Effektivare av användning av energi och transport

2 A P P O R T

%FFEKTIVARE

ENERGI

%FFEKTIVARE

AV

ENERGI

,ØGESREDOVISNING

/RDERTELEFON /RDERFAX % POST 0OSTADRESS )NTERNET 4EL )NTERNET 0OSTADRESS     NATUR CMSE #- 'RUPPEN "OX  WWWNATURVARDSVERKETSEBOKHANDELN   WWWNATURVARDSVERKETSE .ATURV»RDSVERKET .!4526±2$36%2+%4 "%34¯,,.).'!2 Ú Elektronisk publikation )3". )33.

Förord

I april 1999 fattade riksdagen beslut om femton övergripande nationella

miljökvalitetsmål och en ny struktur i arbetet med miljömålen. Miljömålen skall utgöra basen för beskrivningen av tillståndet i vår miljö. Det övergripande syftet med

miljökvalitetsmålen är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

Arbetet med att klara miljömålen skall bygga på tre åtgärdsstrategier. En strategi för effektivare användning av energi och transporter skall vara vägledande för att bidra till miljömålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan. För att minska utsläppen som påverkar dessa miljömål krävs såväl effektivare användning av energi och transporter som ökat övergång till förnybara energikällor och ny teknik för rening av utsläpp. Genom att effektivisera användningen av energi och transporter kan även intrånget i natur- och kulturmiljön begränsas.

Denna rapport har tagits fram i syfte att ge en lägesredovisning av utsläpp till luft av de verksamheter i Sverige som står för energitillförsel samt använder energi och

transporter för att ge ett underlag till den fördjupade utvärderingen. Förutom statistik och prognos för utsläpp görs en analys av de drivkrafter som försvårar miljöanpassning och nyckelfaktorer för att öka måluppfyllelsen samt nya styrmedel som på ett

samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt kan bidra till effektivare användning av energi och transporter.

Redovisningen har tagits fram av en arbetsgrupp inom Naturvårdsverket med betydande bidrag från Statens energimyndighet gällande energiproduktion och energianvändning. Sammanhållande för arbetet med rapporten har varit Reino Abrahamsson,

Naturvårdsverket.

Övriga som deltagit i arbetet är:

• Tea Alopaeus Sandberg, Per Andersson , Hedvig Froste, Sven Hunhammar, vid Naturvårdverket.

• Gunilla Karlsson vid Statens Energimyndighet, • Jarl Hammarqvist vid Vägverket

INNEHÅLL

Sammanfattning... 1

1 Bakgrund ... 7

2 Sammanfattande lägesbeskrivning och bedömning av måluppfyllelse... 9

2.1 Miljökvalitetsmålen och deras etappmål... 9

2.2 Utsläpp till luft ... 9

2.3 Utsläppsprognos för 2010. ... 11

2.4 Gap till delmålen 2010 ... 13

2.5 Åtgärdsbehov på sikt för att klara generationsmålen... 14

3 Miljöutvecklingen för utsläpp till luft från olika samhällssektorer ... 16

3.1 Transporter ... 17

3.2 Energisektorn exkl. transportsektorn ... 35

4. Utvärderingar... 55

4.1 Trafikpolitiska miljömål och trafikverkens miljöarbete ... 55

4.2 Transportstödet... 58

4.3 Klimatåtgärders kostnadseffektivitet ... 58

5. Nya analyser av åtgärder och styrmedel... 62

5.1 Transporter ... 63

5.2 Energi ... 74

6. Effektiviseringsstrategi och måluppfyllelse förmiljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan ... 76

6.1 Centrala åtgärder/styrmedel i en strategi för effektivare användning av energi och transporter... 76

7. Behov av ytterligare kunskap, utvärderingar och utredningar ... 79

BILAGA 1 Miljökvalitetsmål... 82

Begränsad klimatpåverkan ... 82

Frisk luft ... 83

Bara naturlig försurning ... 84

Sammanfattning

Syftet med denna rapport är att göra en lägesgenomgång och visa på åtgärdsmöjligheter att minska utsläpp till luft från verksamheter som använder energi och transport. Detta för att ge ett underlag från strategi för effektivare användning av energi och transporter till Miljömålsrådets fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen.

Når vi delmålen för 2010

Delmålet om att minska de nationella utsläppen av klimatgaser med 4 % mellan 1990 och perioden 2008-2012 synes idag bli det svåraste delmålet att nå av målen för begränsad klimatpåverkan, frisk luft och bara naturlig försurning. För kväveoxidernas utsläppsmål behövs också ytterligare åtgärder genomföras. Men här är det troligt att målet nås om de politiska beslut som regeringen i miljömålspropositionen förklarat skall genomföras verkligen kommer till stånd.

Miljöproblem med lokal påverkan har i många fall haft en positiv utvecklingstrend medan vi inte har lyckats vända trenden för de mer storskaliga miljöproblemen som växthuseffekten. Den tekniska utvecklingen mot allt mer energieffektiva produkter som per energienhet har lägre utsläpp av hälso- och miljöbelastande ämnen motverkas av en ökande konsumtion. Med ökad välfärd konsumerar vi allt mer energi och det verkar finnas en ständig vilja till ökat resande när välståndet ökar. Skall vi uppnå en hållbar utveckling ur ett miljöperspektiv i ett samhälle med ökat välstånd måste vi frikoppla ekonomisk tillväxt från användning av energi och transporter. Detta innebär att

resursanvändningen behöver begränsas. En viktig faktor är prisets/kostnadens betydelse för att påverka beteende. Skall vi ta hänsyn till energihushållning och

transport-effektivitet är det betydelsefullt att miljökostnaden blir en del av priset. För samhällsekonomisk effektivitet behöver resurser och produkter belastas med sina miljökostnader och vi behöver använda ekonomiska styrmedel i ökad utsträckning för hållbar utveckling.

Behov av förändring i transportsektorn

Det moderna samhället är beroende av effektiva transporter av både personer och gods. Transportsektorn har en betydande inverkan på samhällsekonomin men också på

människors hälsa och den samlade miljöbelastningen. Utformningen av transportsektorn är därför en central fråga för hur vi skall kunna nå olika samhällsmål. Med tanke på transporternas andel av de totala utsläppen i landet så är vägtrafiken idag en stor källa till den samlade miljöbelastningen av luftföroreningar. Transportsektorn är den enda samhällssektor som under de senaste 10 åren ständigt ökat sina utsläpp av koldioxid och för vägtrafiken har ökningen varit 9 % och förväntas fortsätta öka om inga ytterligare åtgärder sätts in. Det krävs därför ett grundläggande systemskifte för att minska resursanvändningen i vägtrafiken där vi måste försöka åstadkomma:

• en infrastruktur som lägger en grund för resurseffektiva transporter, • bränsleeffektivare transportmedel (bilar, bussar, lastbilar),

• effektivare användning av transportmedlen och transportslagen, • en introduktion av bästa reningsteknik så tidigt som möjligt,

• motorbränslen med lägre miljö- och hälsoeffekterna (ersätta fossila bränslen med förnybar energi).

Priset på energiråvaran till transporter är i förhållande till den ekonomiska tillväxten och inkomstutvecklingen viktig för efterfrågan på både bränsleeffektiva bilar, hur vi

använder bilen och transporternas totala tillväxt.

Att snabbt försöka öka andelen biodrivmedel som ett sätt att minska trafikens fossil-bränslekonsumtion kan idag enklast ske med etanol producerad från spannmål. Kostnaden för detta är dock hög och ny teknik för framställning av biodrivmedel bör utvecklas som kan använda olika råvaror för tillverkning och gör detta till lägre kostnad än dagens etanolproduktion. För närvarande bör vi därför prioritera FoU av

bio-drivmedel framför en snabb och storskalig introduktion. Utveckling av syntesgas-produktion från biomassa samt etanolsyntesgas-produktion från träråvara är två strategiskt viktiga steg. Tillgänglig biomassa bör ur ett kostnadseffektivitetspespektiv huvudsakligen användas till att ersätta fossila bränslen för elproduktion, för energiproduktion i industrin, till fjärrvärme och till enskild uppvärmning, tills teknikutveckling för framställning av biodrivmedel gjort dessa konkurrenskraftiga.

Behov av förändring i energisektorn

De energipolitiska målen har stor betydelse för att Sveriges mål att minska utsläppen av växthusgaser. Tre punkter för integration av miljöskydd i energipolitiken kan särskiljas för att nå målen:

1. Främja energisparande och energieffektivitet. 2. Minska miljökonsekvenserna vid energiproduktion. 3. Öka andelen förnybar energi.

