Nedan följer författarnas diskussion av resultatet samt dess koppling till studiens forskningsfrå-gor och vidare den litteraturgenomgången som genomförts inom området.
5.1 Vilka utmaningar finns med att ställa miljökrav inom upphandlingar och vad beror utmaningarna på?
Som tidigare nämnts har upphandlingar inom den offentliga sektorn stor ekonomisk och miljömässig påverkan vilket också gör Sveriges kommuner till viktiga aktörer i dessa frågor. För att minska den miljöpåverkan som de kommunala inköpen varje år genererar krävs en större förståelse för frågor gällande miljöpåverkan och dess om-fattning inom den kommunala upphandlingsverksamheten. De största utmaningarna på kommunal nivå är enligt studien bristen på resurser, kompetens och engagemang.
För att kunna utföra ett gediget arbete inom processen med att ställa miljökrav ef-terlyser kommunerna någon form av stödfunktion vilket författarna även anser skulle vara till nytta för att kommunerna skall kunna göra ett bättre och effektivare arbete i upphandlingarna. Genom att få tillgång till någon slags stödfunktion exem-pelvis en avtalscontroller, miljövetare, miljöstrateg eller liknande kan denna form av kompetens underlätta upphandlarens arbete och bidra till de mål som både finns uppsatta både nationellt och globalt. Författarna konstaterar att det är mycket svårt att ställa både effektiva och relevanta miljökrav inom upphandlingar, detta eftersom flera faktorer måste beaktas, samtidigt som området är mycket komplext.
De former av incitament som finns enligt kommunerna är de mål och övergripande dokument som formats av kommunledningen vilket också innebär att det är dessa praxis som medarbetarna på kommunerna har att utgå från. Detta går till viss del i linje med vad som beskrivs i vägledningsstandarden SS-ISO 20400:2017 där det står att engagemang från högsta ledning krävs för att bearbeta miljöfrågor i upphandling-arna. Då kommunerna anser att dessa dokument och mål är incitament från kommu-nens ledning ställer sig också författarna frågan vilken nivå dessa incitament sträcker sig till? Som beskrivet i vägledningsstandarden bör inte ytterligare styrningsmetoder för att nå hållbara upphandlingsmetoder implementeras i verksamheten utan bör istället adderas till befintlig styrning inom alla led. Författarna uppmärksammar det faktum att vägledningsstandarden inte omnämnts av någon kommun under intervju-erna och att den inte heller uppmärksammats av författarna, men att denna vägled-ning bör kunna vara ett hjälpmedel för kommunerna att genomföra mer hållbara upphandlingar. Ett område som skiljer kommunerna åt är enligt författarna det fak-tum att det endast är de två kommunerna i kategorin stora kommuner som innehar någon form av arbete inom ramen för ett miljöledningssystem vilket i detta fall är enligt principerna i Svensk Miljöbas. Detta menar författarna kan ha att göra med kommunens storlek och i längden dess tillgång och möjligheter gällande resurser.
Då Naturvårdsverket (2013) uppmärksammar områden såsom IT, bygg och kemika-lier som områden där miljökrav bör ställas i första hand är det enligt författarna in-tressant att också dessa områden uppmärksammas av kommunerna som områden där störst utmaningar finns. De utmaningar som uppmärksammades för just dessa områ-den var bland annat de långa leverantörskedjorna inom IT, men också behovet av att säkerställa innehållet i kemiska produkter. Dessa två områden går båda enligt förfat-tarna att härleda till de större frågorna gällande resurser och kunskaper inom upp-handlingsenheten. Upphandling som verksamhetsområde är i sig multidimensionellt och konstant föränderligt. De som upphandlar måste kunna tillfredsställa beställa-rens krav samtidigt som de måste beakta ekonomiska ståndpunkter, ta hänsyn till krav på att följa konkurrenslagstiftning men också ställa relevanta miljökrav som skall kunna accepteras av leverantörerna. Detta går i linje med att vissa kommuner påpekat att upphandlarna måste kunna ifrågasätta verksamheternas sortiments-bredd och att det också måste vara miljökrav som är ställda i proportion med vad som faktiskt skall upphandlas.
