Vilka utmaningar finns med att ställa miljökrav inom upphandlingar och vad

De frågor som berörs i följande kapitel har ämnat redogöra för olika vinklar av den huvudsak-liga forskningsfrågan om vilka utmaningar kommunerna anser finnas med att ställa miljökrav inom upphandling samt vad dessa utmaningar kan bero på. Frågorna nedan belyser de grund-läggande frågorna gällande resurser, kunskaper, incitament och engagemang, de mer specifika områden som kommunerna upplever är svåra, vilka delar i upphandlingsprocessen som anses vara viktiga, vilka förändringar som bör genomföras och vilken miljönytta en upphandlare kan bidra med.

4.1.1 Störst utmaningar?

Stora kommunerna, Eskilstuna (L, Lindhé) och Järfälla kommun (K. Svensson och I. Bohman).

Enligt L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020), är svårigheterna baserade på att verksamheterna saknar egna mål för att arbeta med miljöfrågor vilket i vissa fall kan bero på brister i resurser och i andra fall bristen på kompetens.

Enligt K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) är det olika i olika upphandlingar men att det ofta handlar om tidspress då det ibland måste till ett avtal snabbt. Då är det av stor betydelse att beställaren har kunskaper inom området vilket kan spara tid vid upphandling och att denne vet varför kraven ställs.

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

Både J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) samt P.

Stenström (personlig kommunikation 7 april) menade att kunskaper, engagemang och resursfrågor var olika delar som innebar svårigheter att arbeta med miljökrav inom upphandling. Vidare poängterade P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) att stöd från högre ledning på Norrtälje kommun eller bristen på detta skulle kunna vara en faktor för svårigheter men också att olika parter inte är beredda på de kostnader som kan uppstå vid bearbetande av ännu en faktor inom upphand-lingar.

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

Enligt K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020), handlar frågan om svårig-heter inte huvudsakligen om kunskap då kunskap kan erhållas på olika sätt utan att det snarare hänger på beställarens engagemang gällande miljöfrågor och frågans na-tur i sig. Detta exemplifierades med en situation där en upphandling skulle genom-föras samtidigt som engagemang för frågorna från beställarens sida saknades vilket innebar att det var svårare att som upphandlare genomföra ett bra miljöarbete (K.

Gip, personlig kommunikation, 7 april 2020).

4.1.2 Vilka produktkategorier innebär störst utmaning?

Stora kommunerna, Eskilstuna (L, Lindhé) och Järfälla kommun (K. Svensson och I. Bohman).

K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade att IT är den produktkategori som det är svårast att ställa miljökrav inom, detta ef-tersom området utvecklas snabbt och att det är svårt att följa olika leverantörskedjor och komponenter som tillverkas i olika delar av världen. L. Lindhé (personlig kom-munikation, 7 april 2020) påpekade också att både IT och byggentreprenad är två produktkategorier där stora utmaningar finns för att ställa miljökrav inom. Anled-ningen till detta är att det inom dessa områden finns långa och komplexa leverantör-skedjor.

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

Enligt P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) är det leverantörer i de konservativa branscherna såsom bygg och infrastruktur som det kan vara svårt att få in nya miljökrav. Vad gäller just stora företag i dessa branscher menade dock P.

Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) att dessa ofta är långt framme och tjänstvilliga vilket gör att miljöfrågor i dessa företags fall kan ses som en mark-nadsfördel. Dock menade P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) vi-dare att svårigheterna ligger hos de små eller medelstora företagen som inte har samma resursmöjligheter och således inte kan agera lika hållbart. Vidare poängtera-des också att varje enskild upphandling måste vara genomtänkt och frågan om vad som egentligen behövs således bör ställas (P. Stenström personlig kommunikation, 7 april 2020).

Vidare menade J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) att de krav som skall ställas måste vara proportionerliga och de svåraste områ-dena är enligt dem hemtjänst, IT, sociala frågor samt kemikalier och gifter. Områ-det gällande just kemikalier och gifter menade J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) är specialistområden vilket gör att upphandlare på olika kommuner ofta måste förlita sig på exempelvis Kemikalieinspektionen eller REACH, vilket i sin tur gör att generella krav inte är möjliga utan att kraven måste ställas på produktnivå. Vidare problematik är också att resultatet för denna kravställ-ning kan vara svårtolkad, vilket i sin tur leder till att kravet inte ställs på grund av otillräcklig förståelse (J. Qvarfordt & R. Meyer, personlig kommunikation, 16 april 2020).

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att möbler, kläder och lek-saker till förskolan är svåra områden att ställa miljökrav inom med tanke på de långa leverantörskedjor som dessa produkter ofta ligger inom. Vidare menade K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) att upphandlarna i dessa områden i stor ut-sträckning inte kan vara säker på produktens faktiska innehåll men att de får lita på leverantörerna.

