Förutsättningar för dispens i områden

Genom reformen 2009 genomfördes förändringar i syfte att diffe- rentiera strandskyddet avseende möjligheterna att få dispens. Det fanns en bristande legitimitet för den tidigare regleringen, bland annat för att samma regler hade gällt i hela landet trots att förut- sättningarna hade skilt sig åt. Det fanns också kritik mot att en fråga om dispens bedömts lika strängt i områden med god tillgång till obebyggda stränder och ett lågt bebyggelsetryck som i områden med en hög grad av exploatering och ett högt bebyggelsetryck.19 _{2009 års}

reform föregicks av flera utredningar och förslag om differentiering sedan 1990-talet. Det lämnades flera förslag som alla på olika sätt handlade om var i landet som lättnader i strandskyddet skulle kunna gälla. En utmaning har genomgående varit att finna en ändamålsenlig indelning. Olika varianter har övervägts. Det har varit fråga om gles- bygder, vissa län, vissa kommuner och landsbygder. I det följande redogör vi för de olika förslagen som föregick reformen 2009.

Glesbygder med lågt exploateringstryck och gott om stränder

Regeringen uppdrog 1992 åt länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att undersöka förutsättningarna för att uppföra bebyggelse i strandskyddade områden i glesbygder i inlandet. Natur- vårdsverket överlämnade i ett yttrande 1993 rapporterna till reger- ingen och ett förslag. Enligt förslaget kunde en differentierad tillämp- ning av strandskyddsbestämmelserna avse sjörika områden, som låg på betryggande avstånd från stora och medelstora tätorter och hade lågt bebyggelsetryck.20

I propositionen Strandskydd21 _{som lämnades 1994 redovisade}

regeringen sin bedömning av hur en differentierad tillämpning av dispensbestämmelserna skulle kunna ske i glest befolkade områden 19 _{Prop. 2008/09:119 s. 32–33.}

20 _{Prop. 1993/94:229 s. 11.} 21 _A.a.

av landet. Enligt regeringens bedömning skulle länsstyrelserna kunna definiera vilka områden som kunde bli aktuella för en differentierad tillämpning och kommunerna skulle redovisa dessa områden i över- siktsplanen.22 _{Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller}

kulturminnesvård skulle inte kunna bli aktuella för differentieringen. Områden av betydelse på grund av naturvärden, kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet samt grönområden i tätorter och i när- heten av tätorter skulle endast undantagsvis komma i fråga för differentiering (områden enligt dåvarande 2 kap. 6 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.).23 _Tillämp-

ningen i dessa områden skulle bli beroende av tätortens storlek, bebyggelsetryck, efterfrågan på bebyggelse samt omfattningen av tillgänglig strandnära rekreationsmark.24

Regeringens uttalanden utmynnade i ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket att utarbeta vägledning för den differentierade tillämpningen. En ny regering återkallade senare detta uppdrag. Enligt den nya regeringens mening hade övervägandena i proposi- tionen inte tagit tillräcklig hänsyn till behovet av att skydda frilufts- livet och naturmiljön.25 _{Nästa gång frågan om differentiering av}

strandskyddet togs upp av regeringen var 2001.

Vissa län och delar av län med utvecklingspotential

Regeringen gav 2001 Naturvårdsverket i uppdrag att utreda förut- sättningar för både skärpningar och lättnader i strandskyddet. Naturvårdsverket beskrev i sin rapport som lämnades 2002 att strandskyddsbestämmelserna var otillräckliga för att skydda strän- derna mot exploatering, framför allt längs södra Sveriges kuster i områden som var av riksintresse för naturvård och friluftsliv. För att åstadkomma skärpningar föreslog verket att länsstyrelsen skulle ges möjlighet att förordna områden där synnerliga skäl i stället för särskilda skäl skulle krävas för dispens. Vidare beskrev verket att strandskyddsbestämmelserna inte gav utrymme för regionala och 22 _{A.a. s. 11–12.}

23 _Ibid. 24 _Ibid.

25 _{Prop. 1997/98:45 Del 2 s. 88–89 och Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnads-}

lokala anpassningar till skilda geografiska förutsättningar och till skiftande exploateringstryck.

Naturvårdsverket föreslog att så kallade Mål 1-områden26 _enligt

EU:s strukturfonder skulle utgöra geografisk avgränsning för lätt- nader i strandskyddsbestämmelserna. Det gällde Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län, samt delar av Dalarnas, Gävleborgs och Värmlands län. Motiven var att det var områden med låg bebyggelsepåverkan, med undantag för kusten samt Storsjön i Jämtland och att områdena var utpekade som högt prioriterade när det gällde regional utveckling.27

Förslaget remissbehandlades. De invändningar som fördes fram var framför allt att indelningen i Mål 1-områden var en administrativ gräns med sannolikt begränsad varaktighet. Även lämpligheten att redan starkt bebyggelsepåverkade strandområden skulle omfattas av lättnaderna ifrågasattes. Det fanns även synpunkter om att andra delar av landet borde kunna omfattas av lättnader.28 _{Förslagen ledde}

inte till någon lagstiftning.

