Rådgivande nationella folkomröstningar - Regeringens proposition 2009/10:80

6 Folkomröstningar

6.1.1 Rådgivande nationella folkomröstningar

Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att utvidga möjligheterna att hålla rådgivande nationella folkomröstningar. Någon rätt för en mino-ritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkom-röstning bör följaktligen inte införas. Det finns inte heller skäl att när-mare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar.

Någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar i andra frågor än om vilande förslag till grundlagsändring bör inte införas.

Grundlagsutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna lämnar bedömningen utan erinran.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I förar-betena betonas nödvändigheten av ett representativt system när det gäller handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter. En medverkan i besluten från alla medborgares sida är inte möjlig i alla de frågor där beslut ska fattas (SOU 1972:15 s. 76 och KU 1973:26 s. 16 f.). Detta utesluter dock inte att den representativa demokratin kompletteras med inslag av mer direkt demokratiskt inflytande över beslutsfattandet i vissa fall. Möjligheten att hålla folkomröstning i skilda frågor utgör ett sådant inslag.

Rådgivande nationella folkomröstningar har sedan 1922 kunnat anord-nas efter beslut av riksdagen. Enligt 8 kap. 4 § första stycket RF ska föreskrifter om rådgivande folkomröstningar i hela riket och om för-farandet vid folkomröstning i grundlagsfrågor meddelas genom lag.

Prop. 2009/10:80

98 Närmare föreskrifter om förfarandet vid folkomröstningar finns i

folkom-röstningslagen (1979:369). Möjligheten att hålla rådgivande folkomröst-ningar förutsätter enligt folkomröstningslagen att den fråga som ska ställas till folket anges i en särskild lag. Sedan 1980 finns enligt 8 kap.

15 § RF också möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag (se närmare avsnitt 6.1.2). Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats.

Folkomröstningsinstitutet har tidigare varit föremål för överväganden av bl.a. Folkstyrelsekommittén, som inte föreslog några ändringar av reglerna (SOU 1987:6), och 1996 års folkomröstningsutredning, som föreslog att det borde införas en möjlighet att anordna beslutade folkom-röstningar även i andra fall än i fråga om vilande grundlagsförslag (SOU 1997:56).

Som Grundlagsutredningen framhåller utgör möjligheten att hålla råd-givande nationella folkomröstningar ett värdefullt komplement till den representativa demokratin. Folkomröstningar kan bl.a. ge de valda representanterna bättre information om folkets uppfattning i viktiga frågor och samtidigt göra de styrande mer lyhörda. Folkomröstningar kan vidare bidra till att ge särskild legitimitet och tyngd åt vissa viktiga poli-tiska beslut. Detta kan vara betydelsefullt i frågor av stor vikt och lång-siktig betydelse. Folkomröstningar kan också förväntas öka medborgar-nas intresse och politiska engagemang, liksom känslan av delaktighet. På så sätt kan de även bidra till att stärka demokratin. Folkomröstningar har dessutom en folkbildande effekt.

Eftersom den representativa demokratin bygger på tanken att de repre-sentanter som väljs att i folkets ställe fatta beslut också ska stå till svars för dessa beslut vid nästa val, kan ett alltför flitigt anordnande av folkom-röstningar i olika frågor bl.a. försvåra det politiska ansvarsutkrävandet. I vårt representativa demokratiska system kan folkomröstningar därför inte bli något annat än undantagsföreteelser. En viktig förutsättning för det politiska ansvarsutkrävandet är vidare att folkomröstningarna endast är rådgivande. Eftersom det slutliga avgörandet av en fråga som det har hållits folkomröstning om därmed inte undandras den valda politiska församlingen, finns det under sådana förhållanden inte någon direkt mot-sättning i förhållande till det representativa systemet.

Grundlagsutredningen gör bedömningen att det inte bör göras några ändringar av reglerna om rådgivande nationella folkomröstningar.

Regeringen ansluter sig till denna bedömning. Det finns redan enligt gällande bestämmelser goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar, under förutsättning att det finns en politisk majoritet för det. Det saknas för närvarande skäl att utvidga dessa möjligheter.

