Efterfrågan på resursskolor

Ett till synes enkelt sätt att undersöka om dagens resursskolor möter de behov som finns, i meningen om tillgången möter efterfrågan, är att ta reda på om det finns elever som står i kö för att få plats i dessa skolor. Utredningen bedömer emellertid att köer är ett komplext mått, då de påverkas av mycket mer än elevernas behov. Nedan ger vi först ge en bild av kösituationen till resursskolor idag, för att sedan beskriva vilka incitament och drivkrafter vi ser påverkar efterfrågan på resursskolor och särskilda undervisningsgrupper.

Köer till resursskolor och särskilda undervisningsgrupper

Utredningens sammantagna bild är att efterfrågan på platser i resurs- skolor överstiger tillgången. Vad gäller fristående resursskolor finns inte tillgång till någon samlad köstatistik, men de huvudmän som utredningen har varit i kontakt med uppger att de har köer till sin verksamhet. Vi kan emellertid konstatera att det inte är ovanligt att vårdnadshavare ställer sina barn i kö till flera skolor parallellt, vilket gör att kö som ett mått på efterfrågan blir komplicerat.

Utredningens enkät om kommunala resursskolor visar att det i nio av de elva kommuner som har resursskolor finns elever som väntar på att få plats i resursskola. Det finns exempel på att de lokalmässiga förutsättningarna påverkar hur många elever som kan erbjudas plats. I sju av de nio kommuner som har kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper finns det elever som väntar på att få plats i dessa. Då beslut har fattats om att en elev ska erbjudas plats i en resurs- skola eller en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp är det angeläget att processen går snabbt. Utredningen konstaterar att

kötiden kan innebära bekymmer för både eleven och dess vårdnads- havare. Det är viktigt att den ordinarie skolan tar sitt ansvar och erbjuder särskilt stöd under tiden fram tills eleven får plats i resurs- skolan eller i den kommunövergripande särskilda undervisnings- gruppen.

Är då köer till resursskolor ett relevant mått på behov? I en mening är det naturligtvis det – en kö kommer till för att vårdnads- havare och elever, kanske tillsammans med rektorn på den ordinarie skolan, bedömer att eleven behöver ett annat stöd än det som eleven får. Samtidigt är behovet inte statiskt, utan beror på vilket stöd eleven får i den ordinarie skolan. Efterfrågan på platser i resursskolor kan dessutom påverkas av olika incitament och drivkrafter som inte är kopplade till den enskilda elevens behov. Detta utvecklas närmare i nästa avsnitt.

Incitament och drivkrafter att skapa särskilda organisatoriska lösningar

Det finns olika skäl, yttre incitament eller inre drivkrafter, att inrätta och efterfråga särskilda organisatoriska lösningar i form av kom- munövergripande särskilda undervisningsgrupper eller resursskolor. Vi är medvetna om att det också finns motkrafter mot att skapa särskilda organisatoriska lösningar, till exempel att de anses för kost- samma, att det generellt är svårt att rekrytera personal, att det förut- sätter ett tillräckligt stort elevunderlag eller att dessa lösningar ses som något som alltid ska undvikas oavsett elevens behov. Men på grund av att utredningen avser att tydliggöra möjligheterna att in- rätta kommunala resursskolor väljer vi här att lyfta det som kan bidra till att kommuner inrättar kommunövergripande särskilda undervis- ningsgrupper eller resursskolor. Det centrala ska alltid vara den en- skilda elevens behov av en fungerande skolgång, men i realiteten påverkas efterfrågan på dessa lösningar av en mängd andra faktorer.

Elevernas behov

En utgångspunkt för att inrätta särskilda organisatoriska lösningar är att kunna erbjuda elever som behöver ett omfattande individ- anpassat särskilt stöd i en anpassad miljö bättre förutsättningar att

utvecklas i enlighet med utbildningens mål. Medvetenheten om att alla elever behöver uppnå gymnasiebehörighet och genomföra en gymnasieutbildning kan leda fram till slutsatsen att de elever som skolan inte lyckas ge det stöd de behöver måste få ett mer ingripande stöd.