Effektivare energianvändning är bl.a. ett resultat av energieffektivisering och omfattar alla led från produktion, omvandling, distribution till den slutliga användningen. Åtgärder för att minska utsläppen från värmeproduktionen är ytterligare

effektiviseringsåtgärder och konvertering från olja till trädbränsle. För att förhindra ökad fossilbränsleanvändning vid en väntad framtida ökning av elanvändningen måste elproduktionsssystemet ändras till t.ex. vindkraftsutbyggnad och ökad elproduktion i biokraftvärmeverk.

Flera utredningar, som har behandlat möjligheterna att nå ett miljöanpassat

energisystem har kommit till slutsatsen att det kan nås. Det finns redan idag teknik som, om den blir allmänt använd, kan reducera föroreningarna till nivåer under vad

byggnader, natur och människans hälsa tål.

Både i nationella utredningar och analyser inom EU’s klimathandlingsprogram (ECCP) har åtgärder inom bostads- och servicesektorn som minskar klimatgasutsläppen pekats ut som de mest kostnadseffektiva. Skall åtgärder komma till stånd behövs:

• upphandling enligt livscykelenergikostnad, särskilt i offentliga sektorn men också den privata,

• konsumenternas förståelse av de egna beslutens påverkan på miljö och egna kostnader ökas (information, energirådgivning),

• ombyggnation, renovering och förvaltning genomsyras av systemtänkande och kontinuerlig uppföljning,

• styrmedel som driver på i riktning mot minskad miljöbelastning från energianvändning och energiproduktion.

Industrins utsläpp av klimatgaser, kväveoxider och svaveloxider kommer huvudsakligen från energiproduktion, medan utsläppen av flyktiga organiska ämnen har sitt

dominerande ursprung i industriprocesser och här särskilt användning av lösningsmedelshaltiga produkter för ytbehandling i verkstads- och träindustrin. Energianvändningen till 2010 beräknas öka från 150 till 170 TWh med antagen industriproduktionsökning på drygt 34 %. Främst användningen av kol och koks

beräknas öka. Idag motverkas ökad biobränsleanvändning i industrins energiproduktion av att tillverkningsindustrin endast betalar 35 % av den generella koldioxidskatten, vilket gör oljeanvändning förhållandevis billigare inom industrin jämfört med de flesta övriga sektorer. Utvecklingsmöjligheter finns för energieffektivisering och förnybar energi, processintegration samt tillvaratagande av restenergier.

Med de krav som miljöbalken ställer väntas kväveoxidutsläppen minska med 5-10 tusen ton till år 2010 från industrins energiproduktion trots förväntningar på ökad produktion. Det är energieffektiviseringar, användning av NOx reducerande reningsteknik samt förbättrad förbränningsteknik som väntas bidra till minskningarna. Det är i första hand utsläpp från cementindustrin, papper- och massaindustrin samt järn- och stålindustrin som förväntas stå för de största reduktionerna.

Utvärderingar

I utredningar som Naturvårdsverket låtit göra indikeras att kunskapen om de transportpolitiska målen och de svenska miljömålen är god hos de som arbetar med miljöfrågor på trafikverken, men miljökvalitetsmålen anses luddiga och svåra att konkret jobba med. Trafikverken arbetar i första hand med de transportpolitiska målen, medan länsstyrelser och kommuner jobbar med miljökvalitetsmålen. Det är angeläget att foga ihop de bägge målstrukturerna till en operationaliserbar struktur. Principen med sektorsmyndigheternas miljöansvar anses vara viktig men oklart. Regeringen behöver förtydliga sektorsansvaret i instruktioner och regleringsbrev.

Utvärdering av klimatåtgärders kostnadseffektivitet visar på att dessa finnas främst inom sektorn bebyggelse och service och därefter inom industrin. Åtgärder med störst besparingspotential finns inom sektorn produktion av el och fjärrvärme. De åtgärder som är svårast att bedöma är de som kräver ändrat beteende. Det är dels svårt att bedöma konsekvenserna av dessa åtgärder, dels svårt att åstadkomma beteende förändringar.

Åtgärder och styrmedel som bidrar till effektivare användning av energi och transporter

För att nå en effektivare användning av energi och transporter är priset på energi och transporter en avgörande faktor. Ekonomiska styrmedel kommer därför att vara viktigt styrinstrument för att minska miljöbelastningen från trafik och energianvändning. Men detta behöver ofta göras tydligt för energianvändare. Information om hur man kan minska sin energianvändning eller ersätta konsumtionen av fossila bränslen är i många fall nödvändigt för att åstadkomma en. Utöver detta är förutsättningar för övergång till förnybara energiråvaror och krav eller stimulans som bidrar till användning av bättre reningsteknik viktigt.

Centrala åtgärder och styrmedel för att nå detta är bl.a.: • koldioxidskatten på fossila bränslen,

• fortsatt grön skatteväxling för ökad resurseffektivisering, • energiskattesystemet,

• ökad miljörelatering av skatter och avgifter på bilar, • miljöstyrande avgifter i tätorter,

• utveckling av avgaskraven för motorfordon, arbetsmaskiner och arbetsredskap, • en förstärkning av det differentierade farledsavgiftssystemets styreffekt,

alternativt införande av samma typ av styrsystem i andra länder. De nu använda skatterna och avgifterna på transporter är ur ett miljö- och samhällsekonomiskt perspektiv inte de mest funktionella för att ta ut de

samhällskostnader som uppstår av bilanvändande. I många fall borde man istället betala efter körsträcka då många samhällskostnader är relaterat till hur mycket som körs. Användande av trängselavgifter i tätorter och kilometerskatt för godstransporter skulle därför vara mer funktionella.

Koldioxiddifferentierad fordonsskatt

Att differentiera fordonsskatterna efter bilars koldioxidutsläpp utan att höja det totala fordonsskatteuttaget skulle sänka koldioxidutsläppen från bilar. Det har framkommit i studier som både Naturvårdsverket och EU-kommissionen låtit utföra. Det är

nybilsköparens hänsyn till bilens bränsleförbrukning som påverkas vid val av ny bil. En ersättning av nuvarande årliga fordonsskatt i Sverige med en skatt relaterad till bilens koldioxidutsläpp kan minska genomsnittliga koldioxidutsläpp från nya bilar med 4 %. Om man skulle komplettera den nuvarande årliga fordonsskatten med en

koldioxidrelaterad skatt som även tar hänsyn till bilens storlek kan man minska koldioxidutsläppet från nya bilar med drygt 2 %. Miljöeffekten på lång sikt kan uppgå till ca 0,5 Mton lägre CO2 utsläpp med att ändra dagens utformning av årlig fordonskatt

till en koldioxiddifferentiera skatt. Detta utan att öka det totala skatteuttaget. Konsekvenserna är samhällsekonomisk vinst med begränsat negativa effekter för svenskt näringsliv.

En slutsats av studierna är att det svenska systemet för beskattning av förmånsbilar och tjänstebilar är ett klart hinder för att åstadkomma ökad energieffektivitet i bilparken. Det genomsnittliga koldioxidutsläppet från nya bilar ligger för Sverige 20 % över snittet för EU’s medlemsstaterna. Även om andelen dieselbilar av nybilsförsäljningen skulle vara som snittet i Europa skulle utsläppen vara högre då sålda bilar i Sverige är tyngre och motorstarkare. Jämförs enbart nya bensinbilar är dessa över 15 % mer

bränsle-förbrukande i Sverige än genomsnittet i Europa.

Trängselavgifter i tätorter

Trängselavgifter är en metod för att åstadkomma mindre trängsel och bättre

framkomlighet för vägtrafik i tätorter. Det är en lösning som både minskar utsläppen och är lönsam för samhälle och näringsliv. I en studie som Naturvårdsverket låtit göra indikeras att för Stockholmsregionen kan relativt låga trängselavgifter i kombination med att intäkterna går till komforthöjning av kollektivtrafiken räcka för att åstadkomma trafikminskningar som medför att framkomligheten skulle öka rejält. Utsläppen till luft skulle minska mer än minskat antal körda kilometer då ökad framkomlighet ger mindre

kökörning vilket ger lägre utsläpp. För koldioxid skulle utsläppen minska med ca. 0,25 Mton om trafiken i Stockholmsregionen skulle minska med drygt 5 % - vilket kan nås med relativt låga avgiftsnivåer - jämfört med förväntad trafikmängd år 2015. Antalet döda eller svårt skadade i Stockholmstrafiken beräknas minska med 60-70 personer. Den samhällsekonomiska vinsten av trängselavgifter är stor. Vinsten för den enskilde beror på hur intäkterna fördelas. Höginkomsttagare som kör mycket bil skulle betala mer än låginkomsttagare. Näringslivet skulle tjäna på systemet genom att transporterna snabbare kommer fram och behovet av antal distributionsfordon minskar.