Någon rätt för en minoritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning bör följaktligen inte införas. Som utred-ningen har konstaterat skulle ett införande av beslutande folkomröst-ningar försämra förutsättfolkomröst-ningarna för politiskt ansvarsutkrävande och därmed även riskera att allvarligt försvaga det representativa systemet och de politiska partierna. En möjlighet att hålla beslutande folkomröst-ning i andra frågor än om vilande förslag till grundlagsändring bör därför inte införas. Det finns inte heller skäl att närmare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar.

Prop. 2009/10:80

99 6.1.2 Folkomröstningar om vilande förslag till

grundlagsändring

Regeringens förslag: Bestämmelserna om folkomröstning angående vilande grundlagsförslag ändras så att ett vilande grundlagsförslag är förkastat om de som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för förslaget. Det ska dock även fortsättningsvis krävas att de som röstar mot förslaget till antalet är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet för att ett förslag ska vara förkastat.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna lämnar förslaget utan erinran.

Skälen för regeringens förslag

Villkoren för folkomröstning i grundlagsfrågor bör inte ändras

För att en rådgivande folkomröstning ska kunna hållas fordras att det i riksdagen finns en majoritet för det. Möjligheten att hålla folkomröst-ningar om vilande grundlagsförslag enligt 8 kap. 15 § RF har däremot närmast funktionen av ett minoritetsskydd, genom att en sådan ska hållas på yrkande av minst en tiondel av riksdagens ledamöter om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter röstar för det. Detta minoritetsskydd kan sägas svara mot en vedertagen strävan att försöka uppnå största möjliga samförstånd i grundlagsfrågor. När bestämmelsen infördes an-gavs att skälen för att hålla folkomröstning i sådana frågor hade ökat i och med att det i regeringsformen hade förts in omfattande regler i syfte att skydda de grundläggande fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida (prop. 1978/79:195 s. 52).

Som Grundlagsutredningen framhåller kan det antas att minoritets-skyddsregeln i 8 kap. 15 § RF redan genom sin existens har verkat sam-förståndsskapande. Det förhållandet att möjligheten att hålla en folkom-röstning i en grundlagsfråga hittills inte utnyttjats innebär således inte att bestämmelsen saknar värde.

Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte finns anledning att överväga någon principiell förändring av möjligheten att hålla folk-omröstningar i grundlagsfrågor.

Utformningen av regeln om folkomröstning om vilande grundlagsförslag Den nuvarande omröstningsregeln i 8 kap. 15 § RF utformades med hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önsk-värda moderniseringar av grundlagarna. I valet mellan å ena sidan ett krav på ett aktivt stöd av huvuddelen av de röstande och å andra sidan en regel som innebär att förslaget är förkastat endast om fler än hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända rösterna i det riksdagsval som samtidigt hållits valdes därför det senare alternativet (prop. 1978/79:195 s. 53).

Av den gällande ordningen följer att blanka röster och ogiltiga röster i princip innebär ett stöd för ändringsförslaget. Utredningen föreslår en ändring som innebär att ett förslag till grundlagsändring förkastas om de

Prop. 2009/10:80

100 som röstar mot förslaget är fler än de som röstar för det. En sådan

änd-ring får till följd att blanka röster inte räknas något av de båda röstnings-alternativen till godo. Regeringen delar Grundlagsutredningens uppfatt-ning att den av utreduppfatt-ningen föreslagna orduppfatt-ningen blir rimligare och mer rättvisande och ansluter sig till utredningens förslag i denna del. Liksom utredningen anser regeringen att det även fortsättningsvis bör krävas att antalet personer som röstar mot förslaget är fler än hälften av de som har avgett godkända röster vid riksdagsvalet för att inte i onödan försvåra ändringar av grundlagarna.

