Energi ger bekvämlighet för människor och gynnar industriell utveckling och är således av stor betydelse för social och ekonomisk utveckling. All energiproduktionen påverkar dock miljön på något sätt t.ex. kan utsläpp från förbränning bidra till växthuseffekten, påverka människors hälsa och skada byggnader eller ovarsam markanvändning kan ge skador på ekosystemen.
Energipolitiken i såväl EU som i Sverige har tre huvudmål: • Försörjningstrygghet
• Konkurrenskraft • Skyddet av miljön
De tre områdena är nära sammankopplade. Exempel på detta kan vara att bättre energieffektivitet kan främja försörjningstryggheten genom lägre efterfrågan och därmed också mindre miljöpåverkan. Å andra sidan gynnar avregleringen av energimarknaden konkurrensen, men om inte externa kostnader internaliseras och styrmedel saknas, kan sänkta priser leda till ökad användning.
De energipolitiska målen har stor betydelse för att nå EU:s åtagande enligt
Kyotoprotokollet och Sveriges mål att minska utsläppen av växthusgaser. Tre punkter för integration av miljöskydd i energipolitiken kan särskiljas för att nå målen:
• Främja energisparande och energieffektivitet • Minska miljökonsekvenserna vid energiproduktion • Öka andelen förnybar energi
Effektivare energianvändning är bl.a. ett resultat av energieffektivisering och omfattar alla led från produktion, omvandling, distribution till den slutliga användningen. Energitillförseln sker dels i storskaliga anläggningar för el- och värmeproduktion, men enskild uppvärmning är också vanlig. Energianvändningen sker i sektorerna industri samt bostäder och service. Energianvändning för transporter behandlas separat (kap 3.1). I utsläppsstatistiken (se Tabell 1 och Tabell 2) indelas utsläppen i dels den som härrör från el- och värmeproduktion, från bostäder och service (främst den enskilda uppvärmningen) och slutligen från energiproduktion i industrin.
Senaste energiprognos gjordes år 2001 i tredje nationalrapporten. Den beskrivs i det följande. Därefter har både energi- och klimatpropositioner antagits och flera nya styrmedel och åtgärder föreslagits. En översyn av prognosen har gjorts av
Energimyndigheten till den fördjupade utvärderingen 16med slutsats att den fortfarande håller i stort.
3.2.1 El- och värmeproduktion
Beskrivning av utvecklingen fram till år 2000
Den totala energitillförseln i Sverige har ökat med ca 25 % mellan åren 1970 och 2000. Under samma period har tillförselns sammansättning förändrats mycket, t.ex. har oljans andel minskat från närmare 80 % år 1970 till en tredjedel idag. Oljan har ersatts av kärnkraft och biobränslen. Normalårsproduktionen av vattenkraft har ökat och bidrar också till förändringen. Andelen förnybar energi, närmare 30 %, i det svenska energisystemet är stor internationellt sett.
Förbränningsanläggningar för el- och värmeproduktion är ofta stora anläggningar. I kraftvärmeverk produceras både el och värme, i kondenskraftverk enbart el och i värmeverk enbart värme. Kondenskraftverk för ren elproduktion används i mycket liten utsträckning i Sverige. Fjärrvärme distribueras i 200 tätorter och bränslet kan vara såväl förnybart som fossilt. För förbränningsanläggningar med en tillförd effekt över 10 MW krävs tillstånd enligt miljöbalken. Utsläppet från elproduktion varierar mellan åren men från förbränning i fjärrvärmeverk har det minskat.
Elproduktionen i Sverige är olik de flesta andra länders eftersom den huvudsakligen är koldioxidfri, d.v.s. produktionen sker ett normalår till mer än 90 % i vatten- och
kärnkraftverk. En mindre del produceras vid biobränsleförbränning och i vindkraftverk och ytterligare en del vid olje- och kolförbränning i kraftvärmeverk. Vid kalla eller torra år är elproduktion genom förbränning av fossila bränslen nödvändig för att tillgodose hushåll och industri, dvs utsläppet av koldioxid från elproduktion kan variera kraftigt mellan åren. Koldioxidutsläppen från elproduktion var t ex år 2000 1,8 Mton, medan under det torra året 1996 var de mer än 6 Mton.