4.1.3 Utbildning inom miljöfrågor

Stora kommunerna, Eskilstuna (L, Lindhé) och Järfälla kommun (K. Svensson och I. Bohman).

Enligt L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) hade medarbetarna på Eskilstuna kommun fått utbildning i att ställa miljökrav inom upphandlingar då det poängteras att det oftast är många intressen som skall bevakas som upphandlare. L.

Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade vidare att en organisation som samlar miljöfrågorna och hjälper upphandlarna med vart ribban skall ligga bör finnas.

K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade istäl-let att de som arbetar med upphandling i Järfälla kommun inte har fått någon utbild-ning inom miljöanpassad upphandling eller inom att ställa miljökrav i upphandlingar.

Dock påpekade K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) vidare att detta är något som kanske bör implementeras i den kommunala verksamheten.

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att upphandlande medarbetare på Norrtälje kommun inte fått något formell utbildning men att vissa medarbetare skickats på kortare utbildningar inom området. J. Qvarfordt och R.

Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade att medarbetarna på Dan-deryds kommun inte fått någon strukturerad utbildning, men däremot så hade med-arbetarna medverkat i olika nätverk där det förekommer gästföreläsare och kommande teman med miljöanpassad upphandling. De själva menade att de har åter-kommande möten med upphandlingsavdelningen fyra gånger per år där de tar upp dessa frågor. Under dessa möten diskuteras olika miljöfrågor vilket således leder till större kunskap hos medarbetarna om dessa områden (J. Qvarfordt & R. Meyer, per-sonlig kommunikation, 16 april 2020).

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade också att hon som upp-handlare på Sunne kommun har deltagit på kurser och seminarium som ägt rum, samt att hon personligen fått vidareutbildning i dessa frågor.

4.1.4 Incitament att ställa miljökrav

Stora kommunerna, Eskilstuna (L, Lindhé) och Järfälla kommun (K. Svensson och I. Bohman).

Enligt K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) så finns det inga incitament för att som upphandlare arbeta med miljökrav, förutom när det gäller Järfälla kommuns generella miljömål. L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att det från politiskt håll finns tydlig styrning i frågan att ställa miljökrav och att kommunen är ålagd att tillämpa styrande dokument inom miljö i upphandlingsprocessen vilket ansågs vara ett tydligt incitament. Vidare poängterar L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) att det på individnivå inte finns några incitament att i Eskilstuna kommun ställa miljökrav. L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) uppmärksammade bristen på nyckeltal för att kunna mäta effekten av miljökrav vid upphandlingar.

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020), menade att det incitament som finns är att utveckla Norrtälje kommuns arbete med miljökrav inom upphand-lingar och att det huvudsakligen handlade om frågor gällande utveckling av den egna verksamheten. Både medarbetarnas kunskaper och utveckling av dessa är viktiga, både för att ställa relevanta och rimliga krav, men också för att förstå vad kraven in-nebär (P. Stenström, personlig kommunikation, 7 april 2020).

J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade att det inte finns något incitament för medarbetarna på Danderyds kommun att ställa miljökrav, men att beslut och riktlinjer från politiskt håll innebar att upphandlarna ska och får stöd att ställa olika miljökrav i upphandlingarna. Någon form av incita-ment i form av tydlighet från politiken skulle således kunna berättiga upphandlarna att ställa krav på kvalitet och miljö istället för att enbart studera priset.

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) beskrev att det inte finns några di-rekta incitament men att Sunne kommun ser det som något positivt att miljökrav ställs inom upphandlingarna.

4.1.5 Upphandlingsprocessen

Stora kommunerna, Eskilstuna (L, Lindhé) och Järfälla kommun (K. Svensson och I. Bohman).

L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) påpekade behovet av att föra di-alog med de olika verksamheterna om vilka produkter eller tjänster kommunens olika verksamheter faktiskt behöver. L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att det är av stor vikt att uppföljning görs eftersom detta innebär att leverantörerna konkurrerar på samma villkor.

K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade att leverantörerna själva uppskattar uppföljning då det innebär att de kan bevisa att de följer de avtal som upprättats. Vidare menade K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) också att den miljöstrateg som arbetar på Järfälla kommuns upphandlingsenhet är med och följer upp utifrån miljö och gör olika mil-jörevisioner kopplade till avtalen.

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att ställandet av mil-jökrav också kan påverkas av beställande part då personer som är vana att köpa saker och driva projekt oftast har kunskaperna om när miljökrav bör ställas, men att oer-farna personer således kanske inte minns eller vet att dessa miljökrav skall ställas.