Sänkt fordonsskatt för tunga bilar med låga avgasutsläpp

För att minska avgasutsläppen från bilar har miljöklassning av bilar med lägre utsläpp kombinerat med sänkt skatt varit ett effektivt medel. För närvarande finns ingen miljöklassning av tunga fordon. Vägtrafikskatteutredningen lämnade sommaren 2002 ett förslag på sänkt årlig fordonsskatt för tunga bilar som klarade en viss avgaskravnivå. Successivt skulle kraven för låg skattenivå skärpas.

För att stimulera en förtida introduktion av nya bilar som uppfyller framtida avgaskrav - miljöklass 2005 och bättre – så är Vägskatteutredningens förslag fullt tillräckligt för att ge en stark efterfrågan på bättre miljöklass för lastbilar över 16 ton. För de mindre lastbilarna är förslaget inte lika styrande och här skulle införande av en

kilometerbaserad vägskatt som differentieras efter bilens miljöklass ha signifikant effekt för ökad efterfrågan på bättre miljöklasser. Resultatet för utsläppen beror på hur snabbt biltillverkarna kommer att erbjuda kunderna bilar som klarar beslutade framtida

avgaskrav. Med endast 1 års förtida marknadsintroduktion fås sänkta kväveoxidutsläpp med ca 1 600 ton år 2010. Med snabb marknadsintroduktion av tillverkarna skulle utsläppen kunna minska med 6 000 ton kväveoxider. En ekonomisk stimulans för att åstadkomma tidig introduktion av ny teknik kan ge betydande miljöeffekt.

Kilometerbaserad vägskatt för tunga fordon

Vägavgift (”Eurovinjett”) tas ut sedan 1998 för lastbilar över 12 ton. Sex EU-länder – däribland Sverige – har ett samordnat system. Vägavgiften är en fast avgift oberoende av hur lång sträcka fordonet kör. Regeringen har i miljöpropositionen 2001 uttalat en vilja att ersätta nuvarande samordnade vägavgiftssystem med ett kilometerbaserat avgiftssystem.

Införs en kilometerbaserad vägskatt sker en överföring av godstransporter från väg till sjöfart och järnväg. Ju högre skatt desto större överföring men det totala transportarbetet är i stort konstant. Med en skatt i nivå med den som förekommer i Schweiz uppskattas lastbilarnas trafikarbete minska med 9 % till år 2010. Men, ändå kommer lastbils-trafiken vara 4 % högre än 2001. Utan avgiften förväntas ökningen bli 14 %. I första hand minskas utsläppen av kväveoxider och koldioxid. För övriga emissioner är

ökningen för sjöfartens utsläpp lika stor som sänkningen från lastbilar. I absoluta tal ger km-skatten minskade koldioxidutsläpp på 0,4 Mton samt minskade kväveoxidutsläpp med 2 000 ton med denna avgiftsnivå.

Konsekvenserna för näringslivet blir störst för de branscher där transportkostnaderna är störst i förhållande till varuvärdet och där överföring av transporter till andra

transportslag än väg är svårt. Detta gäller i första hand för skogsindustrin och

byggnadsindustrin. Transportkostnaderna generellt är dock en relativt liten utgift för de flesta industribranscher. Jordbruksprodukter, stål, papper/massa samt verkstadsindustrin

är branscher som har relativt stora transportkostnader men kan undgå signifikanta kostnadsökningar genom att föra över gods till sjöfart och järnväg.

Månadsvis avläsning av elmätare

Skulle elnätsföretagen vara skyldiga att läsa av elmätarna för samtliga kunder minst en gång i månaden skulle detta resultera i att elanvändarna få begripliga och informativa elfakturor, vilket leder till ökad elhushållning. Detta skulle kunna vara i funktion år 2006 för större elkunder och år 2009 för mindre elkunder.

Energimyndigheten uppskattar att en genomsnittlig elbesparing på 1 % kan nås om debiteringen baseras på faktisk förbrukning och månadsvis avläsning samt med ytterligare 1-2 % om fakturan kompletteras med information om tidigare perioders förbrukning. Total effekt blir minskad elkonsumtion med ca 4 TWh i Sverige. Åtgärden skulle ha signifikant betydelse för att uppnå etappmålet Begränsad klimatpåverkan samt även bidra till lägre svavelutsläpp. Reformen beräknas bli lönsam för samhället med ett årligt överskott på minst 600 miljoner kronor.

1 Bakgrund

Målet med den svenska miljöpolitiken är att inom en generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Miljökvalitetsmålen definierar denna ekologiska målsättning för ett hållbart samhälle. Miljöarbetet skall nu fokusera på att nå

miljökvalitetsmålen och deras delmål. Arbetet med att klara miljömålen skall bygga på tre åtgärdsstrategier. Många åtgärder ger effekt på flera miljömål och införande av ett styrmedel åstadkommer ofta att många olika åtgärder görs i samhället.

En strategi för effektivare användning av energi och transporter skall vara vägledande för att bidra till miljömålen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Begränsad

klimatpåverkan samt i viss mån för Ingen övergödning och En god bebyggd miljö. För

att minska utsläppen krävs såväl effektivare användning av energi och transporter som förnybara energikällor och ny teknik för rening av utsläpp. Genom att effektivisera användningen av energi och transporter kan även intrånget i natur- och kulturmiljön begränsas. För att ge incitament till effektiviseringar av energi och transporter behövs en förändrad och ökad användning av ekonomiska styrmedel utformade så att

miljökostnaderna tydliggörs.

Syftet med en effektiviseringsstrategi är att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna genom att1:

• effektivisera energianvändningen vid byggande, förvaltning av byggnader och i näringslivet samt främja ny teknik,

• styra energitillförseln till en samhällsekonomiskt gynnsam blandning av energislag,

• främja miljöanpassade transporter, minskad bilanvändning där alternativ finns, ny teknik för fordon och samverkan mellan transportslagen,

• främja ny teknik för arbetsmaskiner och arbetsredskap, • uppnå långsiktiga avtal mellan staten och industrin.

Denna redovisning är en lägesgenomgång av utsläpp från de mest signifikanta

verksamheterna som belastar miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning

och Begränsad klimatpåverkan, vad som behöver förändras för att öka måluppfyllelsen

och förslag till styrmedel som bidrar till hållbar utveckling ur ett miljöperspektiv. Redovisningen är avsedd som underlag i den fördjupade utvärderingen till miljökvalitetsansvariga inom Naturvårdsverket och för miljömålsrådet.

Innehållet i redovisning är efter en inledande bakgrundsbeskrivning disponerad i ett kapitel 2 som ger en kort sammanfattning av utsläppsstatistiken och utsläppsprognosen för 2010 för de ämnen som ingår i delmålen för miljökvalitetsmålen begränsad

klimatförändring, frisk luft och bara naturlig försurning. Här summeras det gap som finns till delmålen och indikerar vilka utsläpp som borde prioriteras i åtgärdsarbetet. Kapitel 3 gör en genomgång av verksamheter som bidrar till utsläpp av luftföroreningar med beskrivning av historisk utvecklingen från 1990 till idag och vilka åtgärder som

bidraget till minskade utsläpp. En framtidsbild till 2010 ges med de drivkrafter som försvårar miljöanpassning och nyckelfaktorer för ökad miljömålsuppfyllelse som identifierats. Kapitel 4 ger korta resuméer av ett par utvärderingar av miljöarbete och åtgärders kostnadseffektivitet. I kapitel 5 redovisar vi nya studier på styrmedel som på ett samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt skulle bidra till effektivare användning av energi och transporter. En summering av de centrala styrmedlen i strategin som pekats ut i kommittébetänkande och miljöpropositioner görs i kapitel 6. I kapitel 7 tar vi upp behov av ytterligare kunskap och utredningar för genomförande och utveckling av strategin samt behov av undersökningar för att förbättra underlaget för utsläpps- och prognosdata. Avslutningsvis lämnar vi i bilaga en fyllig genomgång av olika

industribranschers energianvändning och utsläpp av kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och koldioxid. Här finns även sammanfattat de fullständiga miljökvalitetsmålen för begränsad klimatpåverkan, frisk luft och bara naturlig försurning.

