4 Biogasen och de samhälleliga målen
4.5 Klimatpolitiska mål
4.5.2 EU:s klimatmål
Såväl EU:s som Sveriges klimat- och energipolitiska mål vilar på de tre s.k. grundpelarna ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet.
Under perioden 2007–2009 förhandlades och beslutades ett kli- mat- och energipaket till 2020 inom EU. Paketet omfattade bl.a. ett långsiktigt klimatmål med innebörden att utsläppen av växthusgaser ska minska med 80–95 procent till 2050 jämfört med 1990. Till 2020 är målet att EU:s utsläpp ska minska med 20 procent jämfört med 1990. EU:s mål om 20 procent lägre utsläpp av växthusgaser till 2020 är uppdelat i två delar där de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska mest (med 21 procent jäm- fört med 2005) och övriga utsläpp, i den s.k. icke-handlande sektorn, sammantaget behöver minska i en långsammare takt (med 10 pro- cent jämfört med 2005).
I oktober 2014 beslutade Europeiska rådet om ståndpunkter där målnivåerna för EU:s klimat- och energiramverk till 2030 angavs. Det övergripande klimatmålet är att EU:s utsläpp av växthusgaser ska minska med 40 procent till 2030 jämfört med 1990 års nivå. Minskning ska ske med 43 procent inom de sektorer som omfattas
av EU ETS och med 30 procent inom de som omfattas av den s.k. ansvarsfördelningsförordningen (ESR).
4.5.3 Nationella klimatmål Övergripande mål
Flera nationella mål styr den svenska klimatpolitiken. I 2009 års kli- matpolitiska beslut ingick ett nationellt etappmål för klimat till 2020 med innebörden en utsläppsminskning med 40 procent i jämförelse med 1990.
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ingår i det miljö- målssystem som har beskrivits ovan. Enligt riksdagens beslut inne- bär miljökvalitetsmålet att halten av växthusgaser i atmosfären i en- lighet med FN:s klimatkonvention ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Som har redovisats tidigare beslutade riksdagen i juni 2017 om en ny precisering av det aktuella miljökvalitetsmålet.
Riksdagen har även antagit flera etappmål som rör klimatet. Det etappmål som avspeglar det långsiktiga klimatmålet innebär att Sverige senast 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvar- ande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläppen 1990. Noterbart är att de växt- husgaser som omfattas av målet är koldioxid, lustgas, fluorerade växthusgaser och metan. Metan – som ju är den huvudsakliga energi- bäraren i natur- och biogas – är i oförbränt skick en gas som har en avsevärt mycket större negativ inverkan på växthuseffekten än koldi- oxid. På hundra års sikt bidrar ett utsläpp av metan cirka trettio gånger mer till växthuseffekten än ett lika stort utsläpp av koldi- oxid.12 Samtidigt är utsläppen av koldioxid betydligt större och svarar sammantaget för ca 80 procent av de svenska växthusgasut- släppen och metan för endast ca 10 procent.
12 www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Klimat/Darfor-blir-det-
Klimatmål för transportsektorn
Transportsystemet svarar för ungefär en fjärdedel av Sveriges totala energianvändning. Transportsystemet är dessutom till stor del be- roende av fossila drivmedel.
Riksdagen har antagit ett etappmål om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010.13 Transportsektorns betydelse för den svenska klimatomställningen understryks av att det bara är denna sektor som har ett specifikt sektormål.14 Vägtrafiken svarar för mer en 90 procent av koldioxidutsläppen från Sveriges inrikes trans- porter.15 Vidare bör det nämnas att cirka tre fjärdedelar av den totala utsläppsreduktionen sedan 2010 är en effekt av ökad biodrivmedels- användning, men att denna ökning till helt övervägande del är en effekt av ökad import av dessa drivmedel.16 Fossilfria drivmedelsal- ternativ används främst som låginblandning i bensin eller diesel, men även höginblandning och ”rena” alternativ (exempelvis fordonsgas som till övervägande del består av biogas) förekommer.17
I sammanhanget kan det noteras att Klimatpolitiska rådet har sla- git fast att under nuvarande förutsättningar och beslut kommer transportsektorn bara att nå halvvägs till detta mål, vilket rådet anser ställer krav på kraftfulla politiska insatser redan under innevarande mandatperiod.18 Även IVA konstaterar att trots förväntade styrme- delsskärpningar på transportområdet i form av reduktionsplikten för drivmedel och EU:s koldioxidkrav för nya fordon kommer detta inte att räcka för att nå målet.19 IVA menar att det krävs en radikal om- ställning av transportsystemet, vilket bl.a. inkluderar ett ökat behov
13 Exkl. inrikes luftfart som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. 14 Klimatpolitiska rådet, Klimatpolitiska rådets rapport 2019, s. 8.