Ibland framkommer det att vissa skolor i högre utsträckning än andra har svårt att ge eleverna det individuellt anpassade stöd de behöver inom den egna skolenheten. Det kan leda till att kommunen drar slutsatsen att det behövs kommunövergripande särskilda under- visningsgrupper eller resursskolor för att säkerställa att alla elever får det stöd de behöver. En annan slutsats kan också vara att förvalt- ningen parallellt behöver göra olika typer av insatser för att de ordi- narie skolorna ska utveckla en bättre kapacitet att möta elevers olika behov och förutsättningar, något som flera kommuner nämner att de också gör. Men det kan behövas lösningar på både kort och lång sikt för att möta elevernas behov. En särskild organisatorisk lösning kan vara en åtgärd för att tackla det faktum att den ordinarie skolan i nuläget inte kan ge eleven det stöd som behövs, vilket kan innebära en bra lösning på kort sikt. För andra elever kan det handla om en långvarig insats.

Om elever har svårigheter i skolsituationen i låg- och mellan- stadiet kan det finnas en förväntan om att det även kommer att vara så i högstadiet, vilket kan leda till efterfrågan på anpassade miljöer än den ordinarie för att möta elevernas behov.

Personalens kompetens

Det framgår inte sällan att efterfrågan på anpassade miljöer på en annan skolenhet än den ordinarie handlar om brist på kompetens på skolorna och att elever i behov av särskilt stöd måste få tillgång till lärare och annan personal med högre kompetens. Kompetensbrist i kombination med bristande kontinuitet i personalgruppen påverkar dessa elever särskilt negativt. Det framgår i en del intervjuer att mindre skolenheter inte alltid lyckas skapa särskilda undervisningsgrupper där eleverna erbjuds undervisning av god kvalitet. En representant för förvaltningen i en kommun beskriver kompetensproblemen.

Det finns en tendens att man inte klarar svåra utmaningar i våra små landsbygdsskolor. Det är få personer och svårt att gruppera om. Man har inte så många spelare att spela med.

I flera intervjuer framgår bekymmer som hänger samman med rekry- teringsutmaningar och att alltför många obehöriga lärare arbetar i skolan. Obehöriga som arbetar som lärare behöver ofta mer stöd för att klara av att anpassa undervisningen. Det framkommer i inter- vjuerna att den begränsade förmågan att anpassa undervisningen kan leda till en ökad efterfrågan på att eleven ska ges stöd utanför det ordinarie sammanhanget, exempelvis på en resursskola. Vissa skolor kan ha svårare att möta elevers behov av särskilt stöd, vilket också kan bidra till att efterfrågan på särskilda organisatoriska lösningar ökar, något som en representant från förvaltningen i en kommun beskriver.

Förr togs det emot fler elever från en specifik skola, något som Skol- inspektionen uppmärksammade. Det gjordes en intern insyn, vilket ledde till att rutiner förändrades och rektor byttes ut. Det kan handla om en skolkultur.

Den bristande kompetensen har bidragit till att en del kommuner har velat samla kompetens på särskilda enheter för att erbjuda ele- verna bättre förutsättningar att nå kunskapskraven. De betonar vik- ten av specialistkompetens för att på ett bra sätt kunna möta behoven hos exempelvis elever med en diagnos inom autismspektrumtillstånd. Ibland leder den bristande kompetensen hos personalen till att elever ställs i kö till resursskolor eller kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. I kommunintervjuerna framgår bland annat att köerna beror på att de ordinarie skolorna inte lyckas möta elever- nas behov och att det kan finnas incitament att bli av med elever. En representant för förvaltningen i en kommun bedömer att kön skulle kunna vara kortare än den är.

