Trafikpolitiska miljömål och trafikverkens miljöarbete

har vi låtit INREGIA utvärdera transportsektorns miljöarbete28. Syftet var att utvärdera hur transportsektorn lever upp till sektorsansvaret. Utgångspunkten blev en granskning av aktörer på central nivå och i två län - Skåne och Västernorrland – som tillsammans kunde ge en rimlig belysning av helheten. Underlag för analysen var skriftlig

information, m.m. samt datainsamling genom enkäter och intervjuer dels med de aktörer som har som uppgift att påverka miljömålsarbetet i transportsektorn och dels sådana som utgör målgruppen för påverkansarbetet. För att ge en bakgrundskunskap till resultatet av utvärderingen gör vi först en genomgång av transportpolitikens miljömål, sektorsansvaret och miljöbalkens betydelse för transporter.

Transportpolitikens miljömål

De transportpolitiska målen utgör den grundläggande inriktningen för trafikverken. I stor utsträckning påverkas inriktningen för deras miljöarbete även av de svenska miljömålen, det utpekade sektorsansvaret och miljöbalken.

Riksdagen har fastställt mål, principer och riktlinjer för transportpolitiken29. Det övergripande transportpolitiska målet är att transportpolitiken skall säkerställa en

samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringslivet i hela landet. Sex delmål anges för ambitionsnivån på lång sikt.

Delmålen är: tillgängligt transportsystem, hög transportkvalitet, säker trafik, god miljö, positiv regional utveckling samt jämställt transportsystem. Till delmålen har riksdagen fastställt etappmål 30. Etappmål inom god miljö finns för CO2, NOx, Svavel, VOC,

buller, för kretsloppsanpassning och för natur- och kulturmiljö.

Regeringen beslutat att utgångspunkter för den fortsatta planeringen av

transportsystemet, utöver de övergripande transportpolitiska målen och dess delmål, bör vara de 15 nationella miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål31. Många av

miljökvalitetsmålen och tillhörande delmål är av stor betydelse för transportsektorn och en av de tre strategierna är effektivare energianvändning och transporter. SIKA har haft i uppdrag att tillsammans med bl a trafikverken och Naturvårdsverket se över

transportsektorns miljömål vilket redovisades till regeringen den 31 mars 2003. För de enskilda trafikverken konkretiseras i flera fall de övergripande miljömålen genom egna fastställda miljömål inom sitt ansvarsområde samt av regeringens regleringsbrev och instruktioner.

28

Utvärdering av transportsektorns miljömålsarbete, INREGIA, december 2002.

29

prop. 1997/98:56, 2001/02:20

30

prop. 1997/98:56

Sektorsmyndigheternas miljöansvar

Principen om sektorsmyndigheternas miljöansvar har utvecklats sedan mitten av 1980- talet. För trafikverken har det inneburit att de har ett ansvar för att uppnå olika

samhällsmål, bl.a mål för miljön, inom sitt verksamhetsområde 32.

Sektorsansvaret har utgjort en del av grunden för det miljöpolitiska arbetet som bedrivits under senare år. Det gäller både för lagstiftningen och för utvecklingen av styrmedel. Statliga myndigheters ansvar för att bidra till en ekologiskt hållbar

utveckling har lagts fast i verksförordningen (1995:1322). 24 sektorsmyndigheter gavs 1998 ett särskilt ansvar för ekologiskt hållbar utveckling inom sina sektorer33. Inom transportområdet är det de fyra trafikverken, Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket, som har sektorsansvar och ett särskilt sektorsansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Dessa har även fått i uppdrag av regeringen att införa

miljöledningssystem.

Det särskilda sektorsansvaret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologisk hållbar utveckling framåt i sin sektor. Ansvaret innefattar att identifiera sektorsmyndigheternas roll och hur sektorns

verksamheter påverkar utvecklingen mot ekologisk hållbarhet, att ta fram underlag i form av tänkbara sektorsmål och åtgärder samt att beskriva dessa åtgärders

samhällsekonomiska konsekvenser, att verka för att åtgärder genomförs, att fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet och att samarbeta med och informera om arbetet till andra som är verksamma inom sektorn34.

Trafikverkens miljöarbete och miljöbalken

Trafikverkens miljöarbete styrs även av Miljöbalken. Miljöbalkens övergripande mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. I propositionen till miljöbalken anges att riksdagens fastställda miljömål ger vägledning i bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär.

Med miljöbalken (1998) genomfördes flera förändringar av miljölagstiftningen som påverkade trafikverkens miljöarbete. Nyheter var att byggande av större vägar, spår, flygplatser samt farleder ska tillåtlighetsprövas av regeringen och att alla större hamnar ska tillståndsprövas. Vissa bestämmelser och regler i miljöbalken ska även tillämpas vid prövningar enligt andra lagar, bl a väglagen, banlagen, luftfartslagen och farledslagen. Vidare blev förfarandet med miljökonsekvensbeskrivningar mer omfattande och miljökvalitetsnormer infördes.