Kommuner med god tillgång till inlandsstränder

År 2005 lämnade Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet för- slag till nya strandskyddsbestämmelser i promemorian Ett förnyat

strandskydd. Enligt förslagen skulle lättnader gälla kommuner där

graden av bebyggelsepåverkan vid inlandsstränder i kommunen upp- gick till högst tio procent och där tillgången på obebyggda inlands- stränder uppgick till minst 50 meter per invånare.29 _{Regeringen skulle}

i en bilaga i förordningen (1998:1252) om områdesskydd meddela föreskrifter om vilka kommuner som skulle anses ha god tillgång till inlandsstränder. 30 _{I tabell 3.1 visas ett utdrag ur förslaget till bilaga i}

förordningen.

26 _{Tidigare EU-stöd enligt inom ramen för EU:s regionalpolitik. I strukturfondsförord-}

ningarna fanns det tre prioriterade mål för perioden 2000–2006, varav Mål 1 var att främja utveckling och strukturell anpassning i områden som släpade efter i utvecklingen.

Se https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:g24203&from=DA, besökt 2020-08-20.

27 _{Naturvårdsverket, rapport 5185 Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna. Redo-} visning av ett regeringsuppdrag, s. 1–11 och 36–38.

28 _{Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Ett förnyat strandskydd,}

Ds 2005:23, s. 127.

29 _{A.a. s. 9 och 45–46.} 30 _{A.a. s. 177–188.}

Tabell 3.1 Ur förslag till bilaga i förordningen (1998:1252) om områdesskydd

Med god tillgång till inlandsstränder avses att 1. graden av bebyggelsepåverkan vid inlandsstränder uppgår till högst tio procent, och 2. tillgången på inlands- stränder uppgår till minst 50 m obebyggd inlandsstrand per invånare, baserat på invånarantalet i kommunen 2004-12-31

Källa: Ds 2005:23.

Figur 3.1 visar en karta över samtliga kommuner som enligt förslaget skulle anses ha god tillgång till inlandsstränder.

Figur 3.1 Kommuner som skulle anses ha god tillgång till inlandsstränder

Källa: Ds 2005:23.

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementets promemoria remiss- behandlades. Förslaget fick kritik för den kommunala indelningen. Att en kommun antingen helt och hållet omfattades eller uteslöts ansågs vara för trubbigt och oflexibelt. Det anfördes att ett ut- pekande av kommuner genom en författning inte skulle medge en lokal eller regional förankringsprocess och att det skulle bli svårt att ta hänsyn till befintliga skyddsvärden.31 _{Förslaget genomfördes inte.}

Mindre områden i glest bebyggda delar i kommuner

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet reviderade det förslag som hade presenterats i Ds 2005:23. Enligt det reviderade förslaget skulle länsstyrelsen efter ansökan från en kommun få besluta om mindre områden i glest bebyggda delar av kommunen i syfte att differentiera strandskyddet. Inom dessa områden skulle vissa sär- skilda skäl gälla i syfte att gynna glesbygdsutveckling.32

Det reviderade förslaget remissbehandlades. En övervägande del av remissinstanserna ansåg att det var en förbättring jämfört med det första förslaget i Ds 2005:23 och tillstyrkte det i huvudsak. Flera kommuner ansåg att kommunerna borde ansvara för differen- tieringen i stället för länsstyrelsen. Det reviderade förslaget ledde dock inte heller till lagstiftning.33

Områden för landsbygdsutveckling i kommunerna

År 2008 lämnade Miljödepartementet nya förslag till differentiering av strandskyddet i promemorian Stranden – en värdefull miljö.34 _För-

slagen låg till grund för de nu gällande bestämmelserna om diffe- rentiering i 7 kap. MB, som beslutades 2009. Ändringarna syftade å ena sidan till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder, å andra sidan att begränsa nybyggnad i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler och en fortsatt restriktiv tillämpning.

Enligt bestämmelserna om lättnader ska kommunerna redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) i översiktsplanen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet gäller. Redovisningen ska göras utifrån kriterier i lagtexten.35 _Lättnaderna

innebär att nya och fler särskilda skäl kan tillämpas inom LIS- områden.36 _{Syftet var att bättre anpassa strandskyddet till de lokala}

förhållandena och förutsättningarna och att främja utvecklingen i 32 _{Regeringskansliet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Reviderat förslag till differen-} tierat strandskydd, Promemoria 2005-12-02, dnr M2005/4076/NA.

33 _{Regeringskansliet, Miljödepartementet, Stranden – en värdefull miljö, Ds 2008:21, s. 50–51}

och 83–84.

34 _A.a.

35 _{Kriterierna anges i 7 kap. 18 e § MB.} 36 _{Dessa särskilda skäl anges i 7 kap. 18 d § MB.}

landsbygdsområden med god tillgång till stränder och lågt exploa- teringstryck.37

I syfte att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning preci- serades i lagtext vad som får beaktas som särskilda skäl. Därutöver infördes förtydliganden avseende strandskyddets syften och att en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen skulle bibehållas. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Samtidigt fick länsstyrelsen ansvaret att bevaka strandskyddets intressen vid kommunal plan- läggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser.38