2 Sammanfattande lägesbeskrivning och bedömning av

måluppfyllelse

2.1 Miljökvalitetsmålen och deras etappmål

Effektiviseringsstrategin är huvudsakligen inriktad på att bidra till miljökvalitetsmålen

Frisk luft, Bara naturlig försurning och Begränsad klimatpåverkan. Definitionen för

dessa mål och deras delmål finns i bilaga 1. De föroreningar som ingår i målen och som effektiviseringsstrategin är avsedd att minska utsläppen och miljöbelastningen av är primärt:

• koldioxid, (CO2), kväveoxider (NOx), svaveloxider (SOx), flyktiga organiska ämnen

(NMVOC), partiklar, metan (CH4), och dikväveoxid (N2O).

På en generations sikt är effektiviseringsstrategin också avgörande för att klara

lågrisknivåerna av ett antal specifika lättflyktiga organiska ämnen, t.ex bensen och eten. De fluorerade ämnena svavelhexafluorid, fluorkarboner (FC) och HFC omfattas också av klimatmålet men dessa utsläpp minskas inte genom effektivare energianvändning, effektivare utnyttjande av transportsystemet eller användning av reningsteknik och ligger utanför effektiviseringsstrategin. Naturvårdsverket har ett särskilt uppdrag rörande åtgärder för att minska utsläppen av fluorerade gaser som skall avrapporteras till sommaren 2003. Dessa ämnen behandlas därför inte i denna redovisning. Inte heller behandlas utsläpp av luftföroreningar från källor som inte är kopplade till

energiomvandling eller energianvändning och därför inte ingår i åtgärdsstrategin, t.ex. metan och lustgas från jordbruk och avfallsdeponier.

2.2 Utsläpp till luft

De åtgärder som bör prioriteras i en effektiviseringsstrategi är sådana som minskar utsläppen och miljöbelastningen för de miljökvalitetsmål som verkar svårast att

uppfylla. Vi behöver även värdera de drivkrafter i samhället som påverkar utvecklingen av miljöbelastningen på kortare och längre sikt för att veta vad som är viktigt att försöka styra. Tabell 1 visar rapporterade siffror på Sveriges utsläpp av klimatgaser för åren 1990 och 2001 och Tabell 2 utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) för samma år.

Tabell 1 Utsläpp av klimatgaser för år 1990 och 2001 (Mton CO2-ekvivalenter) Verksamhets-gren Elproduk tion/fjärr-värme (CO2) Bostäder /service (CO2) Industrins energiprod /raffinaderi er (CO2) Transpor ter(inkl. militär) (CO2) Industri-processer (CO2) CH4 N2O Fluor gaser Totalt (normalårs-korrigerat) 1990 7,2 10,6 14,6 19,2 4,9 6,6 9,1 0,5 72,7 Mton CO2ekv _{2001 7,2 7,8 15,2 20,1 5,0 5,8 8,6 0,7 70,5 (72,0)}

Källa: Sveriges rapportering till FN’s klimatkonvention, Naturvårdsverket, 2003 (värdet inom parentes är normalårskorrigerat).

En viss minskning av klimatgasutsläppen har skett från 1990 till idag. Det är utsläppen av koldioxid, metan och lustgas som minskat medan konsumtionen av de fluorerade gaserna ökar något. Vi utgår här från de faktiska utsläppen och inte

normalårs-korrigerade värden då åtaganden i Kyotoprotokollet är satt för faktiska utsläpp. För att bedöma trenden jämfört med 1990 års utsläpp kan utsläpp för enstaka år

normalårskorrigeras för temperatur och nederbörd. En sådan normalårskorrigering är gjord för 2001 (se Tabell 1) och indikerar att utsläppen minskat med ungefär 1 % jämfört med 1990 års faktiska utsläpp.

Utsläpp av koldioxid domineras av förbränning av fossila bränslen. Här är det framförallt en övergång från fossila bränslen till biobränsle för både enskild

uppvärmning och som tillförd energi i fjärrvärmeverk som bidragit till minskningen. Den enda sektor som markant ökat sina koldioxidutsläpp är vägtrafiken.

Jordbruket är en dominerande källa till utsläpp av metan och dikväveoxid. En stor metanavgång sker även från avfallsdeponier. Metanutsläppen har minskat under 1990-talet med 10-15 % främst genom minskad avgång av deponigas men även jordbruk och trafik har en minskande trend. Även dikväveoxid har minskat något främst från

jordbruket men här sker en ökning från trafiken från katalysatorförsedda bilar.

Tabell 2 Utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar som påverkar frisk luft och försurning för år 1990 och 2001 (Kton)

NOx (kton) SOx (kton) NMVOC (kton)

Verksamhetsgren

1990 2001 1990 2001 1990 2001

El- och värmeproduktion 14,2 13,6 16,8 12,2 2,7 2,4 Energiproduktion övrigt (bostäder, service),

(varav enskild uppvärmning)

12,9 (5,1) 6,8 (5,4) 15,6 (9,0) 4,4 (3,4) 120,5 (117,5) 83,1 (81,6) Energiproduktion i industrin 27,9 25,1 22,9 20,4 6,6 1,8 Transporter (väg, flyg, sjöfart, järnväg) 180,0 119,3 6,7 1,3 191,0 97,6 Arbetsmaskiner (jord, skog, fiske, bygg,

anläggning etc) + militärt

82,4 69,2 5,4 0,2 21,6 29,7 Industriell verksamhet (industriprocesser,

asfaltering, lösningsmedelshaltiga produkter)

13,7 13,3 32,1 16,6 66,7 41,3 Raffinaderier 2,6 3,4 6,2 5,2 14,5 9,9

Bränsledistribution - - - - 16,9 4,7

Hushållens anv av lösningsmedelshaltiga produkter - - - - 57,4 32,8

Totalt 333,7 250,7 105,7 60,3 497,8 303,4

Källa: Sveriges rapportering till klimatkonventionen, Naturvårdsverket, 2003.

Trafiken är en stor källa till utsläpp av både kväveoxider (NOx) och flyktiga organiska

ämnen (VOC). För NOx är bidraget från dieseldrivna arbetsmaskiner stort och för VOC

är utsläppen stora från användning av lösningsmedel och från vedpannor för enskild uppvärmning. Svavelutsläppen kommer från förbränning av svavelhaltiga oljor.

Trenden under 1990-talet har varit en konstant minskning av dessa luftföroreningar med en halvering av utsläppen för SOx, 40 % minskning för VOC och med 25 % för NOx.

För svavel har en kraftig minskning av svavelinnehållet i eldningsolja skett genom nya lagkrav och för NOx/VOC har de successivt skärpta avgaskraven för nya bilar haft stor

betydelse. Arbetsmaskinernas utsläpp av kväveoxider har också minskat med införande av avgaskrav för nya maskiner kombinerat med att vissa myndigheter t.ex. Vägverket

infört miljökrav i sin entreprenadupphandling. Även NOx-avgiften för större

förbränningsanläggningar har bidragit till lägre NOx utsläpp. För VOC har miljökrav vid

nyinstallation av vedpannor och minskade utsläpp från lösningsmedelshaltiga produkter utöver trafiken bidragit till lägre utsläpp. För lösningsmedel är övergången till

vattenbaserade färger en viktig förändring. Från internationell sjöfart är utsläppen av försurande SOx och NOx även stora men en påtaglig minskning har enligt Sjöfartsverket

skett framförallt för svaveloxider efter införande av miljödifferentierade sjöfartsavgifter. Utsläppen från internationell bunkring/trafik (sjöfart/luftfart) är inte medtaget i tabeller 1-4 då dessa utsläpp inte ingår i delmålen under miljökvalitetsmålen.

Naturvårdsverket har i uppdrag att ta fram förslag till delmål och etappmål för partiklar till miljökvalitetsmålet ”Frisk luft”. Det är viktigt att minska halten inandningsbara partiklar (PM10) i stadsluften för att kunna nå det långsiktiga målet för ”frisk luft”. Det finns fortfarande bristande kunskap om vilka partiklar som är allvarligast för hälsan och därmed är man osäker på vilka källor till partikelutsläpp som bör prioriteras i

åtgärdsarbetet. För närvarande finansierar Energimyndigheten och Naturvårdsverket forskning kring biobränsleanvändning och påverkan på hälsa och miljö. Även hur partikelutsläppen bör mätas är idag osäkert varför utsläppsdata också är begränsat. Uppskattningar för vägtrafikens utsläpp och från arbetsmaskiner finns gjorda. Dessa utsläpp, uppskattade till ca 3 resp 4 kton för år 2000, domineras av avgaser från dieselmotorer och är inandningsbara partiklar med en storlek under 1 µm (PM1). En kraftig minskning av vägtrafikens utsläpp har skett genom både bättre bränslekvalitet och skärpta avgaskrav. För arbetsmaskiner har bättre bränsle minskat utsläppen under 1990 talet.

