5 Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna
5.4 Exploateringstryck
SCB har på uppdrag av utredningen tagit fram uppgifter om för- väntat exploateringstryck i Sverige, enligt ett sammanvägt förvalt- ningsindex. Indexet har beräknats mellan 2008 och 2018 utifrån tre variabler: folkbokförd befolkning, byggnader och taxeringsvärden. Den relativa förändringen över tid (värdeförändringen/ursprungs- värdet) per variabel (befolkning, byggnader och taxeringsvärden) för hela landet respektive länsvis 2008–2018 har beräknats. Därefter har
den relativa förändringen av respektive variabel över tid beräknats per kilometerruta. Förändringstrycket beskrivs med blått där trycket är svagt och med rött där trycket är starkt.
I figur 5.19 nedan visas resultatet i en karta för hela landet med förväntat exploateringstryck i Sverige. Kartan ger en intuitiv och översiktlig – men med nödvändighet också generaliserad – bild av förändringstrycket i landskapet med utgångspunkt i bebyggelse- och befolkningsförändringar.
Figur 5.19 Förväntat exploateringstryck 2020
5.5
Utredningens slutsatser
Vi har i uppdrag att föreslå kriterier utifrån vilka strandskydds- reglerna kan differentieras. Vi ska lämna förslag som medför en ökad differentiering av strandskyddet som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strand- nära i landsbygdsområden. Strandskyddet ska bibehållas eller om behov finns förstärkas i starkt exploaterade områden.
Differentieringen av strandskyddet bör genomföras utifrån lokala och regionala förutsättningar
Exploateringen av stränderna, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Beslut om strandskyddet behöver därför fattas på lokal och regional nivå. Även inom kommunerna varierar förhållandena. De varierar också över tid, inte minst på grund av den pågående urbaniseringen. Med hänsyn till varierande förhållanden är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om en ökad differentiering bör därför genomföras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas på lokal och regional nivå.
På lokal nivå är det kommunerna som ansvarar för den över- gripande samhälls- och bebyggelseplaneringen. Kommunerna ansvarar också för prövningar av strandskyddsdispenser. Länsstyrelserna, som är statens företrädare på regional nivå, tillhandahåller underlag för kommunernas planering. Länsstyrelserna ansvarar också för frågor om att upphäva strandskyddet. Kommuner och länsstyrelser har kunskap om lokala och regionala förhållanden i landet och bör därför vara de aktörer som i praktiken ska genomföra de förslag som utredningen lämnar.
I sammanhanget ska nämnas att i Stockholms län och i Skåne län ska regional fysisk planering ske enligt 7 kap. PBL (2010:900). Regionen ansvarar för denna planering. Det bedrivs även frivilligt mellankommunalt samarbete om plan- och bebyggelsefrågor. Inom exempelvis Västra Götalandsregionen pågår ett arbete med att bygga upp kunskap kring Västra Götalands fysiska strukturer och att skapa
en arena för dialog och samverkan kring dessa frågor. Andra sam- arbeten rör två eller flera kommuner. I några fall spänner samarbetet över två län och i något fall även över flera län. Samarbetena har bland annat resulterat i gemensamma översiktsplaner mellan två till tre kommuner. Det förekommer flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och tillväxtfrågor.40
Lättnader i strandskyddet
Underlaget i kapitlet ger oss en övergripande bild av var lättnader i strandskyddet kan tänkas komma i fråga och var strandskyddet kan behöva bibehållas eller stärkas.
I norra Sverige är det överlag låg exploateringsgrad, låg befolk- ningstäthet och lågt exploateringstryck. Stora delar av norra Sverige kan enligt utredningens mening vara landsbygder, där det enligt direktivet ska bli enklare att bygga. Det finns några områden främst vid kusten, där bebyggelsen och befolkningen är koncentrerad. Det gäller städerna och några större tätorter. Det finns därför några områden i norra Sverige som har hög exploateringsrad, tät befolk- ning och ett högt exploateringstryck.
I södra delen av landet är det överlag högre exploateringsgrad, befolkningstäthet och högre exploateringstryck. Bebyggelsen täcker större delar av landområdet än i norra Sverige. Bebyggelsetrycket är överlag också högt. Delar av södra Sverige kan vara sådana starkt exploaterade områden, där strandskyddet enligt våra direktiv ska bibehållas eller stärkas. I södra Sverige finns också mindre exploa- terade och mindre befolkade områden som kan vara landsbygder.
En slutsats som utredningen kan dra är att lättnader i strand- skyddet kommer att kunna genomföras i stora delar av norra Sverige. I södra Sverige kommer lättnader att kunna genomföras mer selek- tivt utifrån de lokala förutsättningarna och påverkan på strand- skyddets syften och inte i lika stor utsträckning som i norra Sverige. I avsnitt 4.1 har vi beskrivit förutsättningarna för att bygga bostäder och för näringsverksamheter i landsbygd. I områden i landsbygder kan exploateringstrycket vara lågt och produktionskostnaden av en byggnad kan vara högre än marknadsvärdet. Det innebär ett risk- tagande både för de som vill bygga och för banker i deras långivning. 40 SOU 2015:59 s. 119 ff.
Utredningen har dragit slutsatsen att lättnader i strandskyddet i landsbygder inte bör medföra risk för överetablering eller att strand- skyddets syften äventyras.
Bibehållet och eventuellt stärkt skydd
Städer och större tätorter finns vid kusterna, de stora sjöarna och älvdalarna. Strandområden vid städer och större tätorter har gene- rellt sett hög exploateringsgrad, hög befolkningstäthet och högt bebyggelsetryck. Städer och större tätorter kan vara sådana starkt exploaterade områden där strandskyddet enligt utredningens direktiv ska bibehållas och – om behov finns – stärkas. Mest framträdande är städer och tätorter i de tre storstadsregionerna Stockholm, Göteborg och Malmö.
Urbanisering och befolkningsutveckling innebär att städer för- storas och förtätas, medan landsbygder har avfolkats. Ett stärkt strandskydd kan enligt vår uppfattning behövas i områden där den allemansrättsliga tillgången till strandområden är eller börjar bli begränsad och utrymmet för djur och växter minskar. I sådana områden ska många människor dela på ett begränsat utrymme och möjligheterna för djur och växter att ta plats är begränsade.
Den pågående urbaniseringen leder tillsammans med bostads- bristen till högt exploateringstryck och förtätning av bebyggelse i städer och tätorter. Enligt 2019 års utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av ökande tätortsbefolkning och bebyggelse. Mot bakgrund av det nu sagda kan – enligt utredningens mening – ett bibehållet eller stärkt strandskydd behövas främst i och omkring städer och andra större tätorter. I fri- tidshusområden och fritidshusområden i omvandling kan befolk- ningstätheten vara låg, men exploateringsgraden vara hög och exploa- teringstrycket högt. Ett stärkt skydd skulle kunna behövas även inom sådana fritidshusområden.
Variationer inom kommunerna
Olika kommuner har olika förhållanden och förutsättningar för lätt- nader i strandskyddet. Det finns också olika förutsättningar i olika delar av kommuner, beroende på vilken exploateringsgrad, befolk-
ningstäthet och exploateringstryck som råder. Exempelvis kommer lättnader i strandskyddet att kunna genomföras i mycket större ut- sträckning i Jokkmokks kommun som har den lägsta exploaterings- graden av stränderna (1,4 procent) än i Danderyds kommun, som har den högsta (68,9 procent).