse-ende prövningen av yrkanden som kan vara accessoriska till ett åtal, t.ex.

enskilda anspråk.

Det förhållandet att de måltyper som enligt utredningens förslag bör överföras från Högsta domstolen till Högsta förvaltningsdomstolen inte har någon motsvarighet i de måltyper som den domstolen vanligtvis handlägger, utgör enligt regeringens mening inte något avgörande skäl mot att genomföra den föreslagna förändringen. De båda högsta dom-stolarna består av synnerligen kvalificerade jurister. Det torde finnas betydande kompetens bland regeringsråden även på straffrättens område.

När det gäller frågor om skiljande från anställningen och skyldighet att genomgå läkarundersökning inrymmer prövningen vidare inslag som snarast är av förvaltningsrättslig karaktär. Emellertid talar starka princi-piella skäl mot en överföring av prövningen av straffrättsliga frågor till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen delar vidare ledamöternas i de båda högsta domstolarna uppfattning att den jävsproblematik som kan uppkomma i de aktuella fallen torde kunna få en tillfredsställande lös-ning om prövlös-ningen i Högsta domstolen i dessa fall kan ske av ledamöter i Högsta förvaltningsdomstolen som, i enlighet med den nyordning som regeringen föreslår i avsnitt 8.2.3, särskilt förordnats att handlägga målet i Högsta domstolen.

De skäl som gör sig gällande mot en överföring av prövningen av brottmål till Högsta förvaltningsdomstolen gör sig inte gällande med samma styrka i fråga om mål om skiljande av en ledamot av Högsta domstolen från anställningen eller mål som rör skyldighet för honom eller henne att genomgå läkarundersökning. Det kan även antas att denna typ av mål kan aktualiseras i något större utsträckning än mål om åtal för brott i anställningen. Mot den bakgrunden, och med beaktande av intresset att i möjligaste mån motverka risken för bristande förtroende för domstolarnas opartiskhet, delar regeringen utredningens bedömning att dessa typer av mål bör prövas korsvis av Högsta domstolen respektive

Prop. 2009/10:80

141 Högsta förvaltningsdomstolen i fråga om ledamöter i de båda

dom-stolarna. Detta torde föranleda behov av följdändringar i lag. Regeringen avser att överväga detta i annat sammanhang.

Vilka processregler som bör gälla vid Högsta förvaltningsdomstolens handläggning av mål om skiljande från anställningen m.m. kan behöva övervägas på nytt i ett senare sammanhang.

8.5 Normkontrollen i framtiden 8.5.1 Principiella utgångspunkter

Regeringens bedömning: Normkontrollsystemet bör även i fortsätt-ningen innehålla både förhandskontroll och efterhandsprövning.

Förhandskontrollen bör ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttran-den och efterhandsprövningen bör ske genom konkret normprövning av både domstolar och andra offentliga organ i samband med rättstillämp-ning i enskilda fall.

Grundlagsutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna instämmer i allt väsentligt i utredningens bedöm-ning eller lämnar den utan erinran. Från några instanser, bl.a. Sveriges advokatsamfund, framförs dock önskemål om en normkontroll som ut-övas av en författningsdomstol.

Skälen för regeringens bedömning: Normprövning bygger på syn-sättet att föreskrifter ingår i ett hierarkiskt system där det finns olika nivåer: grundlag, vanlig lag, förordning samt myndighetsföreskrifter och kommunala föreskrifter. Prövningen går ut på att pröva en föreskrift på lägre normhierarkisk nivå mot en föreskrift på högre nivå. Om en kon-flikt mellan föreskrifterna föreligger har föreskriften på den högre nivån företräde framför föreskriften på den lägre.

Det är ofta prövningen av förhållandet mellan grundlag och lag som står i centrum i diskussionen om normprövning. Denna normprövning benämns vanligen lagprövning eftersom den tar sikte på just lagars för-enlighet med en överordnad norm. Begreppet lagprövning används emellertid ofta även vid normprövning som av sker av föreskrifter på andra nivåer i normhierarkin.

I en mera vidsträckt betydelse kan även kontroll av svenska före-skrifters överensstämmelse med folkrättsliga regelverk omfattas av begreppet normprövning. Det praktiskt sett viktigaste exemplet är normers förenlighet med Europakonventionen, som har fått en särskild grundlagsförankring genom 2 kap. 23 § RF. Stor betydelse har också EU-rätten som anses ha principiellt företräde framför nationell rätt – också på grundlagsnivå – även om den i formell mening inte ingår i den svenska normhierarkin. EU-rätten anses nämligen vara en egen rättsordning som hämtar sin rättsverkan ur det förhållandet att Sverige har överlåtit viss normgivningsmakt till Europeiska unionen (prop. 1993/94:114 s. 27 och prop. 2007/08:168 s. 74).

Ett system med normkontroll måste stöpas så att det passar inom ramen för de grundläggande principerna för statsskicket, bl.a. principen om

Prop. 2009/10:80

142 folksuveränitet och principen om den offentliga maktutövningens

lag-bundenhet. Enligt principen om folksuveränitet utgår all offentlig makt från folket. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och par-lamentariskt statsstick och genom kommunal självstyrelse. Den rättsstat-liga principen om den offenträttsstat-liga maktutövningens lagbundenhet innebär bl.a. att lagen binder alla statliga organ, även riksdagen och regeringen, på samma sätt som den binder medborgarna i allmänhet. Den gäller i lika hög grad på det kommunala området. En konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med före-skrifter högre upp i normhierarkin. För riksdagens del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna.

Det nuvarande svenska normkontrollsystemet innefattar, när det gäller lagar, inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning.

Förhandskontrollen utövas av Lagrådet genom dess granskning av lag-förslag (8 kap. 18 § RF). Efterhandsprövningen sker vid rättstillämp-ningen genom domstolars och förvaltningsmyndigheters lagprövning (11 kap. 14 § RF). När det gäller andra bindande föreskrifter än lagar sker normkontrollen endast genom efterhandsprövning.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning att normkontroll-systemet även i framtiden bör ha inslag av både förhandskontroll och efterhandsprövning. Förhandskontrollen bör även i fortsättningen ske genom att Lagrådet avger rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Vissa förändringar av regleringen av lagråds-granskningen bör dock övervägas för att stärka normkontrollen i fram-tiden. Regeringen återkommer i avsnitt 8.5.2 till på vilket sätt detta bör ske.

Även när det gäller efterhandsprövningen finns det skäl att överväga vissa förändringar av utformningen av den nuvarande regleringen. Enligt regeringens mening är emellertid den nuvarande ordningen, med lag-prövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ, väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagpröv-ningen åsyftar. Det finns därför inte skäl att, som bl.a. Sveriges advokatsamfund efterlyser, inrätta en författningsdomstol och koncen-trera normprövningen i efterhand till en sådan. Regeringen återkommer i avsnitt 8.5.3 till frågan på vilket sätt bestämmelserna om lagprövning bör förändras.