15 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), Så klarar Sveriges transporter klimatmålen –
En delrapport från IVA-projektet Vägval för klimatet, s. 8. Som jämförelse kan nämnas att knappt
98 procent av spårtrafikens transportarbete drivs av el.
16 Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En ESO-rapport om politiken för utsläppsminsk-
ningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5)., s. 54.
17 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), Så klarar Sveriges transporter klimatmålen –
En delrapport från IVA-projektet Vägval för klimatet, s. 19.
18 Klimatpolitiska rådet, Klimatpolitiska rådets rapport 2019, s. 8 och 58. En likartad slutsats
drogs i en rapport publicerad i juni 2019. Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En ESO-
rapport om politiken för utsläppsminskningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier
i offentlig Ekonomi, 2019:5).
19 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), Så klarar Sveriges transporter klimatmålen –
av biodrivmedel på mellan 15 och 20 TWh. Tillsammans med dagens användning ger detta ett totalt behov på ca 35–40 TWh.
Klimatpolitiska rådet pekar på vikten av betydande åtgärder inom följande tre områden:
• Ett mer transporteffektivt samhälle, • Accelererad elektrifiering och
• En ökad andel automatisering och en ökad andel bioenergi i effektivare fordon.20
Rådet anser att det är viktigast att förstärka politiken för att uppnå ett mer transporteffektivt samhälle och snabbare elektrifiering. En successivt ökad andel biodrivmedel kommer, enligt rådet, dock också att spela en stor roll i fortsättningen. Att i allt högre utsträck- ning ersätta fossila bränslen med biogas utgör således en av flera vik- tiga åtgärder för att nå sjuttioprocentsmålet för transportsektorn.
IVA konstaterar att elektrifiering är viktig och ska drivas så långt det går, men att omställningen av transportsystemet ändå kommer att vara beroende av hållbara biodrivmedel under överskådlig tid.21
I en rapport utgiven av Expertgruppen för studier av offentlig ekonomi (ESO) påpekas det att sjuttioprocentsmålet är väldigt högt satt. Det framhålls vidare att Klimatpolitiska rådet inte ger några konkreta anvisningar om hur transporteffektiviteten ska kunna öka eller huruvida en omfattande import av biodrivmedel är ett bra sätt att få kalkylen att gå ihop.22 Rapportförfattaren ser det som mindre klokt att öka användningen av biodrivmedel för att efter kort tid behöva minska den när elektrifieringen tar över.23 Han förordar i stället att målnivån sänks till 45 procent och att staten i stället köper in och annullerar utsläppsrätter i en omfattning som motsvarar mellanskillnaden.
Efter inrikes transporter står jordbruk och därefter arbetsmaski- ner för de största utsläppen av de sektorer som inte omfattas av EU:s
20 Klimatpolitiska rådet, Klimatpolitiska rådets rapport 2019, s. 8.
21 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), Så klarar Sveriges transporter klimatmålen –
En delrapport från IVA-projektet Vägval för klimatet, s. 34.
22 Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En ESO-rapport om politiken för utsläppsminsk-
ningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5),
s. 164.
system för handel med utsläppsrätter (ca 20 respektive 10 procent vardera). Vid sidan av de utsläpp som prissätts genom utsläppshan- delssystemet eller genom bestämmelser i lagen om skatt på energi, står drygt 22 procent av de svenska utsläppen helt utan prissätt- ning.24 Jordbrukssektorns utsläpp består huvudsakligen av metan från djurens matsmältning, metan och lustgas från hantering av stall- gödsel samt lustgas och koldioxid från markanvändning. Klimat- politiska rådet konstaterar att en av klimatomställningens svåraste utmaningar är att minska jordbrukets utsläpp.25 Att minska utsläppen genom att producera biogas från stallgödsel kan således betraktas som en angelägen klimatåtgärd.