2.3 Utsläppsprognos för 2010.

Prognoser för utsläpp till luft år 2010 - vilket är det år som delmålen gäller för - redovisas i Tabell 3 och Tabell 4. Prognosen för utsläpp av klimatgaser är hämtad från Sveriges tredje nationalrapport till klimatkonventionen (NC3) utom för utsläpp av metan och lustgas (N2O) där en förnyad uppskattning gjorts både på grund av

reviderade emissionsfaktorer för jordbrukets utsläpp och av ändrad jordbrukspolitik. Denna revidering gäller både äldre utsläpp (1990) och bedömningen för 2010 (se målrapport ”Begränsad klimatpåverkan”).

Alla historiska utsläppsberäkningar för utsläpp av klimatgaser från 1990 har reviderats efter NC3. Därför baseras prognosen i NC3 och i Tabell 3 på äldre utsläppsdata än vad som anges i Tabell 1. Men förutom för metan och lustgas från jordbruket anser vi uppskattad utsläppsutveckling i NC3-prognosen som relevant.

Tabell 3 Prognos över utsläpp av klimatgaser för år 2010 jämfört med 1990 (Mton CO2-ekvivalenter) Verksamhets gren Elprodukti on/fjärrvä rme (CO2) Bostäder /service (CO2) Industrins energiprod/r affinaderier (CO2) Transport er (CO2) Industri processe r (CO2) CH4 N2O Fluor gaser Totalt 1990 8,5 10,7 13,7 18,7 4,3 6,7 8,8 0,5 71,9 CO2 (Mton CO2ekv) 2010 6,6 7,7 15,6 22,0 5,8 4,5 8,5 1,1 71,8

Källa: Swedens third national communication on climate change, (Ds 2001:71) Ministry of

Utan ytterligare åtgärder uppskattas utsläppen av klimatgaser ligga på ungefär samma nivå som 1990. En ökning väntas för koldioxid och fluorerade gaser medan utsläpp av metan och dikväveoxid (N2O, ”lustgas”) väntas minska. En ökad användning av fossila

bränslen förväntas till transporter, industrins energiproduktion och industriprocesser. Fortsatt utbyte av gamla bilar till katalysatorförsedda bilar bedöms med dagens kunskap ge ökade utsläpp av N2O och därmed begränsa minskningen av dikväveoxidutsläppen.

De nya lagkraven angående deponering av organiskt avfall kommer att sänka avgången av metangas.

För NOx/SOx är underlaget till prognossiffrorna taget från miljömålskommitténs

betänkande, förutom för vägtrafik där Vägverkets senaste prognossiffror använts (sektorsrapport 2003). För VOC är prognosen 2010 värderad av experter på Naturvårdsverket för raffinaderier, vedeldning, industriprocesser och lösningsmedelsanvändning, bl.a. utifrån den VOC översyn som gjorts av

SCB/IVL/SMHI under 2002. Alla prognoser baseras på uppskattad utveckling med nu fattade politiska beslut. Någon sammanhållen ny prognos med identiska antaganden för framtida samhällsutveckling och prisutveckling är alltså inte gjord.

Tabell 4 Prognos för år 2010 över utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar som påverkar frisk luft och försurning (Kton)

Verksamhetsgren NOx (kton) SOx (kton) NMVOC

(kton)

El- och värmeproduktion 10 12 3

Energiproduktion övrigt (bostäder, service), varav (enskild vedeldning)

10 5 62

(60) Energiproduktion i industrin 15 15 5 Transporter (väg, flyg, sjöfart, järnväg) 63 1,5 53 Arbetsmaskiner (jord, skog, fiske, bygg, anläggning,

militärt)

46 0,5 29

Industriell verksamhet (industriprocesser, asfaltering, lösningsmedelshaltiga produkter)

12 12 38

Raffinaderier 2 2 12

Bränsledistribution 5

Lösningsmedel och övriga produkter (ej del av energieffektivitetsstrategi)

30

Totalt 158 48 237

Källa: Framtidens miljö – allas vårt ansvar (Bilaga VI)(SOU 2002:52), Miljömålskommittén. För vägtrafik Vägverkets miljörapport 2003. För sjöfarten: Prognos 2010 för sjöfartens utsläpp av luftföroreningar, IVL på uppdrag av NV (febr. 2003, Dnr 235-6081-02 Hk). För VOC har prognosen 2010 omvärderats av Naturvårdsverket för raffinaderier, vedeldning, industriprocesser och

lösningsmedelsanvändning bl.a. utifrån den VOC översyn som gjorts av SCB/IVL/SMHI.

För NOx och flyktiga organiska ämnen bedöms en minskning med 30-35 % kunna ske

från år 2001 till 2010. Det är effekter av skärpta avgaskrav för bilar, avgaskrav på dieseldrivna arbetsmaskiner och ersättning av uttjänta gamla vedpannor till nya miljögodkända pannor som i första hand bidrar till minskade utsläpp. Även

svavelutsläppen minskar något främst genom minskad användning av svavelhaltiga oljor i industrin.

För partiklar väntas utsläppen från bilar och arbetsmaskiner fortsätta minska med 30 % till följd av avgaskrav på arbetsmaskiner och ytterligare kravskärpningar för bilar.

2.4 Gap till delmålen 2010

Delmål för begränsad klimatpåverkan är att:

• de svenska utsläppen av växthusgaser skall som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara minst fyra procent lägre än utsläppen år 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och IPCC’s definitioner. Målet har utgångspunkt i Sveriges utsläppsprognos i den 3:e nationalrapporten till klimatkonventionen och ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller för flexibla mekanismer. (klimatproposition 2001/02:55).

Sveriges klimatgasutsläpp år 1990 beräknas idag ha varit 72,7 Mton CO2

-ekvivalenter2, varav koldioxid 56,5 Mton, metan 6,6 Mton CO2-ekv, dikväveoxid

9,1 Mton CO2-ekv och fluorerade gaser 0,5 Mton CO2-ekvivalenter. Detta

betyder att etappmålet för begränsad klimatpåverkan är att de svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 2008–2012 vara högst 69,8 Mton CO2-ekvivalenter.

Enligt den prognos vi redovisar i Tabell 3, som huvudsakligen baseras på Sveriges tredje nationalrapport till klimatkonventionen uppskattas klimatgas-utsläppen bli 0,1 % lägre år 2010 jämfört med 1990. Förändringen jämfört med nationalrapporten är en ny prognos för jordbrukssektorns utsläpp. De nya

beräkningarna över utsläpp av metan och dikväveoxid mellan 1990 – 2010 ger en högre reduktion än den tidigare prognosen, nästan 13 % jämfört med de 8 % som redovisades i den tredje nationalrapporten (NC3). För energi- och

transportsektorn har Energimyndigheten gjort en förnyad kvalitativ bedömning av utvecklingen och ändrade förutsättningar som gett en bild som sammantaget stämmer förhållandevis väl med prognosen som gjordes till nationalrapporten3, d.v.s. en mindre ökning med drygt 1 %. Antagandena i prognoserna över utsläpp från avfall, industriprocesser inklusive F-gaser som gjordes till nationalrapporten bedöms fortfarande vara rimliga.

Prognosen pekar alltså på att klimatgasutsläppen utan ytterligare åtgärder

kommer att ligga på ungefär samma nivå som 1990 vilket betyder att det finns ett reduktionsbehov på ca 4 % (ca 3 Mton CO2-ekvivalenter ) för att klara etappmålet

för år 2010. Utsläppstrenden till 2010 bedöms idag alltså vara något mer positiv än den bedömning som gjordes nationalrapporten. I arbetet med nationalrapporten hade man inte underlag för år 2000 och 2001 vilka haft de lägsta utsläppen sedan 1990. De politiska klimatbegränsande åtgärderna i nuvarande nationella

klimatstrategi och energipolitik (frånsett elcertifikatsystemets effekter) är inte heller medtaget i nationalrapportens bedömning.

Mot bakgrund av dagens kunskapsläge kvarstår bedömningen från den tredje nationalrapporten att det finns ett gap till det nationella delmålet till år 2008-2012. Ytterligare åtgärder kan alltså komma att krävas. Genomgången visar också att det finns ett tydligt behov av att en ny samlad prognos tas fram inför

2

Källa: Sveriges rapportering till FN’s klimatkonvention, Naturvårdsverket, 2003 (ej normalsårskorrigerat).

kontrollstation 2004 av Sveriges klimatstrategi. Sverige bedöms dock klara sitt Kyoto-åtagande enligt EU:s bördefördelning, d.v.s. inte öka utsläppen med mer än 4 %.

