Får ej gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet

5.3.1 Grundläggande om proportionalitetsbedömningen

Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck i RF 2:21 andra meningen som föreskriver att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Principen innebär, enligt Åhman, att ett ingrepp i en rättighet ska vara ändamålsenligt, alltså uppfylla legitima intressen, och att det inte ska finnas mindre ingripande åtgärder som kan vidtas för att uppfylla syftet med åtgärden. Ingreppet ska även stå i rimlig proportion till intresset som åtgärden är avsedd att tillgodose, annars är rättighetsbegränsningen olovlig.¹¹⁰

Syftet med proportionalitetsprincipen är att lagstiftaren ska redovisa sina syften noga när denne beslutar om en fri- och rättighetsinskränkande lag eftersom detta möjliggör kontroll av lagstiftningen och en öppenhet gentemot medborgarna.111 Det ska göras en avvägning mellan målet med begränsningen (nyttan) och den rättighetsinskränkning (skadan) som den medför. I proportionalitetsbedömningen avseende zonförbudet ska skälet för ett förbud, det allmännas intresse av säkerhet, väga tyngre än de intrång och problem som förbudet kan medföra för personen som meddelas zonförbud.

Enligt Sterzel kan formeln om en rimlig och rättvis balans mellan motstående intressen utvecklas och analyseras upp i olika delkrav, exempelvis ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet. Det är inte helt lätt att särskilja delkraven från varandra utan de spiller över i varandra.112

Enligt Bull och Sterzel görs proportionalitetsbedömningen vid lagstiftningsförfarandet i tre steg: Åtgärden ska kunna leda till det önskade resultatet, det finns inga mindre ingripande alternativ och vinsterna med åtgärden överväger det intrång som åtgärden

110 Åhman 2016, s. 475.

111 A. st. och prop. 1975/76:209, s. 153.

innebär.113 Det råder en enighet i doktrinen avseende dessa tre delkrav som ska styra myndigheternas maktutövning gentemot de enskilda medborgarna.114

5.3.2 Åtgärden ska kunna leda till det önskade resultatet

Det första delkravet är enligt Bull och Sterzel att åtgärden kan leda till det önskade resultatet.

Under 2019 ökade antalet anmälda brott till polis, tull eller åklagare med tretton procent jämfört med år 2010 och antalet anmälda brott mot person ökade med 21 procent under samma period.¹¹⁵ Enligt denna statistik tycks Moderaternas uttalande om den ökande kriminaliteten vara riktigt och kanske tyder det på att poliserna behöver fler verktyg för att upprätthålla lag och ordning i särskilt brottsutsatta områden.

Zonförbudet avser att freda en offentlig plats från en person som stör eller trakasserar andra personer i området. Förslaget om zonförbud skulle ge polisen befogenhet att begränsa individens rätt att röra sig fritt på offentliga platser, både gällande ”kriminella” och människor som inte har gjort sig skyldiga till något brott men som ägnar sig åt ”särskilt otrygghetsskapande beteende”. Zonförbudet kan således resultera i att även beteenden som inte är straffbara skulle medföra ingrepp i rörelsefriheten.

Åtgärden ska kunna leda till det önskade resultatet. Det kan därför konstateras att det finns ett grundlagsstadgat krav, genom RF 2:21, på att en rättighetsinskränkning ska vara effektiv och därigenom kunna leda till det önskade resultatet. Huruvida zonförbudet är en effektiv åtgärd för att uppnå en minskad otrygghet ska således diskuteras.

I förslagen om införandet av zonförbud hänvisar Moderaterna till den lagstiftning Danmark haft ”sedan många år tillbaka” och pekar på dess effektivitet. Den lag som åsyftas är Ordensbekendtgørelsen¹¹⁶ 6 § femte stycket (tidigare fjärde stycket)¹¹⁷, vilken trädde i kraft den 15 juni 2009.¹¹⁸ Enligt denna bestämmelse kan poliser meddela personer som uppvisar ett särskilt otrygghetsskapande beteende förbud att färdas fram och tillbaka eller uppehålla sig inom en radie av 500 meter, upp till 1 000 meter om de geografiska eller andra överväganden kräver det, från den plats där beteendet ägde rum.119

113 Bull & Sterzel 2019, s. 95.

114 Helmius 2020b, s. 140–141.

115 Brå 2020b, s. 11 och 15.

116 Bekendtgørelse om politiets sikring af den offentlige orden og beskyttelse af enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed mv., samt politiets adgang til at iværksætte midlertidige foranstaltninger.