Särskilt om fristen för att begära folkomröstning i en grundlagsfråga Ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska enligt 8 kap. 15 § tredje stycket RF framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog förslaget som vilande. Ett sådant yrkande ska framställas vid ett sammanträde i kammaren (3 kap. 15 § RO). I förarbetena anges att en förutsättning för att detta minoritetsskydd ska kunna upprätthållas är att riksdagen, när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga, gör detta i så god tid under riksmötet att den angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkom-röstning (prop. 1978/79:195 s. 64). I första hand bör detta ske genom att kammarens arbete planeras så att ett beslut om vilande grundlagsförslag fattas i tillräckligt god tid före sommaruppehållet (bet. 2003/04:KU9 s.

41 f.).

I praktiken har utskotten och kammarkansliet ett gemensamt ansvar för arbetsplaneringen i riksdagsarbetet. Ett utskott måste därför anses ha ett visst ansvar för att ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga ska kunna framställas och prövas. Å andra sidan har utskott också ett ansvar för att dess ärenden blir tillräckligt beredda. Detta ansvar kan komma i konflikt med ansvaret för att riksdagsbeslut i ett grundlags-ärende fattas i så god tid före sommaruppehållet att ett eventuellt yrkande om folkomröstning kan framställas och prövas.

Talmannen är behörig att besluta att ett uppehåll i kammarens arbete ska avbrytas men någon uttrycklig skyldighet för talmannen att fatta ett sådant beslut finns normalt inte. En sådan skyldighet föreligger endast om regeringen eller 115 ledamöter begär det (2 kap. 6 § RO).

Om ett beslut om vilande grundlagsförslag fattas så sent att femton-dagarsfristen inte hinner löpa ut innan sommaruppehållet bör talmannen besluta att uppehållet ska avbrytas och att ett sammanträde ska hållas i sådan tid att minoritetsskyddet kan upprätthållas. Väcks ett yrkande om folkomröstning ska talmannen även kalla till ett sammanträde för att pröva yrkandet.

Utredningen gör bedömningen att den redovisade ordningen kan till-godoses redan inom ramen för gällande regler. Regeringen ansluter sig till denna bedömning och konstaterar att det inte finns skäl att föreslå några ändringar i regeringsformen eller riksdagsordningen för att upp-rätthålla minoritetsskyddet.

Prop. 2009/10:80

101 6.2 Förutsättningarna för kommunala folkinitiativ ändras

Regeringens förslag: En kommunal rådgivande folkomröstning ska hållas i en fråga om minst tio procent av de röstberättigade begär det. Vid beräkningen av hur många som står bakom initiativet ska endast de räk-nas med som skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått begäran. För att förhindra att folkomröstning hålls i frågor som helt saknar förankring i fullmäktige ska det finnas en möjlighet för en kvalificerad majoritet om två tredjedelar av fullmäktiges ledamöter att avslå folkinitiativet.

Grundlagsutredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna lämnar för-slaget utan erinran. Förför-slaget tillstyrks av Skåne läns landsting och Med-borgarrättsrörelsen. Även Östersunds kommun ställer sig i huvudsak positiv. Växjö kommun tillstyrker förslaget att det ska krävas kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ. Det gör även Folk-kampanjen för sjukvården som dock samtidigt menar att ett initiativ även fortsättningsvis bör kunna väckas av endast fem procent av de röstbe-rättigade samt att det under vissa förutsättningar borde kunna förekomma att folkomröstningar blir beslutande. Av företrädare för allmänheten framförs även synpunkten att ett folkinitiativ bör vara bindande för full-mäktige.