Delmål för utsläpp till luft för frisk luft och bara naturlig försurning är att:

• utsläppen i Sverige av flyktiga organiska ämnen, exkl.metan (NMVOC) ska ha minskat till 241 000 ton,

• utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft ska ha minskat till 60 000 ton, • utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ska ha minskat till 148 000 ton. Nuvarande prognos är att vi klarar utsläppsmålen för SOx och NMVOC. För

klimatmålet och NOx-utsläppen behöver effekterna av de styrmedel som planeras

värderas och kompletteras med ytterligare åtgärder för måluppfyllelse. Även om prognosen antyder att det inte är ett stort steg till att nå delmålet till 2010 för klimatgasutsläppen är vi långt ifrån det långsiktiga målet på en halvering till 2050.

Tabell 5 Gap till delmål för år 2010 för utsläpp av gränsöverskridande luftföroreningar som påverkar frisk luft och försurning (Kton)

NOx Kton SOx kton NMVOC kton Mål 2010 148 60 241 Prognos 2010 158 48 237 Gap: mål 2010-prognos 2010 (% reduktionsbehov) -10 (6,3%) +12 (0%) +4 (0%)

Vi måste prioritera de åtgärder som på sikt minskar koldioxidutsläppen, vilket betyder minskad användning av fossila bränslen. En sådan omställning får betydelse för vårt energisystem, ekonomiska utveckling, bekvämlighet och komfort och kräver att alla politikområden men särskilt energipolitiken, näringslivspolitiken och finanspolitiken måste integrera miljömålen i sina politiska avvägningar. Denna omställning blir troligen svår att få till stånd fullt ut varför klimatmålet kommer att behöva prioriteras i

åtgärdsanalyserna. Dessutom åstadkommer en minskad användning av fossila bränslen ofta även minskningar av andra luftföroreningar såsom kväveoxidutsläppen. Det är därför som effektivare energianvändning, energisparande, effektivare transporter och ersättning av fossila bränslen med förnybara drivmedel är hörnstenar i att uppnå miljökvalitetsmålen för klimat, frisk luft och försurning. Sammanfattningsvis är det åtgärder som minskar koldioxidutsläppen som borde prioriteras i en

effektiviseringsstrategi.

2.5 Åtgärdsbehov på sikt för att klara generationsmålen

Om vi klarar delmålen till 2010 har ett steg på vägen till miljökvalitetsmålen nåtts. Det långsiktiga målet för koldioxid blir dock fortfarande en stor utmaning att nå och åtgärder som görs idag med långsiktig verkan är betydelsefulla att initiera nu.

Grundläggande strukturförändringar som t.ex. att minimera behovet av transporter tar tid att genomföra och resultaten kommer först långt fram i tiden. Det vi lyckas

åstadkomma den närmaste framtiden som gör att vi underskrider delmålet till år 2008 - 2012 med marginal minskar det åtgärdsbehov som kommer i nästa fas.

Naturvårdsverkets bedömning är att i-ländernas utsläpp av koldioxid behöver minska med 60 procent från 1995 till 2050 för att därefter ytterligare minska för att vi skall kunna stabilisera halterna av klimatgaser i atmosfären till ca 550 ppm

koldioxidekvivalenter till år 2100. Detta betyder att till år 2050 bör utsläppen i Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per invånare och år. Detta betyder att vi behöver nästan halvera dagens utsläpp av klimatgaser till 2050. På längre sikt måste minskningen bli 80–90 procent jämfört med idag. Delmålet för 2008 - 2012 är ett första steg på vägen.

Generationsmålet för frisk luft är att halterna av luftföroreningar inte ska överskrida lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Ett antal ämnen har pekats som centrala för att nå detta mål och att det successivt skall fastställas miljökvalitesnormer för dessa. Med dagens kunskap verkar halterna av partiklar, kvävedioxid och ozon ge de allvarligaste hälsoförlusterna och även på sikt vara de svåraste att sänka till lågrisknivåer och riktvärden. För att klara det långsiktiga målet behöver utsläppen i tätorter av

kväveoxider minska med minst 70 % och partiklar åtminstone halveras. För partiklar är bedömningen osäker och ny kunskap behöver tas fram. Särskilt gäller detta de små partiklarna under 1 µm som kommer från bilavgaser. Vi vet dock säkert idag att exponering för inandningsbara partiklar ger en ökad dödlighet och förkortad livslängd. Någon säker lägsta nivå kan inte observeras utan kostnader för åtgärder får vägas mot kostnader för hälsoförluster i alla miljöer. För att klara ozonhalterna behöver VOC utsläppen reduceras med minst 70 % i hela Europa4.

För att nå generationsmålet för försurning ska nedfallet av svavel och kväveoxider minska med 20 till 75 %, mest i söder och minst i norr. För att klara detta krävs reduktioner i hela Europa. Det försurande nedfallet kommer till 80-90 % från andra länders utsläpp. Men å andra sidan bidrar vi själva till försurningen utanför Sverige då vi exporterar närmare 90 % av svavel- och kväveoxidutsläppen.

Sammantaget betyder detta att utsläppen i Sverige av:

• klimatgaser behöver begränsas till högst 45 Mton koldioxidekvivalenter år 2050, • kväveoxider bör vara högst 75-80 kiloton till år 2020 och minskningar i södra

Sverige och tätorter är viktigast,

• VOC borde underskrida 100 kiloton till 2020. • partiklar i tätorter borde halveras från idag.

På sikt behövs alltså kraftiga utsläppsminskningar jämfört med de utsläppsmål som är beslutade för år 2010.

3 Miljöutvecklingen för utsläpp till luft från olika

samhällssektorer

De uppföljningar och utvärderingar av utvecklingen mot en hållbar samhållsutveckling från ett miljöperspektiv som European Environment Agency (EEA) presenterat5

indikerar att miljöproblem med lokal påverkan i många fall har en positiv utvecklingstrend medan vi inte har lyckats vända trenden för de mer storskaliga miljöproblemen som växthuseffekten, biologisk mångfald, avskogning och ökad användning av farliga kemikalier.

Även om utsläppen av gränsöverskridande luftföroreningar är på väg ner i västeuropa krävs fortsatta åtgärder för att nå en hållbar nivå och återhämtningstiden är ofta lång. Den tekniska utvecklingen mot allt mer energieffektiva produkter som per energienhet har lägre utsläpp av hälso- och miljöbelastande ämnen motverkas av en ökande

konsumtion. Med ökad välfärd konsumerar vi allt mer energi och det verkar finnas en ständig vilja till ökat resande när välståndet ökar.

Nuvarande storskaliga trend är en kontinuerligt ökad användning av energi och

transporter. Inom EU så använder vi energin mer effektivt om man räknar i förhållande till bruttonationalprodukten men minskar trots detta inte energianvändningen. Skall vi uppnå en hållbar utveckling ur ett miljöperspektiv i ett samhälle med ökat välstånd måste vi frikoppla ekonomisk tillväxt från användning av energi och transporter. Därför måste vi vända energikonsumtionstrenden till än mer energieffektivisering,

energihushållning och ökad hänsyn till att transportera oss på ett energisnålare sätt. Trots en ökad energianvändning har EU i genomsnitt lyckats hålla koldioxidutsläppen – alltså användningen av fossila bränslen – på i stort stabil nivå sedan 1990. Detta har huvudsakligen skett genom energieffektiviseringar i energiproduktionen och med en övergång från kolkraftverk till gaskraftverk i Tyskland och Storbrittanien. Den ökande andelen förnybar energi från biomassa, vindkraft och solenergi bidrar men har hittills haft mindre betydelse. En genomgående utveckling sedan lång tid tillbaka är

trafiksektorns ökade andel av fossilbränsleanvändningen och koldioxidutsläppen. I EU kommissionens förslag till Europeiska rådets Göteborgsmöte juni 2001 om en EU strategi för hållbar utveckling6 pekas några nyckelfaktorer ut med bäring på effektivare energianvändning och effektivare transporter. En viktig faktor är prisets/kostnadens betydelse för att påverka beteende. Skall vi ta hänsyn till energihushållning och transporteffektivitet är det betydelsefullt att miljökostnaden blir en del av priset. Låga energipriser och låga drivmedelspriser är inte ett självändamål ur samhällssynpunkt. Hög samhällsekonomisk effektivitet kräver att resurser och produkter belastas med sina miljökostnader och att vi använder ekonomiska styrmedel i ökad utsträckning för hållbar utveckling.