Då resurser är en av de mest påverkande faktorerna kan olika förutsättningar och förändringar påverka den kommunala upphandlingsverksamheten på olika sätt. Bris-ten på tid för de som redan arbetar med upphandlingar är en central faktor, men också att tillsättande av resurser som arbetar med annat än just upphandling inte pri-oriteras i alla kommuner. Författarna menar att det inte är rimligt att kunna ställa höga krav på uppfyllande av miljökrav inom verksamheterna om det inte heller finns tillräckligt stora enheter att bearbeta kraven inom. Krav ställda utan möjlighet till rimliga uppföljningar och bearbetande blir således orimliga och inte heller använd-bara för verksamheten.
Vad gäller kommunernas utmaningar gällande just kunskap menar författarna att det inte heller är rimligt att ställa krav på ställande av miljökrav och uppföljning av dessa om upphandlarna inte heller har kunskaper inom dessa områden. Då de flesta som arbetar inom upphandling har en examen inom ekonomi eller juridik så anser förfat-tarna att miljöfrågan är en underordnad fråga där det faktiska arbetet vanligen base-ras på eget engagemang eller det faktum att krav finns från kommunledningen och lagstiftningen inom området. Detta menar författarna inte kan leda till ett organiskt arbete med dessa frågor som en del av verksamheten i sig utan som ett måste som istället “bara utförs”. De kommuner som trots allt har miljökompetens inom verk-samheter poängterar just fördelen och ser detta som en fördel få förunnat. Detta går i linje med Ammenberg och Sundin (2005) och Michelsen och De Boer (2009) som menar att det ofta fattas kompetens inom miljöfrågor.
Samtidigt framhäver kommunerna det faktum att kunskap kan läras vilket istället går i linje med Wickenberg (2004) som menar att kunskap bland annat innebär möjlig-heter och att det är en viktig tillgång om den faktiskt används. Författarna menar att
kunskaper självklart går att lära sig, men att det samtidigt krävs ett eget intresse i frågan för att ta till sig ämnet man studerar. En persons kunskapsnivå är således väl-digt beroende av personens egna engagemang i frågorna vilket enligt författarna an-tagligen varierar inom de kommunala upphandlingsenheterna.
Vad gäller frågan om engagemang menade de flesta kommunerna att det huvudsak-liga engagemanget måste ligga hos beställande part av en upphandling för att miljö-krav skall ställas för just det område som skall upphandlas. Detta eftersom kommu-nerna menade att en engagerad och intresserad beställare underlättar arbetet för upphandlarna vilket i sin tur gör arbetet för upphandlarna mindre tidskrävande.
Detta leder i sin tur till att upphandlarna har större möjligheter att både ställa kraven och utföra ett bra arbete vilket också leder till en mer rättvis kravställning. Detta le-der oss slutligen tillbaka till frågan om resurser.
Kommunernas samlade inställning är att det behövs tydligare riktlinjer för ning och samtidigt behövs det ytterligare kompetens inom området för att uppfölj-ning skall kunna ske på varje upphandling. Uppföljuppfölj-ning är något som kommunerna anser är en viktig faktor dels för att se att leverantörerna faktiskt följer de uppsatta kraven och vidare kan uppföljning hjälpa leverantörerna att utöka sitt miljöarbete samt att goda leverantörsrelationer skapar förtroende och utveckling. Författarna konstaterar även att det påvisar att kommunerna faktiskt engagerar sig i frågorna kring krav och att det blir svårare för leverantörerna att “smita undan”. Detta leder vidare till en rättvisare upphandling vilket också leder tillbaka till grundprinciperna i konkurrenslagstiftningen. Även inom ramen för uppföljning av miljökraven handlar frågan om ett lyckat genomförande om tillgång till resurser.