Värmeproduktionen har varit ganska stabil under 1990-talet vilket kan förklaras av att nybyggnationen varit låg och att en viss effektivisering av energianvändningen, t.ex. isolering av hus, kontinuerligt äger rum. Bränslemixen, och därmed koldioxidutsläppet, har däremot förändrats i hög grad. Minskad användning av olja och ökad användning av biobränsle har lett till lägre utsläpp av växthusgaser. I Sverige är fjärrvärmen väl
utbyggd och svarar för 40 % av det totala uppvärmningsbehovet. År 2000 utgjorde biobränslen och spillvärme omkring 65 % av den tillförda energin till fjärrvärmeverken, de fossila bränslena utgjorde endast 15 % och resten av värmen kom från värmepumpar och elpannor. Åtgärder för att minska utsläppen från värmeproduktionen är förutom ytterligare effektiviseringsåtgärder också konvertering från olja till trädbränsle. Utsläppet av kväveoxider från el- och fjärrvärmeproduktion har minskat med ca 20 % under 1990-talet och uppskattades för 2001 till ca 14 000 ton17. Incitament för att minska kväveoxiderna i fasta förbränningsanläggningar har varit kväveoxidavgiften som infördes år 1992. Avgiften gäller för förbränningsanläggningar med en uppmätt nyttigjord energiproduktion av minst 25 gigawattimmar per år. Avgiftsskyldighet gäller om den producerade energin används för byggnadsuppvärmning, elproduktion eller till industriella processer. Långtgående åtgärder har vidtagits i Sverige genom systemet med NOx-avgifter, prövning enligt miljöskyddslagen och i viss mån bränslebyte. Förbättrad förbränningsteknik och installation av SCR och SNCR är vanliga åtgärder på
17
förbränningsanläggningar. En utvärdering visar att avgiften åstadkommit över 50% av utsläppsminskningarna inom den avgiftsskyldiga sektorn18.
Utsläppet av svaveldioxid från el- och fjärrvärmeproduktion har minskat med ca 30 % under 1990-talet genom framförallt övergång till eldningsoljor med lägre svavelhalt. Incitament för att minska svaveldioxidutsläppet har varit svavelskatten som infördes år 1991.
Utsläppet av flyktiga organiska föreningar (VOC) från fasta förbränningsanläggningar kommer huvudsakligen från småskalig vedeldning vilket behandlas särskilt i kapitel 3.2.4.
Utveckling till år 2010
Prognos för utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar som påverkar frisk luft och försurning finns i Miljömålskommitténs betänkande Framtidens miljö - allas vårt ansvar (SOU 2000:52).
Prognosen för de närmaste 10 åren för kväveoxid- och svaveldioxidutsläpp från fasta förbränningsanläggningar är en minskning på 20 %. En del ytterligare åtgärder genom installation av SCR/SNCR är möjliga till 2010. Avgörande är dock utvecklingen av energiproduktionen som sådan. Minskad kärnkraft innebär ökad förbränning av naturgas och/eller biobränslen. Bedömningen är att utsläppen bör kunna ligga kvar på samma nivå från denna sektor.
Åtgärder som vidtas för att uppnå klimatmålet, t ex minskad förbränning, ger
synergieffekter genom att de även minskar utsläppen av försurande ämnen och VOC. I Sveriges tredje nationalrapport om klimatförändringar gjordes prognoser över
energitillförsel, energianvändning, utsläpp av koldioxid och andra klimatgaser för åren 2010 och 2020. Enligt prognosen för 2010 kommer utsläppen av klimatgaser att minska från förbränningsanläggningar för värmeproduktion men öka något från förbränning för elproduktion. Totalt kan klimatgaser från förbränning i fasta anläggningar (dvs el-, värmeproduktion, enskild förbränning i bostäder samt industrins energiproduktion) minska med ungefär 6% (se Tabell 3). Efter år 2010 är prognosen mycket osäker, särskilt gäller detta för elproduktionen. Avgörande för utvecklingen är bland annat hur och när kärnkraften avvecklas. Förhandlingar med kärnkraftsindustrin planeras
genomföras 2004.