För att säkerställa att regeringens klimatpolitik utgår ifrån kli- matmålen och hur arbetet ska bedrivas har riksdagen antagit en kli- matlag.26 I klimatlagen (2017:720) läggs det bl.a. fast att regeringen årligen ska presentera en klimatredovisning, och att den vart fjärde år ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan (se vidare kapitel 6). 4.5.4 Måluppfyllelse
I sitt underlag till regeringens klimathandlingsplan konstaterar Natur- vårdsverket att Sverige har ambitiösa klimatmål, men att det ännu återstår stora utmaningar för att nå dem.27 Verket slår vidare fast att den befintliga styrningen är otillräcklig för att nå såväl målet för den icke-handlande sektorn till 2030 som målet för de totala utsläppen till 2045. Enligt Naturvårdsverket handlar de centrala utmaningarna i Sverige om att ställa om samhället och transportsystemet i en trans- porteffektiv, energieffektiv och förnybar riktning. För att industrins process- och förbränningsutsläpp ska minska till nära noll behöver, utöver energieffektivisering och bränslesubstitution, ny teknik ut- vecklas och införas. Naturvårdsverket understryker vidare att det behövs satsningar i hög takt redan nu för att teknikskiften i tillräck- lig skala ska komma till stånd före 2045. Att säkerställa produktion och distribution av förnybar el, tillgång till biobränsle, infrastruktur
24 Naturvårdsverket, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan –Redovisning av
Naturvårdsverkets Regeringsuppdrag (Rapport 6879, mars 2019), s. 41.
25 Klimatpolitiska rådet, Klimatpolitiska rådets rapport 2019, s. 44. 26 Prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320.
27 Naturvårdsverket, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan – Redovisning av
för laddning av elfordon samt attraktiva alternativ till bil, anser myn- digheten vara viktiga byggstenar i detta samhällsbygge.
4.6
Energipolitiska mål
4.6.1 EU-mål
20-20-20-målen
Under perioden 2007–2009 förhandlades och beslutades ett klimat- och energipaket till 2020 inom EU. Utöver det ovan omnämnda kli- matmålet omfattade paketet även två övergripande energipolitiska mål. Klimatmålet och de två energipolitiska målen brukar samlas under beteckningen 20-20-20-målen:
• ett klimatmål
• ett energieffektiviseringsmål • ett mål för förnybar energi.
Förnybarhetsmålet är bindande och har även ansvarsfördelats mellan medlemsländerna. Målnivåerna skiljer sig åt mellan medlemsstaterna (från 10 procent till 49 procent av den slutliga energianvändningen). EU:s klimat- och energiramverk till 2030
Hösten 2014 beslutade Europeiska rådet om ståndpunkter där mål- nivåerna för EU:s klimat- och energiramverk till 2030 angavs. De tre mål som därmed antogs innebär att
• EU:s utsläpp av växthusgaser ska minska med 40 procent till 2030 jämfört med 1990 års nivå.
• Andelen förnybar energi ska öka till minst 27 procent av den slut- liga energianvändningen (brutto).
• Energianvändningen ska effektiviseras med minst 27 eller 30 pro- cent jämfört med ett tidigare referensscenario från 2007.
4.6.2 Nationella mål
I juni 2018 ställde sig riksdagen bakom regeringens förslag till över- gripande mål för energipolitiken med innebörden att den – i likhet med vad som gäller för EU:s energipolitik – ska syfta till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet.28 Därutöver biföll riksdagen regeringens förslag om mål för andelen förnybar el som innebär att
– elproduktionen ska vara helt förnybar 2040.
– Sverige 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning jäm- fört med 2005, uttryckt i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP).
Regeringens förslag i propositionen byggde på den överenskommel- se om energipolitiken som slöts mellan Socialdemokraterna, Mode- raterna, Miljöpartiet, Centerpartiet och Kristdemokraterna i juni 2016 och som därefter även låg till grund för de förslag som den parla- mentariskt sammansatta s.k. Energikommissionen presenterade i början av 2017.29
Här kan också nämnas att regeringen i budgetpropositionen för 2018 angav att målet för naturgasmarknadspolitiken är att vidareut- veckla gasmarknaden, i linje med EU:s regelverk och krav, så att en effektiv naturgasmarknad med effektiv konkurrens kan uppnås. Något motsvarande mål angavs inte i budgetpropositionerna för 2019 eller 2020.