En annan faktor är information som är nödvändigt för att få alla att förstå varför en betéendeförändring behövs och ge kunskap om möjligheterna att minska energi och

5

Environment signals 2001, 2002. 6

transportkonsumtionen. Fortsatt teknisk utveckling är en tredje viktig faktor i en värld med befolkningstillväxt för att kunna minska resursanvändningen. Det behövs

forskningsstöd och drivkrafter som skapar efterfrågan på energieffektiv teknik.

Utvecklingen i Sverige pekar i samma riktning som för EU i stort. Vi lever i en global ekonomi, bedöms få likartad ekonomisk utveckling och konsumtionstrender som andra EU-stater. En viktig skillnad för Sverige gentemot andra EU-länder är att vi sedan tidigt 1990-tal har infört en koldioxidskatt som begränsat användningen av fossila bränslen. Begränsningen har framförallt åstadkommits genom ersättning av olja med biobränslen inom fjärrvärmesektorn av ekonomiska skäl då biobränslen inte belastas med

koldioxidskatt.

Även drivmedlen har belastats med koldioxidskatt men detta har till viss del skett samtidigt med en minskning av energiskatt på drivmedel. Sverige har haft en något lägre ökning av koldioxidutsläpp från trafiken än snittet inom EU men inte tack vare höjda bränslepriser – vilka ligger ungefär som genomsnittet inom EU – utan flera länder i Sydeuropa har haft en kraftigare ekonomisk utveckling och välståndsökning som medfört markant trafiktillväxt och ökad energikonsumtion till transporter. Vi använder gärna vår välståndsökning till att resa och ökad konsumtion ger ökad

godstransportefterfrågan.

Tabell 6 ger en översiktlig bild av utsläppsutveckling sedan 1990 med prognos för 2010 som underlag för sektorgenomgångarna.

Tabell 6 Utsläppsutveckling för klimatgaser (Mton) och för gränsöverskridande luftföroreningar som påverkar frisk luft och försurning (kton)

Klimatgaser (CO2-ekv.)

NOx SOx NMVOC

Utsläpp 1990 72,7 334 106 498 Utsläpp 2001 70,5 251 60 303

Prognos 2010 -0,1% rel. 1990 158 48 237

3.1 Transporter

Person- och godstransporter

Det moderna samhället är beroende av effektiva transporter av både personer och gods. Transportsektorn har en betydande inverkan på samhällsekonomin men också på

människors hälsa och den samlade miljöbelastningen. Utformningen av transportsektorn är därför en central fråga för hur vi skall kunna nå olika samhällsmål. Figur 1 visar hur stor andel av utsläppen till luft som kommer från transportsektorn.

Figur 1 Inrikes transporters andel av totala utsläpp till luft i Sverige, källa: Sveriges rapportering till klimatkonventionen 2003.

Både personresandet och godstransporterna har ökat dramatiskt under de senaste decennierna. Transportarbetet är idag mycket omfattande och ökar stadigt (se Figur 2 ochFigur 3).

Figur 2 Inrikes personresor samt prognos till 2020, källa : SIKA 2002.

Figur 3 Inrikes godstransporter och prognos till 2020, källa: SIKA 2002.

0 50 100 150 200

19

75

19

82

19

89

19

96

20

03

20

10

20

17

M

d

r p

e

rs

onk

m

CO2 NOx SOx NMVOC

De olika transportslagen har inte ökat proportionellt. Det är främst bil- och lastbilstrafik som stått för den stora ökningen. Flyget har också ökat mycket snabbt, men från en lägre nivå. Man kan alltså konstatera att de mest miljöstörande transportslagen ökar snabbast.

När det gäller dagens miljöbelastning från transporter så dominerar vägtrafiken utsläpp till luft för de flesta luftföroreningar (se Figur 4). Med tanke på transporternas andel av de totala utsläppen i landet så är vägtrafiken idag en stor källa till den samlade

miljöbelastningen av luftföroreningar. Det är endast för utsläpp av svavel som både transportsektorn totalt och vägtrafikens spelar en underordnad roll.

Figur 4 Trafikslagens andel av utsläpp till luft från inrikes transporter

Skillnaderna är stora i energianvändning mellan olika transportslag. Snabba färjor, flyg och bil använder mest energi per personkm. Tåg och buss är energieffektivare alternativ. Utsläpp av koldioxidutsläpp och andra ämnen beror på vilket bränsle som används. I figuren nedan visas en grov uppskattning av energianvändningen per personkm. Där saknas dock resurssnåla färdsätt som gång och cykel samt IT-kommunikation som är effektiva sätt att nå tillgänglighet. De flesta transporter är dessutom länkade med flera transportslag, personresor startar och slutar t.ex. oftast till fots.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% CO 2 NO x S O x N MV OC Järnväg F ly g S jöfart V äg

Figur 5 Energianvändning per personkm och transportslag, källa. Steen et al 1997

Eftersom trafikarbetet domineras av personbilen och den har så hög energiförbrukning per personkm dominerar den även den totala energianvändningen. Några enkla exempel kan dock vidga perspektivet bortom bilen.

En flygresa till t.ex. Thailand är betydligt längre än det genomsnittliga bilresandet per person och år samtidigt som flyg använder ungefär dubbelt så mycket energi per personkm som i bil. Det ökande flyget har därför en stor betydelse.

Ett annat exempel visar att även de mer miljövänliga transportslagen behöver analyseras noga. Ett tåg använder kanske fyra eller fem gånger mindre energi per personkm än en bil. Men med nya pendelmönster från t.ex. Uppsala eller Eskilstuna in till Stockholm är det lätt att färdas fyra till fem gånger längre sträckor än den normala pendelresan i Stockholms Län! Den dagliga restiden är förvånansvärt konstant men de höga hastigheterna gör att man kan åka långt och därmed använda mycket energi. Att resa med tåg är ingen garanti för resurseffektivitet.

På godssidan är strukturen ungefär densamma. Främst flygfrakt men också lastbilen dominerar den specifika energianvändningen medan järnvägen och lastfartyget är effektivast.

0

0,5

1

1,5

2

flyg färja snabbfärja

k

W

h/pers

onk

Figur 6 Energianvändning per tonkm och transportslag, källa Steen et al 1997

Räcker effektivitetförbättringar?

Ett grovt sätt att uppskatta miljöbelastning eller energianvändning är att multiplicera omfattningen av en aktivitet, t.ex. hur många personkm vi reser per person och år, med vilken teknik som används, t.ex. energianvändningen per km. Produkten blir energi-användning per person för att uppnå tillgänglighet. Vitsen med att dela upp effekten i minst två faktorer är att den första är mer kopplad till förhållanden som vår livsstil och ekonomiska utveckling. Den är ofta svårare att förändra. Den andra faktorn är mer teknisk och beror bl.a. på vilka färdmedelsval vi gör, men också vilken energi-effektivitet det specifika fordonet har. Det finns en betydande potential att höja den tekniska effektiviteten och den kan ibland förbättras utan att konsumenterna märker det.

Storhet: Effekt Befolkning Aktivitet per

person

Teknologi per aktivitet

Exempel på

enhet: Koldioxidutsläpp Antal personer Personkm i bil per person

CO2 utsläpp per personkm

Prognos: Ökar Stabil

Ökar _{Minskar något} Mål: Kraftig minskning Stabil Avgörande

faktor

? Kraftig minskning

Figur 7 IPAT: (Effekt/Person) = Aktivitet x Transportteknologi

Den tekniska utvecklingen har lett till stora effektivitetshöjningar. Förfinade

motortekniker gör t.ex. att vi kan utnyttja större kraft per liter bränsle. Men trots det har den totala energianvändningen stadigt ökat. Det beror dels på att efterfrågan på

aktiviteter ökar men också på att fordonen blivit snabbare, tyngre och har större

accelerationsförmåga. Den ökade effektiviteten har inte lett till minskade totala utsläpp eller minskad energianvändning. Ett exempel finns inom flyget. Trots modernare

0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 lastbil, kortväga lastbil, långväga

tåg färja lastfartyg flyg

material i komposit är ett toppmodernt flygplan som Airbus 300 tyngre per passagerarsäte än de gamla DC9orna.

Det ser därför ut som rent tekniska lösningar inte räcker för att minska miljöpåverkan till acceptabla nivåer. Vi måste också organisera våra liv och samhälle så att vi kan leva bra utan att resa så långt och snabbt. Flera av våra dagliga resor måste ske med

informationsöverföring, per fot och cykel eller korta kollektivresor.