Enligt prognosen kommer elanvändningen i Sverige öka med drygt 0,5 % per år under den närmaste 10-årsperioden. Ökningen förväntas främst inom industrin till följd av ökad industriproduktion. Inom bostadssektorn blir tillväxttakten lägre. Enligt prognosen kommer eluppvärmda ytor i bostäder och lokaler att öka måttligt och att den
användning, som denna ökning innebär, i det närmaste kompenseras av effektiviseringen i sektorn.
Utbyggnad av koldioxidfri elproduktion är begränsad om inte en stor satsning görs på vindkraft och biobränslebaserad elproduktion. Ytterligare utbyggnad av vattenkraft är begränsad av riksdagen och det finns också beslut på att kärnkraften ska avvecklas på sikt. Om elanvändningen ska öka i framtiden måste detta innebära stora förändringar i
elproduktionsssystemet, t.ex. vindkraftsutbyggnad och ökad elproduktion i
kraftvärmeverk. Samtidigt ska inte bara miljökraven uppfyllas utan också kraven på leveranssäkerhet och konkurrenskraftiga priser. Det är också möjligt att importera el från t ex Danmark och Polen, något som dock kan öka de globala koldioxidutsläppen. Värmeproduktionen förväntas öka något under den närmaste 10-årsperioden men effektivisering och konvertering från olja till biobränslen kan bidra till att utsläppen av växthusgaser minskar.
Inga drastiska förändringar kommer att ske för överföringssystemet av el under de närmaste 10-20 åren. Några troliga förändringar är att transmissionskapaciteten kommer att byggas ut mellan de nordiska länderna och mellan Norden och Europa. I känsliga miljöer kan ledningsnätet grävas ned eller ersättas av kabel. Genom övervakning och styrning kan elsystemet utnyttjas något effektivare.
Möjligheter och nyckelfaktorer för ökad måluppfyllelse
Åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från el- och värmeproduktion kan delas in i olika områden:
• Effektivisering på alla områden, dvs i produktion, överföring och inte minst slutanvändning.
• Konvertering till mer miljöanpassade energislag, t.ex. konvertering från olja till pelletseldning eller fjärrvärme baserad på biobränsle.
• Utbyggnad av nya energislag, t.ex. vindkraft.
• Miljöpåverkan integreras i kostnaderna för el- och värmeproduktionen. Flera utredningar, som har behandlat möjligheterna att nå ett miljöanpassat
energisystem har kommit till slutsatsen att det är möjligt.19 Det finns redan idag teknik som, om den blir allmänt använd, kan reducera föroreningarna till nivåer under vad byggnader, natur och människans hälsa tål. Av miljömålen kan det nationella klimatmålet bli svårast att nå. För att nå det målet krävs en kombination av ökad satsning på energiformer med liten klimatpåverkan och en lägre energianvändning än idag. Den lägre energianvändningen kan nås genom högre effektivitet på alla områden. Efter att prognosen i tredje nationalrapporten gjordes år 2001 har riksdagen fattat beslut om ett mål för el producerad med förnybara energikällor. Produktionsmålet är, i enlighet med energipropositionen, att användningen ska öka med 10 TWh från 2002 års nivå till år 2010. År 2004 är en kontrollstation för klimatarbetet inlagd och då skall det
nationella målet för el producerad med förnybara energikällor utvärderas. Om det visar sig att det finns förutsättningar att ytterligare öka produktionen från förnybara
energikällor ska nivån öka till 15 TWh.