Av de remissinstanser som särskilt yttrat sig över förslaget motsätter sig en majoritet en ändring av nuvarande ordning. Uppsala kommun, Luleå kommun, Norrbottens läns landsting samt Sveriges Kommuner och Landsting avstyrker förslaget. Uppsala kommun anser att ett förstärkt folkinitiativ riskerar att ge olika särintressen ett kraftfullt verktyg för att påverka politiken och att det bör vara fullmäktigeförsamlingens majoritet i den enskilda kommunen eller landstinget som avgör om och när en folkomröstning ska genomföras. Liknande synpunkter förs fram av Sveriges Kommuner och Landsting och Luleå kommun. Luleå kommun ställer sig även tveksam till möjligheten att på ett godtagbart sätt kontrollera att den namninsamling som ligger till grund för genomföran-det av en folkomröstning uppfyller bestämmelserna. Även Samhälls-vetenskapliga fakulteten vid Göteborgs universitet är kritisk till för-slagen. Den anser bl.a. att folkomröstningar som baseras på folkinitiativ bör förses med någon form av kvorumregel som innebär att resultatet av omröstningen i vissa fall, när valdeltagandet varit lågt, ska förklaras ogiltigt. Vidare framförs synpunkten att tio procent av de röstberättigade är en för låg andel i små kommuner medan det samtidigt kan vara en för hög andel i stora kommuner och landsting. Växjö kommun anser att för-slaget i stället bör utformas så att andelen som krävs är beroende av det totala antalet röstberättigade i kommunen; i en större kommun skulle det krävas en mindre andel jämfört med en mindre kommun. Även Åre kommun ifrågasätter på liknande grunder gränsen tio procent.

Några remissinstanser ställer sig tveksamma till förslaget att initiativ-tagarna ska ange sitt personnummer. Umeå tingsrätt anser att det finns en uppenbar risk att det sådant krav kan leda till att enskilda avstår från att underteckna initiativet av rädsla för att personnumret inte hanteras på ett

Prop. 2009/10:80

102 betryggande sätt. Liknande synpunkter framförs också av Växjö

kommun.

Skälen för regeringens förslag

Ett folkinitiativ ska som huvudregel leda till folkomröstning

I kommunallagstiftningen finns sedan 1977 bestämmelser som gör det möjligt för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen (1991:900, KL) får fullmäktige besluta att det som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige handlägger ska inhämtas synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget.

Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. Ett sådant beslut fattas med enkel majoritet i full-mäktige. Närmare föreskrifter om förfarandet finns i lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar, som bl.a. innehåller bestämmelser om rösträtt och omröstningsdistrikt.

Den 1 juli 1994 infördes en möjlighet för kommun- och landstings-medlemmar att väcka ett ärende i fullmäktige om att hålla folkomröst-ning i en viss fråga, s.k. folkinitiativ (5 kap. 23 § KL). I syfte att klargöra att folkomröstningar endast borde avse för medlemmarna viktigare frågor infördes ett krav på att minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna måste stå bakom initiativet för att fullmäk-tige ska vara tvungen att behandla frågan. Bestämmelserna bygger på frivillighet i den meningen att fullmäktige kan välja att avslå eller bifalla initiativtagarnas begäran om folkomröstning. När bestämmelserna om folkinitiativ infördes motiverades det med att det skulle stärka den lokala demokratin och öka enskilda kommunmedlemmars inflytande på den kommunala verksamheten samtidigt som förslaget ansågs väl avvägt i förhållande till den representativa demokratin (prop. 1993/94:188 s.

49 f.). Avsikten var att regleringen skulle leda till att fler kommunala folkomröstningar hölls.

De utredningar som har utvärderat folkinitiativet har funnit att alltför få initiativ lett till folkomröstning och att syftet med bestämmelserna inte till fullo har uppnåtts. Fram till hösten 2008 hade endast tolv av 139 folkinitiativ resulterat i en folkomröstning. Den slutsats som flera av utredningarna har dragit är att folkinitiativet mot denna bakgrund riskerar att framstå som skendemokratiskt.

Flera olika förslag till hur reglerna om folkinitiativ bör ändras har pre-senterats genom åren. Demokratiutvecklingskommittén föreslog t.ex. att bestämmelserna skulle ändras så att det skulle krävas en kvalificerad majoritet i fullmäktige för att avslå ett folkinitiativ (SOU 1996:162).

Därefter föreslog Kommundemokratikommittén att en kommun eller ett landsting skulle vara skyldig att hålla folkomröstning i en viss fråga om minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmed-lemmarna begärt det (SOU 2001:48). En majoritet av remissinstanserna avstyrkte dock förslaget eller var tveksamma till det på olika grunder.