Vi är inte tillräckligt bra på att möta alla i den vanliga skolan. Vi har mycket att lära. Jag tror vi skulle kunna ha färre i kö.

En kommun har sett sig tvungen att ta emot alla elever som ansökt och därför har resursskolans elevantal ökat avsevärt, medan en annan kommun är tydlig med att det inte finns någon kö. Det framgår också att de elever som inte uppfyller kriterierna får avslag på sin ansökan och därmed inte står kvar i kön.

Praktiska svårigheter

Då en elev får ett åtgärdsprogram där det framgår att eleven behöver få undervisning i en särskild undervisningsgrupp är det angeläget att eleven ges möjlighet till detta så snart som möjligt. Om det inte finns någon särskild undervisningsgrupp på den enskilda skolan kan det innebära vissa praktiska svårigheter för rektor att skyndsamt inrätta en sådan grupp eftersom det ställer krav på lokaler, kompetens och ekonomiska förutsättningar. Dessa praktiska svårigheter kan i sin tur resultera i efterfrågan på en anpassad miljö utanför skolenheten.

Ansvarsfördelning i kommunen

Då en elev placeras i en organisatorisk lösning utanför den ordinarie skolenheten kan också ansvarsfördelningen förändras. Om eleven har kvar sin formella placering i hemskolan är det rektorn på den skolan som har ansvar för eleven. En del kommuner har välutveck- lade rutiner för rektors ansvarstagande även för elever som är place- rade i exempelvis en kommunövergripande särskild undervisnings- grupp, medan andra upplever problem med att eleven ses som ”någon annans ansvar” och att eleven till och med glöms bort. Behovet av att skapa en tydligare ansvarsfördelning där elevens ansvariga rektor är rektor på den skolenhet där eleven får sin undervisning är ibland ett incitament att starta en resursskola. Eleven placeras oftast for- mellt i resursskolan, som utgör en annan skolenhet, vilket innebär att rektor på resursskolan blir elevens rektor.

Det finns å andra sidan kommuner som väljer att inte starta resursskolor för att de vill att rektor på elevens hemskola fortsatt ska ta ansvar för eleven, regelbundet följa upp elevens utveckling och lärande samt samverka kring eleven. Dessa kommuner strävar efter att eleven ska komma tillbaka till sin ordinarie skola. Det kan leda till att de väljer att i stället skapa en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp som innebär att eleven behåller sin formella skol- placering på hemskolan.

De fysiska lärmiljöerna

I en del intervjuer framgår det att elevantalet har ökat mycket och att kommunen inte har hunnit bygga nya skolor i den takt som behövts, vilket har bidragit till stora klasser och att det är svårt att skapa arbetsro för de elever som behöver det för att kunna koncentrera sig. Såväl förvaltningsrepresentanter som rektorer för resursskolor beskri- ver problem som hänger samman med att skolbyggnaderna och loka- lerna är dåligt anpassade för att kunna möta elevernas behov. De fysiska lärmiljöerna kan således bidra till att elever placeras i en annan organisatorisk lösning. En del kommuner har valt att bygga om och anpassa en existerande skola för att kunna starta en resursskola.

Ekonomi

Det kan finnas olika ekonomiska incitament att inrätta kommun- övergripande särskilda undervisningsgrupper respektive resursskolor och dessa kan skilja sig åt beroende på hur dessa finansieras. Om resursskolan eller den särskilda undervisningsgruppen finansieras centralt i kommunen kan en skola med en elev som har stora behov av stöd gynnas ekonomiskt av att denna elev placeras på resursskolan eller i den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen. Det kan också skapas inlåsningseffekter genom att resursskolan eller den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen har incita- ment att behålla eleven för att denna enhet ska finnas kvar.

I de fall då eleven har kvar sin formella placering på hemskolan och hemskolan bekostar placeringen saknas ekonomiska incitament att flytta eleven till en anpassad miljö på en annan skolenhet. En del kommuner som vill att hemskolan ska behålla ansvaret för eleven är angelägna om att det ska finnas ekonomiska incitament att förbättra möjligheterna för eleven att stanna på skolan, eller att skolan ska kunna ta tillbaka eleven efter en placering.