Författarna anser dock att det finns en problematik i det faktum att det inte finns nå-gon tydlig definition av vilka medarbetare som skall hantera vilka frågor. Detta ge-nom att upphandlingsenheterna exempelvis varierar i utformning och att medarbe-tarnas titel kan ha samma eller en annan betydelse i olika kommuner. Skall beställa-ren beställa upphandlingen eller produkten? Vem skall ställa kraven och vem skall göra uppföljningen av dessa krav? Dessa frågor kvarstår enligt författarna. Vidare kan författarna också reflektera kring den önskade stödfunktionen i denna del, vems högra hand skall denna funktion vara? Skall funktionen finnas till för beställaren som enligt vissa kommuner skall vara den del i verksamheten som ställer kraven och i längden gör uppföljningarna? Skall denna funktion tillhandahålla stöd för upphandla-ren som bearbetar och ansvarar för avtalen och som enligt vissa andra kommuner skall göra uppföljningarna?
Eller skall detta stöd fungera självständigt och således bearbeta krav och uppföljning med eller utan andra medarbetare? Detta kan enligt författarna också variera bero-ende på den situation som de olika kommunerna står inför vilket också innebär att
svaret kanske inte heller är helt entydigt. I kapitel 7 presenteras de förslag på fram-tida studie som författarna anser bör kunna genomföras inom området.
5.2 Hur påverkar kommunstorleken möjligheten att ställa miljökrav inom upphandlingar?
Flera kommuner poängterar att det finns skillnader mellan kommunernas möjlig-heter att ställa miljökrav i relation till kommunens storlek. Dock menar författarna att det inte är ett entydigt resultat som erhållits då alla kommuner i olika mån både poängterar andra kommuners möjligheter och även sin egen brist på kunskaper i olika mån. Detta går att se där de större kommunerna påpekar de mindre kommu-nernas bristande resurser samtidigt som de själva menade att även de använder sig av andra, både stora och små kommuner som inspiration och hjälp för att kunna bear-beta sina egna krav. Detta går återigen i linje med den studerade litteraturen inom området som menar att det finns en osäkerhet i frågan om kommunstorlek faktiskt har en påverkan eller om det huvudsakligen handlar om de områden som tidigare nämnts såsom resurser, kunskaper och engagemang (Michelsen och De Boer, 2009
& Testa, Annunziata, Iraldo och Frey, 2016).
5.3 Hur påverkar lagstiftningen möjligheten att ställa miljökrav inom upphandling?
I det stora hela ses lagstiftningen inte som ett hinder för kommunerna att ställa mil-jökrav inom upphandlingarna, men det finns samtidigt olika punkter som kommu-nerna belyser som problematiska. Bland annat påpekar kommukommu-nerna risken för att bli överprövad, detta menar författarna kan påverka kommunens medarbetare och att de således blir försiktigare i vad de väljer att använda för krav och slutligen vilken leverantör de väljer då risken för merarbete är något som helst undviks. Kommu-nerna menade också att lagstiftningen har ändrats för att upphandlarna idag skall kunna ställa exempelvis miljökrav på sina upphandlingar, detta i form av den så kal-lade “bör regeln” enligt Upphandlingsmyndigheten (2019a). Något som kommu-nerna dock påpekar är att lagstiftningen inte behandlar frågan om uppföljning vilket författarna återigen vill poängtera är en mycket viktig del av arbetet med att ställa miljökrav.
5.4 Hur användbart är Upphandlingsmyndighetens kriterieverktyg?
Vad gäller Upphandlingsmyndighetens kriterieverktyg så håller författarna med kommunerna om att detta verktyg kan vara till hjälp för att se generella riktlinjer för de krav som kommunerna kan ställa i sina upphandlingar. Som kommunerna poäng-terade är dock flera kriterier dapoäng-terade vilket författarna anser är mycket
problematiskt. Detta eftersom dessa kriterier egentligen skall vara till hjälp för att effektivisera ställandet av miljökrav inom upphandling och att det inte skall vara ett tidskrävande moment att behöva omformulera kriterierna för verksamheten. Förfat-tarna kan tillsammans med kommunerna samtidigt förstå att arbetet för att fram-ställa dessa kriterier kan vara tidskrävande och att utvecklingen inom vissa produkt-områden kan gå fort.