Regeringen gjorde bedömningen att frågan borde bli föremål för ytter-ligare överväganden och anförde att den avsåg att återkomma till riks-dagen rörande frågan om hur folkinitiativet som ett led i samrådet med medborgarna skulle kunna stärkas (prop. 2001/02:80 s. 49 f.). Riksdagen

Prop. 2009/10:80

103 tillkännagav i samband med behandlingen av propositionen att den

fort-satta beredningen av frågan i Regeringskansliet borde syfta till ett förslag av innebörd att en folkomröstning ska hållas om tio procent av de röst-berättigade begär det (bet. 2001/02:KU14 s. 84). I promemorian Samråd efter folkinitiativ (Ds 2004:4) föreslogs att fullmäktige skulle kunna besluta att samråd, bl.a. folkomröstning, ska ske om minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna väcker ett ärende om samråd i en viss fråga, under förutsättning att förslaget biträds av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna och ärendet rör en fråga som ska handläggas av fullmäktige. Förslagen har dock inte lett till lagstiftning.

Regeringen anser liksom Grundlagsutredningen att det är ett värdefullt inslag i den lokala demokratin att en grupp kommun- eller landstings-medlemmar får möjlighet att även mellan valen framföra sin uppfattning i för dem viktiga frågor. Folkinitiativet skapar förutsättningar att föra in medborgarna i den politiska processen och erbjuder dem en kanal för direkt påverkan, samtidigt som det sker inom ramen för det represen-tativa systemets beslutsformer. Folkinitiativet bidrar på så sätt till att förena deltagardemokratin med den representativa demokratin. De prak-tiska erfarenheterna av tillämpningen av de nuvarande bestämmelserna om folkinitiativ tyder dock på att dessa inte har stärkt den kommunala demokratin på det sätt som varit avsett. Det finns en risk att nuvarande ordning, som hittills inneburit att de medborgare som har engagerat sig och samlat in ett tillräckligt stort antal namnunderskrifter i flertalet fall fått sina initiativ till folkomröstning avslagna i fullmäktige, skapar besvikelse och missnöje bland medborgarna samt en känsla av att inte bli tagna på allvar. En sådan ordning riskerar snarare att försvaga den kommunala demokratin än att stärka den. Det finns även en risk för att ordningen framstår som skendemokratisk.

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att folkinitiativet bör förstärkas. I syfte att öka andelen folkinitiativ som leder till folk-omröstning bör huvudregeln vara att en folkfolk-omröstning ska hållas när en viss andel av de röstberättigade ställer sig bakom initiativet.

Krav på starkare stöd för ett folkinitiativ

I likhet med Grundlagsutredningen anser regeringen att kraven på initia-tivets stöd bör sättas något högre än enligt nuvarande ordning. Ett högre krav på andelen initiativtagare balanserar den inskränkning som den föreslagna huvudregeln för folkinitiativ innebär för fullmäktiges möjlig-heter att besluta om den politiska dagordningen. Ett krav på högre andel initiativtagare kan även bidra till att folkomröstningar inte hålls i mindre viktiga frågor. Av rapporten Referendums in Europe – an analysis of the legal rules in European states (CDL-AD [2005]034), som sammanställts av Europarådets kommission för demokrati genom lag (Venedig-kommissionen), framgår att den andel av de röstberättigade som måste stå bakom ett folkinitiativ i de stater där den beslutande lokala eller regionala församlingen är bunden av ett initiativ oftast är ganska hög, t.ex. tjugo procent i Italien och Makedonien och tio procent i Malta. Flera

Prop. 2009/10:80

104 stater har också olika krav beroende på kommunernas storlek; i större

kommuner ställs lägre krav på andelen initiativtagare än i mindre kommuner. Några remissinstanser, bl.a. Växjö kommun, anser att andelen initiativtagare även i det svenska systemet på motsvarande sätt borde differentieras i förhållande till en kommuns eller ett landstings befolk-ningsmässiga storlek.

När det gäller hur stor andel av de röstberättigade som måste stå bakom ett folkinitiativ för att fullmäktige ska behandla frågan om folk-omröstning anser regeringen att ett enhetligt krav är bäst ägnat att ge likartade förutsättningar för demokratiskt inflytande inom alla kommuner

In document Regeringens proposition 2009/10:80 (Page 97-108)