Nyckelfrågorna för att i framtiden nå ett miljöanpassat energisystem kan således vara: • Effektivare energianvändning i alla led d.v.s. från produktion, omvandling,
distribution till den slutliga användningen.
19
Hållbar energiframtid, slutrapport från SAME-projektets, 1999,
• Samsyn bland beslutsfattare och allmänhet kring målen om markanvändning och naturresursutnyttjande. Synen på vad som är bästa markanvändning i känsliga områden som hav, kust, vattendrag, fjäll och odlingslandskap är en nyckelfråga som kan komma att styra de praktiska tillgångarna av förnybara energikällor som bioenergi, vattenkraft, vindkraft och solenergi.
3.2.2. Energianvändning i bostäder och service
Energianvändningen i småhus, flerbostadshus och lokaler står för en stor del av
energisektorns utsläpp av växthusgaser och andra utsläpp till luft. Energitillförseln sker antingen genom elproduktion, fjärrvärmeproduktion eller enskild uppvärmning. Pannor för uppvärmning utanför fjärrvärmesektorn är, med få undantag, små. Det stora flertalet är villapannor som eldas med lätt eldningsolja eller ved.
Beskrivning av utsläppsutvecklingen
Energianvändningen har ökat, men CO2-utsläppen för bostäder och service, har minskat mellan år 1990 och 2000. Till viss del beror detta på att energin används effektivare och till stor del på en fortsatt övergång från oljeuppvärmning till el och fjärrvärme (som i sin tur baseras allt mindre på fossilbränslen). Inom den delen av bostadsbeståndet som inte är ansluten till fjärrvärme är oljeförbränning (ca 40 %) och el (35 %) de dominerande uppvärmningsformerna. Biobränsleanvändningen i flerfamiljshus, skolor, institutioner o.dyl. ökar långsamt men utvecklingen av träpelletseldning har blivit ett
konkurrenskraftigt alternativ såväl ekonomiskt som miljömässigt. I viss mån inverkar att de nybyggda bostäderna är mindre än den äldre bebyggelsestocken.
Ser man på energiåtgång per bostad20 så har den minskat med 5 % sedan 1990 och ser man enbart på uppvärmningsbehovet (dvs bortser från hushållselen) så är minskningen ännu större per bostad.
Även utsläppen som kan härledas tillbaka till energianvändningen i servicesektorn har minskat det senaste decenniet. Energiintensiteten (dvs energiåtgång per
produktionsvärde i kronor) har minskat med 3 % per år sedan år 199015. Att samtidigt
också elintensiteten sjunker kan bero på att mängden nytillkommande apparater har mattats av samtidigt som exempelvis belysning och ventilation har effektiviserats. Energianvändningen i bostäder och service, genom enskild uppvärmning och
efterfrågan på el- och värmeproduktion, står för en tämligen liten andel av utsläppen av kväveoxider. NOx-utsläppen från sektorn har varit ganska konstant de senaste 10 åren.
Mer betydelsefull är sektorn bostäder och service för svaveldioxidutsläppen. Tack vare betydligt lägre svavelhalt i bränsle, övergång till lätt eldningsolja och minskad
användning av olja totalt sett så har SO2-utsläppen från enskild förbränning minskat kraftigt det senaste decenniet. Efterfrågan på el och värme påverkar utsläppen av SO2, men med stora variationer från år till år beroende på bl a temperatur och därmed uppvärmningsbehov.
Utveckling till år 2010
Utvecklingen av energianvändningen i bostäder och service prognostiserades i tredje nationalrapporten att minska från 162,3 TWh till 157,2 TWh. Utsläppen från sektorn minskar därmed också.