Utvärdering av transportsektorns miljömålsarbete

Datainsamling med enkäter och intervjuer som underlag för utvärderingen gjordes bland upphandlare av transporttjänster och företag inom transportsektorn förutom

representanter för trafikverken.

32

sektorsprincipen tas upp i propositionerna 1987/88:85, 1990/91:90, 1992/93:226, 1996/97:84,1997/98:2,1997/98:56, 1997/98:158, 1998/99:114, 2000/01:130, 2001/02:20

33

regeringsbeslut Fo 98/1532/MIL, Fo 98/1533/CIV,M 98/2998/8

34

Sektorsansvarprincipen anses av trafikverken vara viktig och har flyttat fram

miljöfrågorna i arbetet. Kompetens och påverkansmöjligheter finns hos trafikverken och det övergripande samhällsperspektivet har förstärkts. Samtidigt påtalas det att

påverkansmöjligheten i miljöfrågor inom sin sektor är begränsad. Den konkreta innebörden av sektorsansvaret anges av flera vara oklart. En nackdel som lyfts fram är att sektorsprincipen medför ett glapp för frågor som ligger mellan trafikverkens

sektorsansvar. Bättre samarbete krävs för att på bästa sätt nå miljömålen. Inom samtliga trafikverk pågår arbete med att ta fram övergripande miljöledningssystem.

Kunskapen om de transportpolitiska målen och de svenska miljömålen är god hos dem som arbetar med miljöfrågor på trafikverken. De transportpolitiska miljömålen anges vara tydliga, medan miljökvalitetsmålen är luddiga och svåra att konkret jobba med. Trafikverken arbetar i första hand med de transportpolitiska målen, medan länsstyrelser och kommuner jobbar med miljökvalitetsmålen. Det anges vara angeläget att foga ihop de bägge målstrukturerna till en operationaliserbar struktur. Viss måltrötthet råder. Trafikverken bedömer att det svåraste målet att nå är koldioxidmålet och att

utvecklingen går i fel riktning. Uppfattningen om förutsättningarna att nå miljömålen varierar dock hos olika aktörer inom transportområdet. Detta visar att det finns ett informationsbehov om utvecklingen inom miljöområdet. Vid konflikter mellan

miljömål och andra mål (bla målet om tillgänglighet) anges att miljömålen ofta kommer i andra hand. Kärnverksamheten tar lätt över. Även internationella regler kan utgöra hinder för skärpta miljökrav. Det internationella arbetet behöver förstärkas. En annan faktor som anges försvåra miljöarbetet är att vid budgetnedskärningar på nationella planer får ofta mindre projekt utgå. ”Miljöprojekt” är ofta små. För att stärka miljöhänsynen ser trafikverken behov av nya instrument för samordning av

bebyggelseplanering och infrastruktur. Även fler ekonomiska styrmedel efterlyses. Däremot ser lokala och regionala myndigheter inga behov av nya styrande instrument. Det anges att tveksamheten till nya ekonomiska styrmedel är att de kan komma i konflikt med andra mål, bl a tillväxtmålet.

I sina kontakter med myndigheter anger 60 % av utfrågade företagsrepresentanter att de har nytta av myndigheternas verksamhet. ”Nyttan” är i stor utsträckning knuten till information och kunskap. Transportföretagens myndighetskontakter sker oftast med kommuner och länsstyrelser. Aktörerna (företag och transportuppköpare) anger att kommunerna påverkar dem mest och trafikverken minst. Naturvårdsverket,

länsstyrelserna och branschorganisationerna ligger där emellan.

Slutsatser från utvärderingen

Kunskapen om de transportpolitiska målen och de svenska miljömålen är god hos de som arbetar med miljöfrågor på trafikverken.

De transportpolitiska målen är tydliga, medan miljökvalitetsmålen är luddiga och svåra att konkret jobba med. Trafikverken arbetar i första hand med de transportpolitiska målen, medan länsstyrelser och kommuner jobbar med miljökvalitetsmålen. Det är angeläget att foga ihop de bägge målstrukturerna till en operationaliserbar struktur. Sektorsprincipen anses vara viktig. Kompetens och påverkansmöjligheter finns hos trafikverken och det övergripande samhällsperspektivet har förstärkts. Innebörden av sektorsansvaret är dock oklart.

Vid konflikter mellan miljömål och andra transportmål kommer ofta miljömålen i andra hand. Kärnverksamheten tar lätt över.

Sektorsprincipen medför ett glapp för frågor som ligger mellan trafikverkens sektorsansvar.