117 Henricson 2020, s. 165.

118 VEJ 2017, s. 1 och 7.

Avståndet har ändrats flera gånger sedan 2009 då det ursprungligen rörde sig om 100 meter. Sommaren 2014 utökades den geografiska omfattningen för det danska zon-förbudet, vilket medförde att polisen kan utvidga det geografiska omfånget till 1 000 meter. Straffskalan har också utökats och överträdelser av zonförbudet kan numera leda till ett år och sex månaders fängelse, vilket innebär en ökning med ett år jämfört med tidigare straffskala.¹²⁰

Dessa ändringar vittnar i min mening om att det danska zonförbudet inte är så effektivt som svenska politiker påstår. Genom att utöka zonförbudets omfång från 100 meter till 500 meter, för att senare utöka ytterligare till 1 000 meter, har möjligheten att inskränka danskarnas rörelsefrihet utökats. Det utökade geografiska omfånget och den utökade straffskalan tyder på en bristande effektivitet och talar för att problemen som politikerna vill råda bot på inte försvinner enbart för att man meddelar enskilda personer vistelse-förbud till de offentliga platser där beteendet företagits. Även om den enskilde följer det meddelade zonförbudet kan det problematiska beteendet fortgå utanför zonen som förbudet avser. Istället för att ta itu med det verkliga problemet riskerar det att förflyttas till en annan plats och därmed påverka de boende i det andra området. Zonförbudet skulle därför troligtvis inte råda bot på det oönskade beteendet utan enbart förflytta det.

Sekretariatschef Mohr Hansen förklarar i mail efter frågan från mig att zonförbud som utfärdats till ”rätt personer”, vanligtvis någon av de ledande personerna i gängen som redan är kända för en del otrygghetsskapande kriminalitet, har i poliskretsar flera gånger visat sig vara ett ”ganska effektivt medel” till att stoppa ett ökande otrygghetsskapande beteende i ett område. Han förklarar dock att zonförbud inte kan ”stå ensamt”, utan följs upp av andra insatser, såväl förebyggande och skärpta insatser mot all kriminalitet i området. Jag anser att zonförbudets effektivitet kan ifrågasättas utifrån dessa omständigheter. Att förbudet beskrivs vara ”ganska effektivt” men inte kan ”stå ensamt” talar mot att det enskilt skulle utgöra ett effektivt incitament mot otryggheten och kriminaliteten.

Justitieminister Morgan Johansson har också ifrågasatt zonförbudets effektivitet i en interpellationsdebatt angående förslaget. Johansson konstaterade att zonförbudet i Danmark inte var utvärderat och att det inte finns någonting som pekar på att metoden har haft reell effekt och menade istället att erfarenheter av liknande tillvägagångssätt i

andra länder har haft låg träffsäkerhet och har mötts av omfattande kritik.121 Detta argument används även i flera justitieutskottsbetänkanden med anledning av förslaget om zonförbud med hänvisning till att det inte har framkommit några anledningar för riksdagen att utreda förutsättningarna för att införa en lagstiftning om zonförbud och att zonförbud inte är den rätta vägen att gå för att minska brottsligheten och öka trygg-heten.122 Detta har utskottet även vidhållit i senare betänkanden.123

