Upphandlingsprocessen

Enligt Sveriges kommuner och regioner (SKR, 2020a) finns det flera viktiga delmo-ment som måste uppfyllas för att ett beslut om upphandling skall leda till ett avtal.

Nedan följer de huvudsakliga stegen för förberedelserna för att en upphandling ska kunna inledas. Den cykliska upphandlingsprocessen går att se i figur 2 och delar av processen beskrivs ytterligare i detta kapitel.

Figur 2. Upphandlingsprocessen ur ett förenklat, cykliskt perspektiv (SKR 2020a; SKR 2020c; SKR 2020d).

Behovsanalysen, en analys som ämnar involvera slutanvändaren samt att identifi-era och anpassa vad som skall upphandlas efter organisationens faktiska behov (SKR, 2020a). Det är i denna analys som SKR (2020a) menar att hållbarhetskrav i form av exempelvis miljömål kan beaktas. Enligt Upphandlingsmyndigheten (2017a) skall också upphandlingens värde beräknas i denna analys, detta eftersom värdet påverkar både vilken form av upphandlingsförfarande som kan användas, men också vilka krav som kan ställas på anbudsgivande aktör.

Marknadsanalysen, denna analys innebär en förutsättning för upphandlande verksamhet att under goda konkurrensformer, likabehandling och icke-diskrimine-ring, utforma rimliga och rättvisa krav till upphandlingsdokumentet (SKR, 2020a;

Upphandlingsmyndigheten, 2019b). Marknadsanalysen kan också innebära en möj-lighet att kontakta andra upphandlande aktörer som har erfarenhet om den specifika varan (Upphandlingsmyndigheten, 2019b).

Risk- och konsekvensanalys, denna analys skall genomföras enligt SKR (2020a) för att uppmärksamma eventuella felkällor genom att identifiera problem som sedan kan motarbetas med korrekta handlingsplaner.

Dialog, skall enligt SKR (2020a) upprättas och föras mellan blivande leverantör och användare där upphandlande part skall presentera långsiktiga mål för att leverantö-ren skall ges möjligheten att utveckla sin verksamhet utefter anbudsgivaleverantö-rens behov.

Upphandlingsmyndigheten (2019f) poängterar behovet av dialog på grund av dess betydelse för marknadsanalysen.

Ramavtal, enligt SKR (2020a) skall det också undersökas om det aktuella behovet täcks av ett ramavtal, detta kan vara ett avtal som ligger under kommunen eller ge-nom något samarbete. Ramavtal beskrivs av SKL Kommentus (u.å) som ett sätt att förenkla upphandlingsprocessen. Det finns totalt 19 kategorier för ramavtal som är applicerbara på Sveriges alla kommuner samt ett ramavtal specifikt för Stockholms-regionen. De kategorier för ramavtal som finns för hela Sverige är; Bygg och fastig-het, Fastighetsnära varor och tjänster, Gata och park, Energi, Fordon, Kontor och förbrukning, Förbrukningsmaterial, IT-produkter och tjänster, Programvaror, Digi-talisering, Välfärdsteknologi, Digitala tjänster, Utbildande och lärande, HR och ad-ministrativa tjänster, Resetjänster, Finansiella tjänster, Vårdrelaterad förbrukning och läkemedel, Läkemedel, samt Sociala tjänster (SKL Kommentus, u.å).

Policys och program, enligt SKR (2020a) är det varje enskild kommuns ansvar att upprätta exempelvis konkurrensplan, upphandlingsplan, upphandlingspolicy och program för uppföljning. Dessa skall sedan beaktas under upphandling då de innefat-tar de principer kommunens upphandlingar skall utgå från (SKR, 2020a).

Upphandlingsförfarande, enligt SKR (2020a) görs valet av upphandlingsförfa-rande beroende på vilket förfaupphandlingsförfa-rande som är lämpligt för den specifika upphand-lingen. Detta kan både vara beroende på tidsfristen, men också om upphandlande aktör får förhandla med anbudsgivande aktör eller inte. Upphandlingsmyndigheten (2019g) menar att det är upphandlingens tröskelvärde som avgör vilket förfarande som skall användas.