Vilket också J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) påpekade, de resonerade vidare att de som jobbar med stora entreprenadupphand-lingar ofta är vana att ställa krav och att de som upphandlar dessa större entreprena-der inte längre är i samma behov av stöd i dessa miljökrav.

P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att uppföljning är något av absolut största vikt, dock är det något som knappt genomförs, vilket är kommunens största dilemma enligt vederbörande. P. Stenström (personlig kommu-nikation, 7 april 2020) beskrev dilemmat vidare med att detta är en resursfråga, att kommunen inte är beredd att släppa resurser till upphandlingsenheten om denna re-surs inte arbetar med just upphandlingarna. Vidare menade P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) att önskan är att hälften av upphandlingsenheten på kommunen skall kunna ha tid att sitta och arbeta med uppföljning istället för att en-bart hinna med upphandlingarna. J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommuni-kation, 16 april 2020) menade att det är mycket viktigt att följa upp kraven ställda i en upphandling, men att den stora utmaningen faktiskt är att upphandlarna inte vill ställa krav som de inte kan följa upp. De menade vidare att upphandlarna på kom-munen inte har resurser nog att göra uppföljningarna och att upphandlarna menar att det är beställarna som skall följa upp kraven. Problemet på kommunen är då i sin tur att beställarna inte har kunskap inom miljöområdet och att det i sin tur leder till att beställarna inte vet vad de skall följa upp. En lösning skulle således kunna vara en standardiserad checklista för beställarna att utgå från för att erhålla större förståelse och i sin tur förstå vad för krav som ställts (J. Qvarfordt & R. Meyer, personlig kommunikation, 16 april 2020).

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att det ibland blir försenat, bland annat på grund av att vissa miljökrav inte upplevts som nödvändiga i det första skedet men att det senare har visat sig vara av betydelse för en viss upphandling. K.

Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) påpekade vidare att uppföljning skrivs in som ett kriterium i upphandlingsavtalen i Sunne kommun och att målet är att en gång per år göra avstämning och följa upp avtalet med leverantören.

4.1.6 Förändringar för mer utförligt arbete

Stora kommunerna, Eskilstuna (L, Lindhé) och Järfälla kommun (K. Svensson och I. Bohman).

K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade att kommuner skulle kunna dra nytta av varandra och att Upphandlingsmyndigheten skulle kunna jobba närmare branschorganisationerna för att kunna ta fram de olika miljökraven. Detta skulle således kunna leda till att det blir lättare för de upphand-lande enheterna på kommunerna att ställa krav då kraven i sig är förankrade hos

Enligt L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) måste det föras fler for-mer av dialog med företag och leverantörer och att uppföljning skulle kunna genom-föras gemensamt genom exempelvis SKL Kommentus där alla således har tillgång till detta material. Vidare bör Upphandlingsmyndigheten vara tydlig med hur man skall arbeta med dessa frågor istället för att enbart säga att det är viktigt. L. Lindhé (per-sonlig kommunikation, 7 april 2020) efterlyste vidare tydlighet i frågan om hur stor miljöpåverkan olika produkter och tjänster har samt att nyckeltal också bör skapas för att mäta effekterna av miljökraven i upphandlingarna (L. Lindhé, personlig kom-munikation, 7 april 2020).

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att det huvudsakli-gen är en resursfråga där behovet av en stödjande miljöfunktion är centralt. Upp-handlarna som arbetar på Norrtälje kommun har enligt P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) inte möjlighet och kan inte på grund av bristande re-surser och kunskap genomföra alla delar som krävs för att tillgodose verksamheten med rimligt ställda miljökrav och uppföljning av dessa krav. Vidare beskrev J. Qvar-fordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) behovet av en stöd-funktion som skulle kunna användas för att underlätta arbetet med miljö- och håll-barhetsfrågor på kommunen. Detta stöd skulle kunna komma från exempelvis Upp-handlingsmyndigheten. Stödfunktionen skulle kunna finansieras med någon form av ekonomiskt stöd enligt J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020). J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade också att det finns en problematik med de kommunövergripande upphand-lingar som genomförs av SKL Kommentus där den lägsta gemensamma nämnaren för den samlade mängden kommuner också blir kravnivån för upphandlingen. Detta skulle kanske kunna ändras till att upphandlingar som genomförs av SKL Kommen-tus istället efterföljer de olika punkter som Upphandlingsmyndigheten använder sig av för sina kravnivåer (J. Qvarfordt & R. Meyer, personlig kommunikation, 16 april 2020).

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att de förändringar som skulle behöva ske huvudsakligen ligger på kommunal nivå. Detta exemplifieras bland annat med en önskan att tillsätta en avtalscontroller som skulle kunna assistera och följa upp avtal, detta är således en resursfråga för Sunne kommun i sig menade K.

Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020).

Något K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) också påpekade är frågan gällande engagemang från beställarens sida på kommunen, där en engagerad bestäl-lare i dagsläget kan underlätta kan samtidigt en mindre engagerad bestälbestäl-lare hellre överlåter hela arbetet till upphandlaren vilket i sin tur innebär att mer tid krävs av upphandlaren i sig. Detta leder i sin tur till sämre resultat av uppföljningarna (K.

Gip, personlig kommunikation, 7 april 2020).

4.1.7 Rimligt med krav på miljökrav i alla upphandlingar?

L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att det är bra att ha en plan för vilka upphandlingar som väljs och varför samt att veta vilka kopplingar de har till kommunens mål inom miljöområdet.

Vidare menade K. Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) att miljökrav kan ställas inom alla upphandlingar. Detta eftersom det finns hållbarhetskrav i stort och att det alltid finns någonting som det kan vara relevant att ställa olika krav inom. Exempel på krav skulle således kunna vara krav på miljöled-ningssystem eller sociala och arbetsrättsliga krav (K. Svensson och I. Bohman, per-sonlig kommunikation, 16 april 2020).

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att det inte är rim-ligt att ställa krav på miljökrav i samtliga upphandlingar, detta eftersom Norrtälje kommun gör många tjänsteupphandlingar. Med detta menade P. Stenström (person-lig kommunikation, 7 april 2020) att det inte går att ställa miljökrav på exakt allting då detta i längden skulle vara oproportionerligt. Dock menade P. Stenström (per-sonlig kommunikation, 7 april 2020) vidare att det skulle kunna ställas krav på mil-jökrav i samtliga upphandlingar inom bygg, transport och produkter eller varor. J.

Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) är inne på samma linje, att så borde vara fallet, men att det inte alltid är rimligt att ställa vissa krav och att kraven som faktiskt ställs alltid måste vara proportionerliga.

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

Enligt K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) bör det gå att ställa krav på miljökrav inom samtliga upphandlingar. Dock menade K. Gip (personlig kommuni-kation, 7 april 2020) att det redan finns ganska höga miljökrav ställda men att det inom vissa områden, exempelvis på plast och utsläpp, bör kunna lagstiftas om vissa specifika krav.

4.1.8 Störst miljönytta?

Stora kommunerna, Eskilstuna (L, Lindhé) och Järfälla kommun (K. Svensson och I. Bohman).

Enligt L. Lindhé (personlig kommunikation, 7 april, 2020) kan vinster inom områ-det göras genom att se över kommunens olika verksamheters behov, men också ge-nom att ifrågasätta sortimentsbredd. Vidare menade L. Lindhé (personlig kommuni-kation, 7 april 2020) att det kan behövas hjälp för att underlätta förankringen med miljökrav och att se det som organisationens krav snarare än som ett särintresse.

Dock uppmärksammades detta som det inte nödvändigtvis självklara fallet. Enligt K.

Svensson och I. Bohman (personlig kommunikation, 16 april 2020) kan ställda mil-jökrav bidra till miljönytta på olika sätt, både genom minskade utsläpp, men också genom arbete med exempelvis Giftfri förskola, som ämnar minska riskerna för att barn skall utsättas för olika former av skadeverkningar från olika material.

Mellankommunerna, Järfälla (J. Qvarfordt och R. Meyer) och Norrtälje kommun (P. Sten-ström).

Det är även genom att ställa miljökrav som leverantörer i sin tur kan ändra sina va-ror och tjänster för att dessa skall bli mer miljöanpassade och hållbara enligt J. Qvar-fordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020). Enligt P. Stenström (personlig kommunikation, 7 april 2020), innebär den största miljönyttan att upp-handlarna på kommunen vet vilka krav de kan ställa vilket leder till ett effektivt an-vändande av ett miljökrav. I de kravområden där upphandlarna saknar kunskap kan felaktiga eller onödiga krav ställas. Detta kan i sin tur leda till negativ påverkan på upphandlingsprocessen. Att kunna ställa rätt typer av krav skapar således i längden också en bättre marknad (P. Stenström, personlig kommunikation, 7 april 2020).

J. Qvarfordt och R. Meyer (personlig kommunikation, 16 april 2020) menade också att utveckling ägt rum inom området, bland annat genom att parkdriften i Dande-ryds kommuns varit helt fossilfri sedan innan år 2020. Verktygen och fordonen i fråga har istället drivits av elektricitet eller HVO.

Liten kommun, Sunne kommun (K. Gip).

K. Gip (personlig kommunikation, 7 april 2020) menade att ställande av miljökrav kan få leverantören att ändra sina varor eller tjänster för att de skall bli mer hållbara.

4.2 Hur påverkar kommunstorleken möjligheten att