Jag har inte funnit någon statistik över det danska zonförbudets effektivitet. Frågan avseende antal meddelade, överklagade och överträdda zonförbud ställdes av danska riksdagens rättsliga utskott till det danska justitiedepartementet år 2015.¹²⁴ Till sin hjälp att besvara denna fråga hade departementet Polismyndigheten som menade att sådan statistik inte var möjlig att erhålla eftersom det krävde en mycket resurskrävande gransk-ning av ett stort antal ärenden i Danmarks polisdistrikt och att Polismyndigheten inte har ansett att det har funnits skäl att inleda en sådan granskning. Polismyndigheten framhöll dock att det var möjligt att göra en samlad bedömning av åtalade överträdelser av meddelade zonförbud enligt två olika bestämmelser (den som är aktuell för uppsatsen och ett annat zonförbud) vilket visade att antalet åtalade överträdelser år 2010 var 287 och 86 år 2014. Eftersom vi inte vet hur stor andel av denna statistik som omfattade det för uppsatsen aktuella zonförbudet, antalet meddelade zonförbud och antal faktiska överträdelser, både anmälda och inte anmälda, riskerar denna statisk att vilseleda läsaren att tro att zonförbudet har ett varit så pass effektivt verktyg att överträdelser, och därmed åtalen, minskat med över 200 fall när orsaken kan vara en annan. Vi kan konstatera att statistiken över zonförbudet är bristfällig och att det därför är omöjligt att med säkerhet konstatera att det är ett effektivt verktyg eller ej. Det är inte heller möjligt att säga huruvida invånarna på dessa platser upplever sig vara tryggare sedan zonförbudet infördes.

Om det danska zonförbudet hade haft dokumenterad god effekt i form av ökad säkerhet och trygghet på offentliga platser hade detta kunnat motivera en sådan lagstiftning i Sverige. Om zonförbudet faktiskt avskräcker personer från att fortsätta ägna sig åt ”sär-skilt otrygghetsskapande beteende” skulle syftet med förbudet, alltså att minska

otrygg-121 Interpellationsdebatt 2017.

122 Justitieutskottet 2017, s. 3, 12 och 14 och Justitieutskottet 2018, s. 6 och 59–60.

123 Justitieutskottet 2019, s. 11 och 112 och Justitieutskottet 2020, s. 8 och 89–90.

124 Den danska justitiedepartementets polis- och straffrättsavdelning 2015. Folketinget är Danmarks motsvarighet till den svenska riksdagen.

heten och öka säkerheten för de boende i området, kunna uppnås. Med tanke på de skärp-ningar som gjorts i det danska zonförbudet och bristen på statistik kan zonförbudet inte anses vara tillräckligt effektivt för att motivera det ingrepp som det skulle utgöra på individens rörelsefrihet.

Ytterligare en effektivitetsaspekt är hur zonförbudet ska efterlevas och vem som är ansvarig för att se till att personen som är belagd med zonförbud faktiskt inte befinner sig på området. Detta har inte inkluderats i Moderaternas förslag, utan vägledning får återigen sökas i dansk rätt. Enligt Mohr Hansen underrättas polisens ledningscentral som styr polispatrullerna och beredskapen som patrullerar när ett zonförbud har utfärdats så att de vet vem som de ska vara uppmärksamma på, vilket i praktiken förutsätter att personen i fråga blir igenkänd av polispatrullerna i området.¹²⁵ Detta är i min mening ytterligare en anledning till att zonförbudet inte kan anses vara tillräckligt effektivt för att motivera en sådan lagstiftning. Det kräver att polisen identifierar personen och detta innebär troligtvis, enligt mig, merarbete för poliserna som redan anses ha bristande resurser. Att polisen ska kontrollera att det inte befinner sig någon med zonförbud på en offentlig plats framstår som ineffektivt och resurskrävande. Moderaterna har förvisso vid flertalet tillfällen¹²⁶ föreslagit att antalet poliser ska öka, men detta mål förefaller inte vara en förutsättning för införandet av zonförbud. Omständigheten att det är polisen som ska vara uppmärksam på privatpersoner som inte får vistas på offentliga platser förefaller mig vara ineffektiv.

I detta avseende kan en jämförelse göras med andra lagar i svensk rätt som kan begränsa en persons möjlighet att vistas på en specifik plats under en längre tid. Enligt lagen (1988:688) om kontaktförbud (LoK) 1 § kan en person meddelas förbud att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person, eller att följa efter denna person. Kontaktförbud får, enligt 1 § andra stycket, meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att personen i fråga kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som kontaktförbudet avser att skydda. Det finns även möjlighet till utvidgat kontaktförbud enligt 2 § första stycket, vilket innebär att förbudet får utvidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan persons bostad eller arbetsplats eller en annan plats där den personen brukar befinna sig. Detta utvidgade kontaktförbud ska, enligt samma paragraf, förenas med villkor om elektronisk övervakning. Det finns även möjlighet, enligt 2 § andra stycket, att meddela förbud att