Upphandlingsdokumentet, det är detta dokument som enligt SKR (2020c) skall innehålla information och identifiera kommunens ställning till frågor gällande bland annat mål och behov, funktionskrav, säkerställande av kvalificeringskrav, ut-värdering, krav från organisationen samt utformning av krav, prövning och utvärde-ring.

Genomförande, enligt SKR (2020d) efterföljs upphandlingsdokumentet av det egentliga arbetet med upphandlingen, vilket följer kommande ordning; annonsering, anbudsöppning, kvalificering av leverantörer, prövning och utvärdering av anbudet, avbryta en upphandling, underrättelse, teckna avtal och slutligen efterannonsering.

SKR (2020c) menar vidare att engagemang krävs för att genomföra arbetet och att kraven i sig bör vara enkla, relevanta och realistiska samtidigt som de måste vara motiverade för att upphandlingen skall genomföras på ett bra sätt.

Reflektion, enligt SKR (2020a) innebär betydelsen av reflektion en bra förutsätt-ning för kommande upphandlingar. Arbetet med utformförutsätt-ning av dokument och kon-trakt, kontakt med leverantörer, uppföljning samt hur den egna verksamheten arbe-tar med dessa frågor kan således förbättra kommande upphandlingsprocesser (SKR, 2020a). Uppföljning och kontroll under upphandlingens tidsram bidrar till utveckl-ing av verksamheten under den kontrakterade tiden. SKR (2020d) poängterar att uppföljning, dokumentation av lärdomar samt dialog är några viktiga delar i det av-slutande skedet av en upphandling eftersom dessa delar innebär att organisationen kan ta tillvara på kunskaper och tankar som kan vara av nytta för kommande upp-handlingar.

3.1.1 Roller i en upphandling

Upphandlingar i sig omfattar många olika delar och kräver också många olika former av kompetens. Enligt Upphandlingsmyndigheten (2018a) och Nordlin (2018) är de olika befattningarna till för att fördela ansvaret för de olika delarna i processen.

Nordlin (2018) menar att rollerna som finns ibland är oklara, då titlarna kan variera trots liknande arbetsuppgifter.

Beställaren, även kallad kravställaren är enligt Upphandlingsmyndigheten (2018a) den person som gör beställningen av vad som skall upphandlas. Beställaren är aktivt deltagande vid utformandet av exempelvis kravspecifikationen. Vidare menar Upp-handlingsmyndigheten (2018a) att även slutanvändaren kan deltaga som kravställare.

En beställare är samtidigt enligt Nordlin (2018), den individ vars jobb det är att göra beställningar på produkter eller tjänster från ett redan färdigt upphandlat avtal. Men även att samma individ kan kalla sig för inköpare och således vara den som gör be-ställningen av produkter eller tjänster (Nordlin, 2018).

Inköpare, beskrivs av Nordlin (2018) som den individ som inom ramen för inköp gör andra saker än upphandling.

Upphandlaren, är enligt Nordlin (2018) den individ som arbetar med att handla upp avtal. Detta stämmer överens med Upphandlingsmyndighetens (2018a) beskriv-ning där upphandlaren är en sakkunnig person inom området och har det generella affärsmässiga ansvaret för upphandlingsprocessen. Denna individ ansvarar bland an-nat för att utforma upphandlingsdokumentet, informera de olika parterna under processen, avgöra om leverantören är kvalificerad för upphandlingen, pröva och ut-värdera anbud, forma tilldelningsbeslut samt efterannonsera. Upphandlingsmyndig-heten (2018a) menar vidare att upphandlaren tillsammans med jurist upprättar avta-let. Upphandlaren i fråga innehar både rollen som sakkunnig och kravställande indi-vid. Vid tecknat kontrakt övergår ansvaret för upphandlingen till beställaren eller upphandlaren, detta ansvar kan ibland även övergå till projektansvarig eller annan chef som ansvarar för kontraktsuppföljningen (Upphandlingsmyndigheten, 2018a).

