Forskningsprojektet avser i sin nationella del att undersöka när och hur principen om nationellt ansvar uppstår i Sverige och på vilket sätt den har utvecklats över tid. Ett genomgående tema för undersökningen är frågan om i vilken grad kompetensen att styra över hanteringen av det använda kärnbränslet har/inte har för- rättsligats. Det vill säga i vilken mån beslut omkring kärnavfalls- frågan är ett fält för juridiska avväganden och juridisk argumenta- tion och i vilken grad politisk rationalitet och beslutskompetens är rådande? De primära frågorna handlar om principens innebörd och dess rättsliga signifikans. Undersökningen tar sin utgångspunkt i riksdagsdebatter från sent 1970-tal där vi kan upptäcka de första normativa spåren av det som sedan kom att fångas upp och manifesteras i en explicit princip om nationellt ansvar. Analysen tar oss fram till en diskussion om rättsläget år 2006.
Principen om nationellt ansvar har två sidor: Den ena handlar om att Sverige (som kärnkraftsproducerande land) ska ta ansvar för det avfall som uppstår när kärnenergi utvinns, den andra sidan handlar om de rättigheter Sverige anser sig ha att hindra att använt kärnbränsle från andra länder slutförvaras i Sverige. Det vill säga Sveriges möjligheter att förhindra att andra länders ansvarstagande för sitt kärnavfall tar sig uttryck i ett beslut om export för slut- förvaring på svenskt territorium. Forskningsprojektets nationella del disponeras kring principens båda sidor. Studerar man den svenska debatten kring principen om nationellt ansvar är det slående att det är den andra aspekten – rätten att förbjuda import – som helt dominerat under de senaste decennierna. Inte minst därför kan det vara intressant i detta sammanhang att fördjupa oss något i den förstnämnda aspekten, det vill säga formerna för det svenska ansvarstagandet för det egna avfallet.
Principen om nationellt ansvar uttrycker på 1980-talet en politisk avsiktsförklaring med innebörden att Sverige planerar att ta hand om sitt eget avfall för slutförvaring. Ansvaret är nationellt i för- hållande till andra nationella aktörer. Inom Sverige har dock utvecklingen av en nationell princip om ansvarstagande föregåtts av en diskussion om hur ansvar för hantering av restprodukter från kärnenergiutvinningen ska fördelas mellan statsmakterna och kärnkraftsindustrin. Frågan om ansvarsfördelning diskuterades och utreddes under slutet av 1970-talet och den första juli 1981 trädde lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt
övergripande principer som lägger fast ansvarsfördelningen mellan kärnkraftsindustrin och staten. Mycket kortfattat innebar de tre principerna för ansvarsfördelning följande: i) kostnader för att ta hand om avfall och restprodukter från kärnenergiproduktionen ska täckas av de intäkter som energiproduktionen genererar; ii) kärnkraftsindustrin har ett ansvar som inte bara är finansiellt utan också praktiskt, de ansvarar för ett genomförande av ett säkert omhändertagande av avfallet och restprodukterna; iii) staten uppges ha ett övergripande (långsiktigt) ansvar för slutförvaringen av det
radioaktiva avfallet.10
I den svenska modellen för ansvarstagande kombineras detta långtgående producentansvar med regler för statlig tillsyn. Den statliga tillsynen verkar på tre sätt: genom en tillståndsprocedur med regeringen som yttersta beslutsfattare, genom möjligheten att uppställa olika typer av villkor samt, slutligen, genom en fortlöpande tillsyn av verksamheten. Den svenska modellen ger i sig själv inga konkreta svar på hur en ansvarsfylld hantering av kärnavfallet ser ut. Ansvarstagandet ligger i stället i en lagreg- lerad beslutsprocess. Denna modell har efter 25 år lett fram till förslag till konkreta lösningar som till exempel direktdeponering i slutförvar i berg enligt KBS-3-metoden och en lokaliserings- process som premierar lokal demokratisk förankring. Rättsligt, mot bakgrund av principen om nationellt ansvar, finns dock inga hinder för andra typer av lösningar.
Det vi kan kalla den svenska modellen för kärnavfallshantering, det vill säga ett förbud mot slutförvaring av utländskt avfall samt producentansvar i kombination med statlig tillsyn, grundades på 1980-talet och befästes på 1990-talet. Men även om den svenska modellen sedan dess legat fast, innebär olika förändringar i om- givande strukturer att frågan om modellens långsiktiga hållbarhet är påkallade. Som exempel på utmaningar som den svenska model- len står inför kan nämnas de ändrade ägarförhållandena inom kärnkraftsindustrin (se mer om detta nedan) samt EG-rättens anspråk på att överföra beslutskompetens från nationell till
regional nivå.11
Den modell för ansvarsfördelning som skapades på 1980-talet överlämnade ett stort ansvar på kärnkraftsindustrin. Det bör dock noteras att denna industri samtidigt var hårt reglerad och hade starka inslag av offentliga intressen:
Det bör påpekas att ”kärnkraftsföretagen” åren kring 1980 visser- ligen var kommersiellt arbetande företag, men spelreglerna för dem
10 SOU 2005:83, s. 21 med referens till prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 319. 11 Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och tekniskt
bistånd (2000:1064) samt Rådets förordning (EG) nr 1334/2000 av den 22 juni 2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av pro- dukter och teknik med dubbla användningsområden. Ett konkret exempel på tillämpning av denna reglering är regeringens hantering av omhändertagandet av använt kärnbränsle (4,6 ton) från forskningsreaktor R1 under 2005, med dess uttryckliga hänvisning till EG-rätten.