125 Mailkonversation med sekretariatchef Mohr Hansen.

uppehålla sig inom ett större område, genom så kallat särskilt utvidgat kontaktförbud. Den som bryter mot kontaktförbudet enligt 1 § döms till böter eller fängelse i högst ett år och den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning enligt 2 § döms till fängelse i högst två år, enligt 24 §. Kontaktförbudet efterlevs således genom att personen i fråga anmäls för sin överträdelse, exempelvis av personen som skyddas av kontaktförbudet, eller att den elektroniska övervakningen påvisar det överträdda kontakt-förbudet.

Enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang (LoT) 1 och 2 §§ får en person förbjudas tillträde till och vistas på en inhägnad plats som är huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrottsarrangemang anordnas på den platsen av en idrotts-organisation om det på grund av särskilda omständigheter finns risk att denne kommer att begå brott under arrangemanget och brottet är ägnat att störa ordningen eller säker-heten där. Det är arrangörerna som har till uppgift att stoppa dessa personer vid inpasseringskontrollen och till sin hjälp har de, enligt lag (2015:51) om idrotts-organisationers behandling av uppgifter om tillträdesförbud, ett register över de personer som har meddelats tillträdesförbud.¹²⁷

Som jag förstår det förutsätter varken LoK och LoT att polisen är ytterst ansvarig för att känna igen eller ansvara för att personen i fråga inte befinner sig på den tillträdes-förbjudna platsen. Den elektroniska övervakningen med hjälp av fotboja vid kontakt-förbud är troligtvis det mer effektiva sättet att förhindra en person från att vistas på en specifik plats eftersom överträdelser upptäcks automatiskt, medan lösningen att polisen ska känna igen en person som är belagd med zonförbud framstår som desto mindre effektiv. Övervakning med fotboja innebär dock andra ingrepp i individens liv som inte kommer att problematiseras ytterligare i denna uppsats. Min slutsats är att om zon-förbudets efterlevnad ska kontrolleras på samma sätt som i Danmark framstår det inte som tillräckligt effektivt för att motivera en sådan lagstiftning.

Frågan är om ett oönskat beteende upphör enbart på grund av att personen i fråga inte får vistas på en specifik plats? Risken är att polisens meddelade förbud kan tolkas som att beteendet inte är önskvärt på just denna plats och att personen fortsätter med beteendet på andra platser. Förbudet riskerar att sända tvetydiga signaler till personer som ägnar sig åt brottsligt eller annat oönskat beteende och istället förflytta beteendet till andra platser och inte lösa det egentliga problemet. Lagstiftningen riskerar således att bli tandlös och

att uppfattas av allmänheten som ett alternativ till rättsskipning eftersom straffbart beteende ska lagföras i enlighet med gällande rätt. Istället för att förskjuta problemen till andra platser utanför det avsedda området borde den befintliga lagstiftningen, exempelvis avseende narkotikaförsäljning och trakasserier, användas så att personen i fråga kan ställas inför rätta. Om en person fängslas för de brott som denne har begått är denne förhindrad att under denna period befinna sig på den avsedda platsen och fortsätta begå brott.

Det finns bestämmelser i andra länder som har vissa likheter med det danska zon-förbudet. Storbritannien har civilrättsliga förelägganden, Community Protection Notice och Criminal Behavior Order, som används för att bestraffa antisocialt beteende, exempelvis hotfullt sådant.¹²⁸ Dessa förelägganden kan exempelvis innebära att en person inte får visas på en viss plats, inte får umgås med vissa personer och arbeta med att för-bättra sitt beteende.¹²⁹ I viss mån kan alltså dessa förelägganden likna zonförbudet, men eftersom dessa kan innebära fler åtgärder än enbart tillträdesförbud på offentliga platser kan de inte direkt användas i diskussionen huruvida ett zonförbud vore effektivt.