En enhet som både arbetar med upphandling av avtal samt kommunala inköp kallar sig oftast Inköpsavdelning enligt Nordlin (2018) eftersom upphandling anses vara en liten del av inköpsprocessen. Konsulter kan vidare anlitas av kommunerna i olika frågor men måste enligt Upphandlingsmyndigheten (2018a) agera opartiskt och lika-behandlande.

Enligt Nordlin (2018), finns det operativa, taktiska och strategiska inköp. De opera-tiva inköpen sker från befintliga avtal och görs av beställaren. De taktiska inköpen görs av en upphandlare och är således det inköp som formar avtalet. Slutligen finns enligt Nordlin (2018) det strategiska inköpet där ett helhetsgrepp tas för en viss pro-dukt eller tjänsteområde. Strategisk upphandlare eller inköpare används som titel på den mest erfarna upphandlaren eller inköparen. Nordlin (2018) vill använda titeln som kategoriansvarig inom strategisk upphandling.

3.1.2 Lagar som berör upphandling

Det finns fyra lagar som berör upphandling, vilken lag som skall användas beror dels på vilket område upphandlingarna berör samt vad som skall köpas in (Konkurrens-verket, 2019). Lagarna som ingår under upphandling skall vara till hjälp för berörda personer inom området och varje lag har sina specifika definitioner (Forsberg, 2019). Lagarnas syfte är att säkerställa att medborgarnas skattepengar utnyttjas så ef-fektivt som möjligt samt att bidra till konkurrensfördelar på marknaden (Konkur-rensverket, 2019).

Enligt Upphandlingsmyndigheten (2019e) är det de lagar som står nedan som är till för att reglera upphandlingar inom det offentliga, dessa har både sina egna inrikt-ningar och användningsområden för olika upphandlingar.

• Lagen om offentlig upphandling (LOU) används då inköp av varor, tjänster och byggentreprenad skall göras (SFS 2016:1145).

• Lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) berör områdena vatten, transporter, energi och posttjänster (SFS 2016:1146).

• Lagen om upphandling på försvar och säkerhetsområden (LUFS) berör områdena inom säkerhet och försvar. Exempelvis utrustning för militärer (SFS 2011:1029).

• Lagen om upphandling av koncessioner (LUK) gäller vid tilldelning av koncess-ioner inom tjänster och byggentreprenad (SFS 2016:1147).

Enligt Konkurrensverket (2020) följer kommunerna riktlinjerna från EU genom att använda sig av befintlig lagstiftning. EU-rätten är det direktiv och de förordningar som skall underlätta inköpen av varor och tjänster inom EU:s gränser. Syftet är att skapa en rörlighet mellan länderna. Om den upphandlade verksamheten inte kan ur-skilja vilken lag som skall användas för området skall LOU vara den styrande lagen och alltid vara den lag som efterföljs (Konkurrensverket, 2020).

I de olika lagarna finns den så kallade “bör regeln” vilket bland annat innebär att mil-jöhänsyn bör beaktas i upphandlingarna om det finns motiv för detta. Dock innebär denna regel inga skyldigheter men att det från regeringens sida är en uppmaning att ta hänsyn, vid olika upphandlingar och då till både miljö, sociala och arbetsrättsliga aspekter (Upphandlingsmyndigheten, 2019a).

Vidare finns även Konkurrenslagstiftningen som skall efterföljas vid upphandling.

Lagstiftningen innehar två förbud där det första handlar om förbudet mot olika sam-arbeten som kan orsaka hinder eller begränsningar för en konkurrerande part. Andra förbudet är att som dominant verksamhet missbruka den marknadsmakt som verk-samheten kan ha. Detta innebär nödvändigtvis inte att en verksamhet inte får vara dominant men att det inte är tillåtet att använda sin dominanta ställning som fördel (Konkurrensverket, u.å).