4.7
Andra mål
4.7.1 Transportpolitiska mål
Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål – tillgänglighet, och ett hänsynsmål – säkerhet, miljö och hälsa. Dessa båda mål är jämbördiga. Hänsyns- målets miljödimension innebär att transportsystemets utformning,
28 Prop. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2017/18:411. 29 SOU 2017:2 Kraftsamling för framtidens energi.
funktion och användning ska bidra till att det övergripande genera- tionsmålet för miljö, och till miljökvalitetsmålen nås samt även bidra till ökad hälsa.30 Som redan har redovisats ovan har riksdagen även beslutat om ett klimatmål för transportsektorn.
Klimatpolitiska rådet anför i sin rapport att den nuvarande struk- turen och formuleringarna av de transportpolitiska målen gör att det framstår som önskvärt men inte nödvändigt att klimatmålen uppnås och att de transportpolitiska myndigheterna i sitt arbete tycks tolka målen på det sättet. Rådet menar att detta gör att transportförsörj- ning, i synnerhet framkomlighet för vägtrafiken, blir det dominerande perspektivet och att de transportpolitiska målen och deras tillämp- ning i praktiken därmed motverkar klimatmålen.31
4.7.2 Näringspolitiska mål
Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraf- ten och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande före- tag.32 De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att uppnå de globala målen för hållbar utveckling och Agenda 2030 samt målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning – Europa 2020 – som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inklu- derande tillväxt.
Företag som på ett framgångsrikt sätt kan etablera sig och verka inom någon del av biogasens värdekedja kan bidra till detta mål. 4.7.3 Mål för regional tillväxt
Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla de- lar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.33 Den regionala tillväxtpolitiken är nära integrerad med EU:s politik för regional tillväxt och sysselsättning (sammanhållningspolitiken). Målet för sammanhållningspolitiken är att bidra till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning inom EU. Europa 2020-strategin är väg-
30 Transportpolitikens funktionsmål innebär att transportsystemets utformning, funktion och
användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingen i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.
31 Klimatpolitiska rådet, Klimatpolitiska rådets rapport 2019, s. 65. 32 Prop. 2014/15:1, utg.omr. 24, bet. 2014/15:NU1, rskr. 2014/15:68. 33 Prop. 2007/08:1, utg.omr. 19, bet. 2007/08: NU2, rskr. 2007/08:99.
ledande för sammanhållningspolitiken under programperioden 2014– 2020. Strategin inkluderar bl.a. prioriteringen Hållbar tillväxt; främja en resurseffektivare, grönare och konkurrenskraftigare ekonomi.
I budgetpropositionen för 2020 föreslår regeringen ett nytt mål för regional tillväxt som lyder: Utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet.34
4.7.4 Säkerhetspolitiska mål och mål för samhällets krisberedskap
Målen för den svenska säkerhetspolitiken är bl.a. att värna befolk- ningens liv och hälsa, liksom samhällets funktionalitet. Målen för krisberedskapen handlar om att upprätthålla samhällsviktig verk- samhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.
I den nationella säkerhetsstrategin från 2017 lyfts bl.a. hot mot energiförsörjning fram och det poängteras att störningar och avbrott i försörjningen av el, bränsle, gas och värme kan leda till allvarliga konsekvenser, såväl för människors liv och hälsa som för samhällets funktionalitet. Det konstateras vidare att ett minskat beroende av fossila bränslen förbättrar försörjningstryggheten. På transportom- rådet listas störningar och bortfall av resurser som exempelvis driv- medel som särskilda hot och risker.35 IVA konstaterar att det är viktigt med en viss diversitet av drivmedel i form av inhemsk pro- duktionskapacitet och genom att behålla eller öka mångfalden av drivmedel som produceras i dag.36
Inhemskt producerade biogas kan användas som drivmedel, upp- värmningsbränsle och för elproduktion och därmed bidra till möj- ligheterna att upprätthålla sådan samhällsviktig verksamhet som om- nämns i målformuleringen samt minska hoten mot människors liv och hälsa i händelse av någon form av energiförsörjningskris.
34 Prop. 2019/20:1, utg.omr. 19 Regional tillväxt, s. 11.
35 Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, Nationell säkerhetsstrategi, 2017.
36 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA), Så klarar Sveriges transporter klimatmålen –