Vissa delstater i USA kan meddela så kallade gang injunctions, vilket också har viss likhet med zonförbudet. Detta föreläggande förbjuder gängmedlemmar från att företa både olagliga och vissa lagliga beteenden i ett specifikt område, så kallade safety zones.130

Effektiviteten är debatterad i USA och det finns både studier som visar att vissa gäng-medlemmar fortsatte att begå brott i området och att andra helt enkelt valde att förflytta till angränsande områden för att fortsätta begå brott, medan andra studier visar att det inte finns något bevis för att kriminaliteten förflyttas.¹³¹ Vi kan därför inte dra slutsatsen att kriminaliteten skulle förflyttas om ett zonförbud infördes, med utgångspunkt i detta amerikanska verktyg. Båda dessa utländska verktyg är för olika för att kunna användas vid diskussionen om zonförbudets effektivitet och kommer inte diskuteras vidare.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att det inte finns tydliga belägg för att zon-förbudet skulle kunna leda till ökad trygghet och minskad kriminalitet, i vart fall med hänsyn till effektivitet och efterlevnad av förbudet.

Det bör även göras en bedömning av huruvida zonförbudet är nödvändigt för att uppnå det avsedda syftet.

128 Den brittiska regeringens hemsida, Punishment for antisocial behaviour.

129 A. st.

130 Myers 2009, s. 285 och Madden & McCutcheon 2019, s. 1.

Polisens uppgift är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp för att främja rättvisa och trygghet, enligt PolisL 1 § första stycket, se kapitel 4. Poliserna har en lagstadgad skyldighet enligt PolisL 8 § första stycket att beakta legalitets-, behovs- och proportionalitetsprincipen vid sin makt-utövning. Polisen ska således enbart ingripa om det är nödvändigt för att avvärja eller undanröja en aktuell fara eller störning och det intrång som ingripandet medför ska beaktas och stå i proportion till syftet med ingripandet. Intrånget i motstående intresse får inte orsaka större skada än det faran innebär för allmän ordning och säkerhet. Ingripanden som begränsar en i RF 2 kap. skyddad grundläggande rättighet kräver, enligt PolisL 8 § andra stycket, ytterligare lagstöd. Polisen har befogenhet att avvisa, avlägsna eller omhänderta en person enligt vissa förutsättningar i PolisL 13 §. Dessa åtgärder får enbart användas om det är nödvändigt. Polisen har således befogenhet att meddela enskilda personer att dessa inte får vistas på en offentlig plats när de stör den allmänna ordningen. Polisen har redan befogenhet att inskränka individens rörelsefrihet i enlighet med PolisL 13 §, men inga av dessa befogenheter är i min mening lika vidsträckta som zonförbudet med hänsyn till dess tidsmässiga och geografiska omfattning. Att polisen skulle kunna inskränka individens rörelsefrihet i upp till tre månader, med möjlighet till förlängning i ytterligare tre månader, är i min mening ett avsevärt större ingrepp än de i 13 § stadgade verktygen. Zonförbudet motiveras i danska förarbeten med att exempelvis narkotikahandeln utvecklats på ett sådant sätt som gör att de straff som narkotikaförsäljare ställs inför vägs upp av den effektiva droghandeln.132 Frågan är om det inte är mer rättssäkert att använda sig av den strafflagstiftning som finns och därigenom frihetsberöva de som ägnar sig åt kriminella beteenden och avvisa eller avlägsna personer som stör den allmänna ordningen i enlighet med PolisL 13 § eller genom ordningslagen (1993:1617) som reglerar allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.

Kanske är den rådande strafflagstiftningen inte tillräckligt avskräckande. Det kan vara så att zonförbudet är ett bra alternativ där personer som begår lindrigare brott eller beter sig på ett oönskat, men inte kriminaliserat, sätt. Trots det väger riskerna med lagförslaget inte upp de ingrepp som det skulle medföra. Polisen har redan möjlighet att ingripa, avvisa, avlägsna och omhänderta personer i dessa fall.

Sammanfattningsvis kan följande konstateras avseende proportionalitetsprincipens första delkrav; om zonförbudet kan leda till det önskade resultatet.

Makt får bara utövas om det är nödvändigt för att uppnå syftet och detta syfte ska inte kunna uppnås på annat sätt. Det önskade resultatet med zonförbudet är att öka tryggheten