3.1.3 Upphandlingsmyndigheten och kriterieverktyget

Enligt Upphandlingsmyndigheten (2018b) finns ett striktare regelverk för offentliga myndigheter till skillnad från privata aktörer, detta innebär bland annat att upphand-lande myndigheter måste vara objektiva och neutrala inför alla leverantörer som uppfyller de krav satta av den offentliga sektorns aktör (Upphandlingsmyndigheten, 2018b). Offentliga upphandlingar görs idag enligt Upphandlingsmyndigheten (2019c) på många olika sätt och genom mängder av produkter och tjänster.

Upphandlingsmyndighetens Kriterie-wizard och Kriteriebibliotek är ett verktyg vars ändamål är att underlätta möjligheten att ställa hållbarhetskrav i upphandlingar. Kri-teriebiblioteket är en databas, sorterad i vad Upphandlingsmyndigheten (2019d) be-skriver som ett “traditionellt produktträd” där tanken är att navigation av strukturen slutligen leder fram till den information som eftersökts. På denna plats återfinns alla hållbarhetskrav inom de olika nivåerna samt tillhörande och kompletterande inform-ation i form av förslag på verifikat, tillgänglig bakgrundsinforminform-ation och marknadsa-nalyser. Kriterie-wizarden är det huvudsakliga verktyget som ämnar söka fram och presentera informationen som finns i databasen beskriven ovan.

Det är också enligt Upphandlingsmyndigheten (2019d) genom denna Kriterie-wi-zard som kriterierna för hållbarhetskraven kan laddas ned. Inom verktyget finns flera olika nivåer för att ställa drivande hållbarhetskrav enligt Upphandlingsmyndigheten (2017b). Dessa kravnivåer kallas basnivå, avancerad nivå och spjutspetsnivå. Enligt Upphandlingsmyndigheten (2017b) innebär basnivå huvudsakligen att kraven är an-passade för att alla upphandlande myndigheter skall ha möjlighet att ställa hållbar-hetskrav oavsett hur dess tillgång till resurser och kompetens ser ut. Dessa krav fo-kuserar på att minska den miljö- och hållbarhetspåverkan som finns för det enskilda produktområdet som skall upphandlas.

Vad gäller den avancerade kravnivån skall kraven enligt Upphandlingsmyndigheten (2017b) vara mer omfattande än baskraven samt att kraven i sig också kräver en större insats, både gällande uppföljning och granskning. Vad gäller verktygets krav på spjutspetsnivå menar Upphandlingsmyndigheten (2017b) att dessa krav ämnar ef-terfråga det bästa alternativet på marknaden som är tillgängligt för den specifika upphandlingskategorin ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv. Kraven på denna nivå innebär också att upphandlande medarbetare kan komma att behöva ägna mer tid åt verifieringsarbetet inom upphandlingen (Upphandlingsmyndigheten, 2017b). Enligt Upphandlingsmyndigheten (u.å) kan upphandlare använda sig av funktionen “Sök via miljömål” via myndighetens hemsida för att effektivisera kommunens miljömålsar-bete. Detta sker genom att upphandlaren kan söka efter krav utifrån de miljömål som kommunen har som fokusområde.

3.1.4 Kommunrankning

Sedan år 2009 har företaget Aktuell Hållbarhet genomfört en rankning av Sveriges kommuner och deras arbete inom hållbarhet och miljö. Frågorna som kommunerna får besvara är av olika relevans inom miljöområden och enkäten är på 25 frågor samt en följdfråga. Enligt chefredaktören Mikael Solo syns en god trend där Sveriges kommuner arbetar med klimatfrågor och att kommunerna börjat använda upphand-ling som ett styrmedel (Aktuell Hållbarhet, 2019a). Sammanställningen av svaren från kommunerna genererar i ett slags poängsystem. Aktuell Hållbarhet (2019a) hämtar även uppgifter från andra relevanta offentliga källor till exempel Vattenmyn-digheten, Livsmedelsverket, Boverket och Naturvårdsverket där kommunerna får olika poäng utifrån arbetet tillsammans med dessa offentliga verksamheter. I enkät-undersökningen från år 2019 hade det tillkommit några nya frågor, bland annat en fråga angående upphandling. Frågan handlade om kommunens upphandlingsarbete och om detta är knutet till de 17 globala målen och till Agenda 2030.

