Förutsättningar för att upphäva strandskydd

i strandnära lägen

Särskilda skäl i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

I 7 kap. 18 d § MB finns bestämmelser om vad man får beakta som särskilda skäl utöver det som anges i 18 c §, om prövningen gäller ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-område). Där anges att inom ett LIS-område får man också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med till- hörande komplementbyggnader och andra åtgärder, får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus.

102 _{Mark- och miljööverdomstolens dom 2017-08-23, målnummer M 2667–17.} 103 _{Prop. 2008/09:119 s. 106.}

Kriterier för områden för landsbygdsutveckling

I 7 kap. 18 e § första stycket MB uppställs de kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om ett LIS-område. Där anges att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses ett område som

• är lämpligt för utvecklingen av landsbygden,

• är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt,

• endast har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften,

1. i eller i närheten av tätorter,

2. i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid Ångermanälven eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland,

3. på Gotland, eller

4. vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och • inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge

till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Klockestrand vid Ångermanälven till Skataudden vid Näskefjärden. Området ska vara lämpligt för utvecklingen av landsbygden och vara av sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Beträffande LIS-områdens omfattning anges i förarbetena att områdena inte bör omfatta mer än en begränsad del av de strandområden inom en kommun som omfattas av strandskydd. Vad en begränsning närmare innebär kan skilja sig mellan olika kommuner. Hänsyn får tas till bland annat hur mycket stränder som finns i kommunen, vilka naturvårdsvärden som finns i strandskyddsområdena, hur stor del av dessa som redan är bebyggda, vilka områden som bedöms ha störst effekt på landsbyg- dens utveckling, hur terrängförhållandena är samt hur stor negativ

påverkan som ett bedömt ianspråktagande av områdena på lång sikt kan ha på strandskyddets syften.104

Enligt uttalanden i förarbetena är utrymmet för att peka ut områden större i de kommuner som har en låg grad av bebyggelse- påverkan vid stränderna. Vid övervägandena bör kommunen nog- grant beakta om det kan förväntas råda ett högt bebyggelsetryck i ett utpekat område, eftersom det har betydelse för om strand- skyddets syften långsiktigt kan upprätthållas. Om behovet av lands- bygdsutveckling kan tillgodoses inom flera olika områden, bör de områden väljas där inverkan på strandskyddet bedöms bli minst. En mer restriktiv syn bör gälla i fråga om områden som har stora värden för djur- och växtlivet eller för allmänhetens friluftsliv.105

Som framgår av punkterna 3 och 4 gäller i vissa delar av landet särskilda begränsningar i möjligheten att redovisa områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen. Kustområdena är antingen helt undantagna från reglerna eller omfattas av begränsningar. Enligt punkten 3 får ett område inte ha mer än en liten betydelse för strand- skyddets syften i eller i närheten av tätorter och i de kust- eller kust- skärgårdsområden som anges. Beträffande tätorter framgår av för- arbetena att det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för en landsbygdsutveckling enligt det föreslagna regelverket. I de delar av de tre storstads- områdena som karaktäriseras av tätbebyggelse och i andra större tätortsområden, bland annat länscentra, där det enligt uttalanden i förarbetena inte finns god tillgång till orörda stränder, bör det inte vara möjligt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen. Däremot bör det enligt uttalandena vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till lands- bygdsutveckling, så tillvida detta inte förhindrar att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt.106

När det gäller de tre stora sjöarna och angivna kustområden i punkten 3 gäller begräsningen endast om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Bestämmelsen innebär att man vid en jämförelse med punkten 2, ska ha en mer restriktiv syn än vanligt. Uttrycket ”stor efterfrågan på mark för bebyggelse” förekommer även 104 _{Prop. 2008/09:119 s. 110.}

105 _{A.a. s. 65–66.}

i bestämmelsen i 4 kap. 2 och 3 §§ plan- och bygglagen (PBL), som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Tillämpningen av den bestämmelsen bör enligt förarbetena till 7 kap. 18 e § MB ge vägledning vid en prövning enligt nämnda bestämmelse.107

I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges storstads- regionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. Vid storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på bety- dande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjlig- heterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett sammanhängande område med bebyggelsetryck. För- utom de större tätorterna nämns i förarbetena vissa delar av mindre tätorters närområden, exempelvis ett område längs en tillfartsväg som ligger i tätortens tillväxtriktning. Det gäller även i närheten av samlad bebyggelse av viss omfattning, exempelvis en bybildning eller en grupp med fritidshus.108

Vissa kustområden får inte redovisas som områden för lands- bygdsutveckling. Det finns därför ingen möjlighet för de kommuner som berörs att peka ut LIS-områden vid kuststränderna. Dessa kommuner kan dock peka ut LIS-områden för andra strandområden, som vid sjöar och vattendrag. Skälen är enligt förarbetsuttalandena att exploateringstrycket inom kust- och skärgårdsområdena gene- rellt är hög, framför allt för fritidshusbebyggelse, samtidigt som dessa delar av kusten och skärgårdarna hör till de från strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Att de aktuella kustområdena är särskilt skyddsvärda framgår också av att de om- fattas av riksintressen enligt 4 kap. MB.109

Redovisade områden i översiktsplan ska ge vägledning

Den kommunala översiktsplanen ska enligt 7 kap. 18 e § andra stycket MB ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, men planen är inte bindande utan endast vägledande.110 _{Det är först vid}

107 _Ibid.

108 _{Prop. 2004/05:59 s. 17 och prop. 1985/86:1 s. 550–557.} 109 _{Prop. 2008/09:119 s. 111.}

prövningen i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen för en åtgärd uppfyller kriterierna.111

I förarbetena anges att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen gjort genom sin redovisning i över- siktsplanen, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen. Även i en situation där länsstyrelsen inte har haft några invändningar mot utpekandet i sitt gransknings- yttrande, kan det inträffa att det i ett ärende framkommer om- ständigheter som tydligt talar för att kommunens redovisning av området bör ifrågasättas.112

En tillämpning av de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § MB förut- sätter inte att kommunen i översiktsplanen har redovisat sådana områden.113 _{Utan redovisning i översiktsplanen bör det enligt för-}

arbetena finnas något slags policydokument som anger riktlinjer för vad som är områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I avsaknad av en översiktsplanering kan man dock enligt regeringens bedömning i vissa fall hamna i ett läge där det inte kommer att vara möjligt eller meningsfullt att tillämpa LIS-reglerna. Ett ärende får då prövas med tillämpning av de regler som i övrigt anger förutsätt- ningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet (7 kap. 18 c § MB). 114

Prövningen sker i två steg

För att i ett enskilt fall kunna tillämpa de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, måste det först avgöras om den plats som dispensen avser ligger inom ett LIS-område. Vid den prövningen ska det bedömas om området uppfyller kriterierna i 7 kap. 18 e §.

Nedan redogör vi för rättspraxis beträffande frågan om platsen för sökt dispens kan anses utgöra ett LIS-område enligt 7 kap. 18 e § MB. Efter det redogör utredningen för praxis avseende de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, då platsen för dispensen bedömts ligga inom LIS-område.

111 _{A.a. s. 57.} 112 _{A.a. s. 111.} 113 _{A.a. s. 107.} 114 _{A.a. s. 58.}

3.3.4 Tillämpningen inom områden för landsbygdsutveckling