5.5 Metoddiskussion
Enligt författarna har studiens metoder varit relevanta för att studera det tänkta om-rådet och för att besvara frågeställningen för denna studie. Att studien är utformad som en beskrivande flerfallsstudie har också gjort att frågeställningen har kunnat bes-varas med en djupare diskussion i de olika frågorna och att upplevelser och tankar från de olika kommunerna varit välkomna för att på ett mer djupgående sätt förstå områdets natur. Att genomföra intervjuer med de deltagande kommunerna anser författarna varit av största vikt för att få fram de svar som eftersökts. Detta eftersom författarna anser att de erhöll mer utförliga och nyanserade svar vid intervjuer än om en enkätstudie skulle ha genomförts. Författarna anser dock att intervjuerna som nomfördes eventuellt hade kunnat erhålla ett annorlunda resultat om dessa hade ge-nomförts på samma sätt och inte genom olika verktyg. Vidare menar författarna att den intervju som genomfördes via mejl behövde bearbetas mer och att författarna också vidare behövde be om utvecklande resonemang för vissa frågor. Vilket således inte kunde ske lika enkelt som vid Skype eller telefon intervjuerna som genomför-des. Författarna anser dock att genomförandet vid tillfället var legitimt på grund av rådande läge och också att författarna ville använda sig av den metod som varit bäst anpassad mot kommunen i fråga.
De brister som uppdagats under denna studies tidsram har huvudsakligen handlat om frågan att få tillgång till rätt antal kommuner för det initiala urvalet. Detta kan dock härröras till det rådande omvärldsläget (Coronavirus SARS- CoV-2) då medarbetare på upphandlingsenheterna inte har haft möjlighet att kunna deltaga i studien. Vidare kan även den allmänna bristen på vetenskaplig teori också begränsat möjligheten för författarna att dra tydliga slutsatser kring olika frågor. Författarna vill samtidigt tyd-liggöra att myndighetsbaserad teori inte varit ett bristande område i denna studie.
Författarna vill vidare belysa att området återigen är ett mycket komplext sådant vil-ket i sin tur gör att författarna anser att det har varit mycvil-ket svårt att forma en rim-lig förståelse för de olika kommunernas specifika utmaningar och situation. Detta ef-tersom de olika kommunerna också har sina egna kontextuella sätt att arbeta och i längden olika utmaningar inom området. Författarna vill också poängtera att resulta-tet av denna studie kan ha påverkats av vilken befattning och vilka arbetsuppgifter som de olika deltagande medarbetarna har på sina separata kommuner. Med detta menar författarna att arbetsuppgifterna för de deltagande medarbetarna kan ha
påverkat resultatet både positivt och negativt. Detta eftersom olika medarbetare kan ha olika inställning och även förståelse för vissa frågor. Författarna menar samtidigt att detta varit en variabel som inte kontrollerats men som inte heller har upplevts vara en variabel av stor signifikans då denna studie inte ämnade söka efter just en specifik medarbetare.
En annan brist inom ramen för denna studie kan vara det homogena geografiska läge som kommunerna är placerade inom. Då alla deltagande kommunerna ligger i Svea-land och ligger relativt nära varandra kan deras position också utgöra en påverkan på resultatet. Vidare kan också det faktum att tre av fem deltagande kommuner ligger inom Stockholmsregionen vara en påverkande faktor. Detta eftersom författarna an-ser att dessa innehar en gynnsam geografisk position.
Författarna vill vidare poängtera att urvalsmetoden varit relevant för att få tillgång till de olika kommunerna av både olika storlek och olika placering i Kommunrank-ningen. Samtidigt vill författarna belysa att kommunstorleken varit den urvalskate-gori som varit av betydelse för denna studie och vidare vad som bearbetats igenom studien. Vidare vill författarna uppmärksamma att Kommunrankningen enbart varit en del av urvalsprocessen och att denna del således inte heller varit något som vidare studerats i denna studie, på samma sätt som den kommunala upphandlingspolicyn och miljöprogrammet.