Tradition av olika organisatoriska lösningar

I en del kommuner finns en lång erfarenhet av kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper eller verksamheter i samarbete med socialtjänsten, till exempel det som tidigare benämndes skoldaghem.

Det innebär att steget att starta en resursskola eller att inrätta en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp inte är långt. En förändring som framkommer i några intervjuer är att det numera finns ett starkare kunskapsfokus än tidigare då elevernas sociala ut- veckling gavs större tyngd inom dessa organisatoriska lösningar.

Vårdnadshavares önskemål

Vårdnadshavares önskemål om att deras barn ska få tillgång till en anpassad miljö utanför det ordinarie sammanhanget kan bidra till att kommuner startar resursskolor. Ibland blir vårdnadshavare rekom- menderade att efterfråga en anpassad miljö utanför den ordinarie skolenheten för att deras barn ska få det stöd som behövs. En för- valtningsrepresentant nämner att det förekommer att lärarna på mellanstadiet rekommenderar vårdnadshavarna att ansöka om plats i resursskolan inför det att eleven ska börja på högstadiet. Detta bidrar således till att öka efterfrågan från vårdnadshavare. Vidare kan det faktum att det inrättas resursskolor i sig leda till att efterfrågan på platser ökar.

En annan förvaltningsrepresentant nämner att det under en period fanns föräldrar på en skola som framförde önskemål om att en viss elev som bidrog till ett otryggt klimat för deras barn skulle flyttas till en anpassad miljö på en annan skolenhet.

I intervjuerna med förvaltningsrepresentanter och rektorer för resursskolor framgår också att den bedömning som kommunerna som huvudmän för kommunala resursskolor gör, och den som vård- nadshavarna gör, långtifrån alltid stämmer överens.

Vårdnadshavarnas efterfrågan på plats i en resursskola speglar deras önskemål om en förändrad skolsituation för eleven. De rektorer som utredningen intervjuat beskriver vårdnadshavares upplevelse av att eleven får ett bristande stöd på sin skola, att eleven har haft om- fattande skolfrånvaro och att det mindre sammanhang som resurs- skolan utgör ses som en lösning på de problem som vårdnadshavarna upplever.

En del rektorer för kommunala resursskolor konstaterar emeller- tid att vissa elever, vars vårdnadshavare efterfrågar plats på en resurs- skola, skulle kunna få rätt stöd och en fungerande skolsituation i sin ordinarie skola om skolan utvecklar mer inkluderande lärmiljöer.

Det finns kommuner som på olika sätt arbetar för att stödja skolorna i att utveckla sina lärmiljöer och bättre kunna möta elevers olika behov och förutsättningar.

Skolresultaten

Bedömningen att fler elever skulle få bättre möjligheter att nå kun- skapskraven inom en anpassad miljö kan bidra till att kommuner startar resursskolor. En annan aspekt av detta och som indirekt skulle kunna bidra till önskemål om att elever placeras i resursskolor är att de som inte når kunskapskraven påverkar skolans statistik över skolresultaten. Om flera elever har låga skolresultat kan det signalera att skolan inte är bra och bidra till att färre vårdnadshavare väljer den skolan åt sina barn. Detta skulle kunna vara ett incitament att förmå elever som har svårt att nå kunskapskraven att byta till en resurs- skola.

Då eleven är placerad i en kommunövergripande särskild under- visningsgrupp har eleven ofta kvar sin tillhörighet till hemskolan, vilket innebär och elevens skolresultat finns med i skolans statistik på aggregerad nivå. Då finns det tydliga incitament för rektor på hem- skolan att följa upp elevens kunskapsutveckling även i den kommun- övergripande särskilda undervisningsgruppen.

3.6.3 Kvalitet i resursskolor och särskilda