Den andra frågan inom upphandling är kvar sedan tidigare år men är inriktad på uppföljning av sociala och miljömässiga krav och om det sker någon uppföljning via revision eller stickprov under avtalsperioden (Aktuell Hållbarhet, 2019a). Med den nya frågan ville Aktuell Hållbarhet (2019a) belysa bredden med att ställa miljökrav inom upphandling på kommunal nivå, vilket kan anses vara till fördel för att uppnå uppsatta mål för hållbar utveckling. Både krav och uppföljning skall vara självklara inom upphandling, frågan om uppföljning har funnits med sedan år 2010 (Aktuell Hållbarhet, 2019a).

3.1.5 Hållbar upphandling enligt SS-ISO 20400:2017

Det finns en standard som skall vara till hjälp för all slags verksamhet som upphand-lar olika varor och tjänster. Standarden ger ingen certifiering men skall bidra med vägledning inom området. Hållbar upphandling enligt SS-ISO 20400:2017 syftar till att bidra till att FN:s globala hållbarhetsmål uppnås. De olika kapitlen i väglednings-standarden ämnar vara till hjälp för hela verksamheten och dess medarbetare. Kapi-tel fyra inriktar sig på hållbarhet generellt och ger en överblick inom ämnet.

Kapitel fem, är för högsta ledningen i verksamheten, där beskrivs bland annat hur verksamheten på ett strategiskt sätt kan implementera olika strategier för att uppnå hållbar upphandling. Upphandling och inköpschefer kan använda sig av kapitel sex där de får vägledning i hur olika ledningsmetoder kan användas för att förbättra upp-handlingsprocessen. Kapitel sju riktar sig till upphandlare och kan användas som stöd för att integrera hållbarhetsfrågor i upphandlingarna (SS-ISO 20400:2017).

För att enligt SS-ISO 20400:2017 uppnå de mål som satts inom ramen för hållbar upphandling krävs engagemang från verksamhetens högsta ledning. Utan ett sådant engagemang beskrivs enligt SS-ISO 20400:2017 att eventuella försök till att arbeta med hållbarhet i upphandlingsprocessen inte lönar sig då medarbetare saknar mandat att driva dessa typer av frågor på egen hand.

Enligt SS-ISO 20400:2017 är viktigt att hela upphandlingsverksamheten behandlar frågan om hållbarhet så menar de även att det är av betydelse att inte upprätta nya styrningsmetoder utan att metoden implementeras i den redan befintliga styrningen.

För att hållbar upphandling skall kunna bidra och vara effektiv enligt SS-ISO 20400:2017 måste både policys och strategier skall vara förankrade hos alla intres-senter, både interna och externa. Detta kan i sin tur leda till förståelse för imple-menterandet av den hållbara formen av upphandling. Genom att ha en medveten och engagerad ledning kan således medarbetarna få hjälp och stöd i frågor gällande hållbar upphandling då dessa nödvändigtvis inte innehar kunskap inom området. Vid implementering av nya koncept bör ledningen således bejaka ett klimat inom verk-samheten vilket skall uppmuntra medarbetare till samarbeten, innovation, effektiv kommunikation och lämpligt risktagande (SS-ISO 20400:2017). Enligt SS-ISO 20400:2017 kan överenskommelser för mål och resultat, utvecklingssamtal och ut-värdering med medarbetare och incitamentsprogram eller andra former av rutiner för belöning och erkännande vara till fördel för att få kulturell förändring att inträffa inom verksamheten för att arbeta mot mer hållbara upphandlingar.