I detta scenario beräknades ökningar av hushållselen, elanvändningen inom areella näringar och övrig service samt ökad fjärrvärmeanvändning. Samtidigt bedömdes oljeanvändningen och elvärmen minska. Beräkningsförutsättningarna bygger på 2,4 % årlig ökning av privatkonsumtionen och 1,2 % årlig ökning i offentlig konsumtion. De delar som ökar beror på nybyggnationstakten samt ökad användning av elenergi till drift av apparater. Fördelningen mellan olika energislag väntas förändras markant, från olja till el och fjärrvärme. En del av utsläppen flyttas alltså över från enskild
uppvärmning till fjärrvärmesektorn. En övergång från olja till el och fjärrvärme leder till utsläppsminskningar, såvida inte elen och fjärrvärmen ger mer utsläpp per energienhet än förut. Utveckling från olja till el och fjärrvärme drivs på av höjningar av
koldioxidskatten. Användningen av värmepumpar väntas samtidigt öka under perioden. De senaste åren har det skett en mer omfattande övergång till fjärrvärme och
biobränslen än vad man trodde på för några år sedan. Denna utveckling kan tänkas fortsätta om el- och oljepriserna fortsätter att ligga på en hög nivå.
Energianvändningen i bostäder och service bedömdes enligt tredje nationalrapporten minska med 3 %. Det har dock i vissa sammanhang, t ex i den s k SAME-rapporten, funnits förhoppningar om att bostäder och service skulle ta en större utsläppsminskning än andra sektorer då de mest kostnadseffektiva åtgärderna bedöms finnas i sektorn. Bostäder och service väntas efterfråga 49 % av all elproduktion år 2010 och 90 % av all fjärrvärmeproduktion år 2010. Enskild uppvärmning kommer till därutöver.
Figur 13 Utsläpp av koldioxid från energianvändning till bostäder och service (3:e
nationalrapporten och egna beräkningar). Utsläpp som effekt av sektorns efterfrågan på el- och värmeproduktion har antagits vara proportionerlig med sektorn energianvändning.
Bostäder/service Energianvändning och utsläpp 1990 och prognos 2010
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000
1990 CO2, kton 2010 CO2
kton
Enskild uppvärmning Fjärrvärme
Figur 14 Utsläpp av NOx och SOx pga energianvändning i bostäder/service (3:e nationalrapporten och egna beräkningar).
Tekniska möjligheter samt nya europeiska och nationella styrmedel
Både autonom och policydriven teknikutveckling pågår som leder till effektivare energianvändning. Även vid naturliga utbytestillfällen kommer redan befintlig kommersiell teknik in och energiintensiteten blir därmed lägre. Samtidigt finns
drivkrafter till ökat energibehov för nya byggnader, fler och större apparater etc. Störst framsteg hittills har tekniker för energieffektiva vitvaror i hushållen haft samt tekniker för belysning som är markant annorlunda än för tio år sedan.
I den närmaste framtiden finns möjliga tekniksprång främst hos enskilda tekniker såsom t ex ventilation, livsmedelskyla, solavskärmning som minskar kylbehoven,
tomgångsförluster i elektronik och kontorsutrustning, och genom kraftigare
marknadsintroduktion av befintliga tekniker för värmepumpar, närvärme och fönster. Möjliga systemtekniskt bättre lösningar finns för nybyggnation av småhus, ombyggnad med god planering av värme, kyla, värmelaster, behovsstyrning etc. Icke-tekniska mer metodmässiga potential ligger i t ex individuell mätning av värme, tydligare statistik på elräkningen, samt lokalförvaltarnas system för uppföljning, drift och underhåll.
EU-kommissionen har varit och kan väntas fortsätta vara pådrivande för nya krav och styrmedel som styr mot en effektivare energianvändning i bostäder och lokaler i Europa. Det finns redan EU-krav på hushållsapparater och frivilliga överenskommelser mellan Kommissionen och europeiska branschorganisationer på flera områden (vitvaror, belysning, TV, etc). Kombinationen av EU-styrmedel och svenska informationsinsatser kan ligga bakom den avmattning som finns i ökningen av hushållsel i Sverige.