präglades av en starkt reglerad elmarknad där de dominerande aktörerna uppfattades som nära knutna till den offentliga sektorn. Den största aktören var Statens Vattenfallsverk (vid denna tid inte som idag ett statsägt bolag utan ett statligt affärsverk), som ensam ägare av Ringhalsverket och dominerande ägare i Forsmarksverket. Sydkraft AB, som ägde Barsebäcksverket, var visserligen ett börsnoterat företag, men ett antal svenska kommuner var dominerande ägare i bolaget. Sydkraft AB var dessutom huvudägare i Oskarshamnsverket.12
Uttryck för att industrin och det offentliga vid denna tid betrak- tades som i det närmaste två sidor av samma mynt kan man till exempel hitta i förarbetena till kärntekniklagen. I lagstiftnings- processen kom Lagrådet med anmärkningar vad avsåg tillsyns- myndighetens möjlighet att gripa in i den mån tillståndsinnehav- aren inte skulle förmå att fullgöra sina skyldigheter och Lagrådet
förordade förtydliganden och skärpningar i formuleringarna.13
Enligt protokoll från regeringssammanträdet den 3 november 1983 svarar det föredragande statsrådet Birgitta Dahl på denna kritik enligt följande:
De frågor som tagits upp av lagrådet ska ses mot bakgrund av främst de kärnkraftsproducerande företagens ägarstruktur. Kärnkraft produceras av Statens Vattenfallsverk, Forsmark Kraftgrupp AB som till ca 74,5 % ägs av Statens Vattenfallsverk och i övrigt av Mellan- svensk Kraftgrupp AB, Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget som är ett helägt dotterbolag till Sydkraft AB, och OKG AB som ägs till 35% av Sydkraft AB och i övrigt av ett antal kraftproducenter i Mellansverige. Sydkraft AB är till helt övervägande del kommunägt. Vidare måste beaktas att verksamhetens art är sådan att handräckning eller biträde av polismyndighet med hänsyn till säkerhets- och strålskyddssynpunkter är mindre lämplig. De omständigheter jag nu har pekat på föranleder enligt min mening att en reglering i de hänseenden Lagrådet har angett kan undvaras.14
Under 1980-talet skapas således en ansvarsfördelning mellan kraftindustrin och det offentliga men vid tidpunkten uppfattas inte detta nödvändigtvis som en ansvarsfördelning mellan olika aktörer med skilda intressen, utan snarare som en funktionell uppdelning där det offentliga agerar i olika roller och där det offentliga ansvarstagandet tar sig olika uttryck. Inte desto mindre så innebar ansvarsfördelningen att det offentliga, i sin roll som näringsidkare och kraftproducent, fick ett långtgående ansvar för att säkerställa en säker hantering av kärnenergins restprodukter.
Bilden är mångbottnad, på 1980-talet fanns det ett odiskutabelt och påtagligt offentligt ägande i kärnkraftsindustrin som gjorde det möjligt för det socialdemokratiska partiet att måla upp bilden
12 Söderberg, Olof, ”I skuggan av kärnkraftsdebatten kring 1980 – tankar kring tillkomsten av dagens finansieringssystem” i SOU 2005:83. s. 19, not 6. 13 Prop. 1983/84:60. s. 233 f.
av en stark intressegemenskap och där ägarinflytandet skapade en form av internaliserad offentlig kontroll. Samtidigt fanns i tiden också andra röster i den politiska debatten som lyfte fram bilden av industrin som en oberoende marknadsaktör: en aktör som sluter upparbetningsavtal med utländska företag, en aktör som har äganderätt till det använda bränslet och en aktör som eventuellt
kan sälja restprodukter från en upparbetningsprocess.15Bilder
som användes för att begränsa det statliga ansvaret likväl som för att ifrågasätta möjligheterna till effektiv kontroll.
Flyttar vi fram perspektivet till år 2006 är det odiskutabelt att det skett en förändring av ägarstrukturen i svensk kärnkrafts- industri sedan den svenska modellen initierades och att den möjlighet till internaliserad kontroll som kunde utövas genom statligt och kommunalt ägarinflytande har minskat. Vad som kan konstateras är en förändrad ägarbild som genom ökad privatisering och internationalisering innebär att det är svårare att uppfatta industrin och dess intressen som i uppenbar symbios med det offentliga. Den svenska modellen för ansvarfördelning råder dock oförändrad. Formerna för tillsyn är desamma. De rättsliga kontroll- funktionerna har inte förstärkts och det finns inte heller några tecken på en förändrad strategi i termer av en mer detaljerad reglering av producentansvaret eller mer kraftfulla sanktions- bestämmelser.