Drivkrafter

Det verkar inte finnas någon naturlig mättnad på ökade transportvolymer. Inga förhållanden inom sektorn ser ut att matta tillväxten av transporter. Det finns flera förklarande faktorer till denna tillväxt. Några exempel på sådana drivkrafter är:

Globalisering och ekonomisk tillväxt. En ökad global handel och snabb ekonomisk

tillväxt har lett till ökade transporter. Inom vissa andra sektorer har man lyckats

frikoppla den ekonomiska tillväxten från resursanvändningen. För transportsektorn har fallet varit det motsatta. Flera internationella organisationer t.ex. OECD och EU diskuterar nu hur en sådan frikoppling även skall kunna ske i transportsektorn (s.k.

decoupling).

Kostnader. Kostnaderna för flygbiljetter och bensin har i stort följt med den allmänna

prisutvecklingen de senaste decennierna. Att resa och transportera gods är alltså förhållandevis billigt. På företagsnivå är det t.ex. rationellt att inte hålla lager utan istället etablera ett transportintensivt underhållsystem eller ”just-in-time” logistik i produktionen.

Bebyggelsestruktur. Städerna har blivit större och viss utglesning sker. Vi måste färdas

längre för att nå samma tjänster som tidigare. I så fall är inte den ökade mobiliteten en välfärdsökning. Ett exempel är t.ex. mjölken som förut fanns på kort promenadavstånd i städerna, men som idag ofta kräver en längre bilresa för att nå.

Det är viktigt hur dessa drivkrafter påverkar varandra. Transportsystemet ingår i ett dynamiskt och ofta återkopplat samhällssystem. Ett system med återkopplingar har förutsättningar för att förändras snabbt. Återkopplingarna kan antingen accelerera eller bromsa processerna. För transportsektorn betyder det att processer som påverkar sig själva i spiraler snabbare kan leda till ökad eller minskad trafik. Att identifiera och försöka påverka dessa spiraler kan vara ett effektivt tillvägagångssätt för att påverka trafikutvecklingen. Styrmedel kan sättas in för att bromsa och avleda negativa spiraler eller kanske ännu hellre uppmuntra positiva spiraler.

Några exempel på negativa spiraler:

• Skolvägen är farlig -> föräldrar skjutsar sina barn till skolan i bil -> skolvägen blir ännu farligare

• Trängsel -> bygg nya vägar -> mer trafik -> ökad trängsel

• Trafikstörda stadskärnor -> människor bosätter sig längre ut -> mer trafik -> mer trafikstörda städer

Men det finns möjligen också positiva spiraler:

• Fler kollektivtrafikanter -> bättre service och tätare turer -> ännu fler kollektivtrafikanter

• Fler cyklister -> färre bilar -> bättre cykelmiljö -> fler cyklister • Fler videomöten -> billigare anläggningar och spridd erfarenhet -> fler

videokonferenser

Sammanfattning

Nyckelfaktorer för hållbarhet:

• högre teknisk energieffektivitet måste till, men det räcker inte7

,

• finna vägar till ett bättre liv utan mera resor och ökad energianvändning, • ekonomisk tillväxt frikopplas från ökat transportarbete (decoupling). Tre enkla principer kan vägleda mot ett hållbart transportsystem:

• Res mer sällan - vi söker ofta tillgänglighet till olika varor eller tjänster, inte förflyttningen eller mobiliteten som sådan. Informationsteknologin ger stora möjligheter att ersätta resor till t.ex. arbete och studier. Möjligheten att sköta våra bankaffärer på Internet har t.ex. minskat besöken på bankkontoret. Aktiva åtgärder krävs för att utnyttja potentialen IT kan ge för att överföra fysiska transporter till virtuella. Den spontana IT-utvecklingen ökar troligen efterfrågan på transporter.

• Res kortare - organisera samhället med bl.a. bebyggelseplanering så att våra dagliga resor i större utsträckning kan ske till fots, per cykel eller kort kollektivtrafik.

• Res resurssnålare – när alternativ ges byt till resurssnålare transportslag som t.ex. från väg till järnväg både för personresor och godstransporter. Ges inga alternativ för vägtransporter går det att byta till bränslesnålare fordon. För långa flyglinjer som oftast saknar alternativ, måste behovet av resan eller transporten ifrågasättas. Nyttan då kanske kan uppnås med andra medel?

Styrmedel måste utformas så att transportsystemet förändras i denna riktning. Det måste bli attraktivt för den enskilde att välja bort en resa eller resa kortare och resurssnålare för att uppnå samma syfte med resan.

3.1.1. Vägtrafik

Vägtransporterna förbrukar stora mängder ändliga resurser och är nästan helt beroende av fossila bränslen. Vägtrafiken orsakar också svårlösta miljöproblem både lokalt och globalt: den är den helt dominerande källan till dålig luftkvalitet i våra städer, stor källa till utsläpp av försurande ämnen och står för en tredjedel av koldioxidutsläppen i Sverige.

Bränsleprisutvecklingen i förhållande till den ekonomiska tillväxten och inkomst-utvecklingen är viktig för efterfrågan på bränsleeffektiva bilar och bilanvändningen. Figur 8 visar bensinprisets utveckling de senaste 10 åren och Figur 9

bensin-förbrukningen. Under de senaste åren med stark ekonomisk tillväxt har bensinpriset legat på en förhållandevis hög nivå och troligen begränsat bensinanvändningen. Sedan mitten av 2001 har dock priset sjunkit och bränsleanvändningen börjat gå upp något.

Figur 8 Prisutveckling för bensin i löpande och reala priser (Index 1000=Dec 1991)

Figur 9 Bensinförsäljning, rullande 12-månadersperiod (m3)

Godstransporternas dieselanvändning som är mindre priskänsligt än persontrafiken har kontinuerligt ökat under senare år. En del av denna ökning kan delvis bero på en något ökad andel lätta bilar med dieselmotor. För framtiden väntas en fortsatt kraftig

trafikökning och särskilt för lastbilstransporter (se Figur 2 och Figur 3).

Transportsektorn är den enda samhällssektor som under de senaste 10 åren ständigt ökat sina utsläpp av koldioxid och för vägtrafiken har ökningen varit 9 % och förväntas fortsätta öka om inga ytterligare åtgärder sätts in.

Figur 10 Vägtrafikens utsläpp av koldioxid (källa: Vägverkets sektorsrapport 2003)

Utsläpp av andra luftföroreningar har minskat radikalt under de senaste 10 åren till följd av successivt skärpta avgaskrav på bilar. Även miljökraven på bensin och diesel har blivit striktare och med miljöklassning på motorbränslen kombinerat med

skattedifferentiering har påtagliga miljöförbättringar av luftkvaliteten i våra tätorter nåtts. Utsläppskraven för motorfordon och miljökraven för motorbränslen är harmoniserade i EU-direktiv.

Under närmsta 10 års period kommer utsläppen av kväveoxider, kolväten och partiklar från lastbilar, bussar och bilar att ytterligare minska kraftigt då nya lagkrav gäller från år 2001 och skärpningar genomförs 2006 och 2008. Kraven från 2002 för bensindrivna personbilar innebär en minskning med 40 % för kväveoxider och kolväten. Jämförbara minskningar gäller för dieselfordon. I framtiden kommer det troligen att bli viktigare att vi säkerställer låga avgasutsläpp på bilar och motorer under hela deras livslängd än att ytterligare skärpa utsläppsnormerna.

Nyckelfaktorer för att vända trenden mot miljökvalitetsmålen

Mycket positivt har hänt med avgasreningstekniken på bilar och det förväntas fortsätta de närmaste åren. Men vägtrafikens utveckling är trots det inte hållbar eftersom

användningen av icke förnybar energi bara fortsätter att öka. Det krävs därför ett grundläggande systemskifte. För att bidra till att vi når miljökvalitetsmålen, speciellt klimat, frisk luft och försurning, behövs bl.a. att vi

1. skapar en infrastruktur som lägger en grund för resurseffektiva transporter 2. använder bränsleeffektivare transportmedel (bilar, bussar, lastbilar), 3. använder transportmedlen effektivare,

4. introducerar bästa reningsteknik så tidigt som möjligt.

5. minska miljö- och hälsoeffekterna av motorbränslen (ersätta fossila bränslen med förnybar energi).

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Personbilar Lätta lastbilar Bussar

Lastbilar 3,5-16 ton Lastbilar 16 ton- MC och moped Riksdagsmål Etappmål god miljö