EU-kommissionen utarbetar nya direktivförslag bl a om byggnaders energiprestanda och om minimikrav på utrustning för hushåll, lokaler och industri. Dessa kan komma att påverka den svenska energianvändningen även om det oftast tar flera år innan nya direktiv gått igenom EU:s beslutsprocess och genomförts i svensk lagstiftning för att slutligen verka på individers och företags energibeslut.
Ett nytt energipolitiskt program beslutades av riksdagen under våren 2002 och det innehåller stöd till effektivare energianvändning genom teknikutveckling, information och offentlig upphandling. Det är alldeles för tidigt att försöka bedöma vilken
kvantitativ effekt detta program har fram till 2010 och därefter. Traditionellt sett har
Bostäder/service Energianvändning och utsläpp 1990 och prognos 2010
-3,0 2,0 7,0 12,0 17,0 22,0 27,0 32,0 37,0 42,0 47,0 52,0
1990 Nox 2010 Nox 1990 SO2 2010 SO2
kto
n
Enskild uppvärmning Fjärrvärme
dock en stor del av tidigare program fokuserat just på bostäder och lokaler, vilket talar för att även en stor del av det nya programmet påverkar denna sektor.
Nyckelfaktorer och drivkrafter för måluppfyllelse
Inom projektet ”Energiframsyn” har panelen för energianvändning konstaterat att drivkrafter inom bebyggelsen är komfort, bekvämlighet, hälsa, urbanisering,
demografiska förändringar, teknisk utveckling, miljökrav, kvalitet och kompetens samt globalisering. Samtidigt tar man upp vilken tidshorisont förändringar kan ske på i
bebyggelsen. Energi för uppvärmning kan ändras genom bygg- och installationstekniska åtgärder och dessa har en livslängd på 15-30 år. Eldrivna apparater har en utbytestakt på 10-15 år. Samtidigt talar man om fel använd utrustning (t ex tomgångsförluster) som genom utbildning och injustering kan ändras på 1-3 års sikt. Beteendet påverkar också energianvändningen och detta kan ändras löpande t ex som ett resultat av
informationsinsatser.
Det finns samtidigt en rad problem och hinder. Energi är en insatsvara som behövs för uppvärmning, drift av apparater osv. Vid beslut dominerar ofta andra beslutskriterier såsom inköpspris för apparater, bostadens läge, utrustningens funktion och utseende. Energi är en dold egenskap. Energikostnaderna är också en liten andel av kostnaderna i servicesektorn, vilket gör att energibeslut inte är någon kärnfråga eller kärnkompetens. Informationshinder är ofta omnämnda när det gäller effektivare energianvändning. I bebyggelsesektorn finns också ett problem med ”skilda plånböcker” eftersom fastighetsägaren beslutar över byggnadsrelaterade beslut om uppvärmning medan hyresgästen tar beslut om elapparater samtidigt som elen oftast betalas av hyresgästen men värmen indirekt i hyresavgiften. Byggande och renovering karaktäriseras också av många inte alltid så väl samordnade beslutsfattare vilket försvårar för långsiktigt kostnadseffektiva lösningar.
Byggsektorns fokus har den senaste tiden riktats mer på miljö och energifrågor. Detta har tagit sig uttryck i att Byggsektorns kretsloppsråd i sitt miljöprogram satt som ett av de övergripande målen att ”användningen av köpt energi i bostäder och lokaler ska år 2010 totalt ha minskat med 10 % jämfört med år 2000 och att användningen av olja och el ska minska med 20 % under samma period”. Miljöprogrammet syftar till
medlemsföretagens (byggherrar, fastighetsägare, byggindustri, byggmaterialindustri, arkitekter och ingenjörer) frivilliga arbete för att begränsa den negativa miljöpåverkan från sektorn. Samtidigt har Dialogprojektet Bygga, Bo och Förvalta för framtiden, lett från Miljödepartementet, resulterat år 2000 i en deklaration där undertecknande organisationer överenskommit om mål för en hållbar samhällsutveckling avseende bygg- och fastighetssektorn.