Förslaget om zonförbud

Juridiska institutionen Höstterminen 2020

Examensarbete i offentlig rätt 30 högskolepoäng

Förslaget om zonförbud och dess förenlighet med rätten till rörelsefrihet enligt

regeringsformen och Europakonventionen

The zone ban proposal and its compatibility with the freedom of movement of the Swedish Instrument of Government and the European Convention on Human Rights

Författare: Isabelle Saers

Handledare: Universitetslektor Ingrid Helmius

Innehållsförteckning

FÖRORD ...

FÖRKORTNINGAR ...

1 INLEDNING ... 1

1.1 BAKGRUND OCH SYFTE... 1

1.2 AVGRÄNSNINGAR ... 2

1.2.1 Andra rättigheter än rörelsefriheten ... 2

1.2.2 Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ... 2

1.2.3 Straff eller ordningsbevarande åtgärd?... 3

1.3 METOD OCH MATERIAL ... 3

1.4 DISPOSITION ... 6

2 FÖRSLAG OM ZONFÖRBUD ... 7

2.1 INLEDNING ... 7

2.2 FÖRSLAG OM ZONFÖRBUD ... 7

3 INDIVIDENS RÄTT TILL RÖRELSEFRIHET ... 11

3.1 INLEDNING ... 11

3.2 REGERINGSFORMEN... 11

3.2.1 Svensk grundlag ... 11

3.2.2 Grundläggande om rättigheter enligt RF ... 12

3.2.3 Särskilt om grundlagsskyddet av rörelsefrihet ... 13

3.2.4 Begränsningar av grundlagsskyddade rättigheter... 14

3.3 EUROPAKONVENTIONEN ... 16

3.3.1 Europakonventionens bakgrund och syfte ... 16

3.3.2 Grundläggande om rättigheter enligt EKMR ... 18

3.3.3 Särskilt om det konventionsrättsliga skyddet av rörelsefrihet ... 18

3.3.4 Begränsningar av konventionsskyddade rättigheter ... 19

3.4 JÄMFÖRELSE AV RF2:8 OCH TP4.2 ... 20

4 POLISENS UPPGIFTER OCH BEFOGENHETER ... 22

4.1 INLEDNING ... 22

4.2 POLISENS SYFTE OCH UPPGIFTER ... 22

4.3 POLISENS BEFOGENHETER ATT INSKRÄNKA INDIVIDENS RÖRELSEFRIHET ... 24

5 ZONFÖRBUDETS FÖRENLIGHET MED RF 2:8 ... 28

5.1 INLEDNING ... 28

5.2 GODTAGBART ÄNDAMÅL I ETT DEMOKRATISKT SAMHÄLLE ... 28

5.3 FÅR EJ GÅ UTÖVER VAD SOM ÄR NÖDVÄNDIGT MED HÄNSYN TILL ÄNDAMÅLET ... 29

5.3.1 Grundläggande om proportionalitetsbedömningen ... 29

5.3.2 Åtgärden ska kunna leda till det önskade resultatet ... 30

5.3.3 Mindre ingripande alternativ saknas ... 37

5.3.4 Vinsterna med åtgärden överväger det intrång som åtgärden innebär ... 38

5.3.5 Sammanfattning av proportionalitetsbedömningen ... 41

5.4 FÅR EJ HOTA DEN FRIA ÅSIKTSBILDNINGEN ... 42

5.5 DISKRIMINERINGSSKYDD ... 43

5.6 SKULLE ZONFÖRBUDET VARA EN TILLÅTEN BEGRÄNSNING AV RF2:8? ... 44

6 ZONFÖRBUDETS FÖRENLIGHET MED EKMR TP 4.2 ... 46

6.1 INLEDNING ... 46

6.2 FÅR ENBART GÖRAS GENOM LAG... 46

6.3 NÖDVÄNDIG I ETT DEMOKRATISKT SAMHÄLLE ... 49

6.4 BERÄTTIGADE SYFTEN... 51

6.5 SKULLE ZONFÖRBUDET VARA EN TILLÅTEN BEGRÄNSNING AV TP4.2? ... 51

6.6 RÄTTSPRAXIS ... 52

6.6.1 Inledning ... 52

6.6.2 Van den Dungen mot Nederländerna ... 52

6.6.3 Olivieira mot Nederländerna ... 54

7 SLUTSATS OCH AVSLUTANDE REFLEKTION ... 57

7.1 ZONFÖRBUDETS FÖRENLIGHET MED RF2:8 OCH EKMRTP4.2 ... 57

7.2 DISKUSSION OCH AVSLUTANDE KOMMENTAR ... 58

KÄLLFÖRTECKNING ... 62

BILAGA ... 68

Förord

Flera års studier har nu kommit till sitt slut och det finns många jag har att tacka för denna tid.

Att nämna samtliga personer som har gjort tiden och livet i Uppsala så här fantastisk och minnesvärd vore omöjligt, men det finns några som jag är särskilt tacksam över att ha lärt känna. Tack till Frans, Hanna, Josefin, Kristin och Sofia som förgyllt mina studieår med roliga och oförglömliga stunder och som jag är övertygad kommer följa mig livet ut.

Jag vill även tacka Isak för ditt outtröttliga stöd under uppsatsskrivandet.

Tack till min familj för stöd, hurrarop och firanden av även de minsta av framgångar och tack till mormor och morfar som har varit en så betydelsefull och självklar del av mitt liv. Ni har lärt mig att se allt från den ljusa sidan och ta livet med en klackspark – ”Smäller det så smäller det!”

Till slut vill jag rikta ett särskilt varmt tack till min handledare Ingrid Helmius som har fått mig att inse mitt eget värde som blivande jurist. Du är en stor förebild och det har varit en ära att djupdyka i juridiken tillsammans med dig denna termin.

Det här är slutet på en era och början på en ny.

Uppsala, januari 2021

Förkortningar

BrB Brottsbalk (1962:700)

Brå Brottsförebyggande rådet

EKMR Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

JO Justitieombudsmannen

LoK Lagen (1988:688) om kontaktförbud

LoT Lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang PolisL Polislagen (1984:387)

Prop. Proposition

RF

SOU Statens offentliga utredningar

TP Tilläggsprotokoll

1 Inledning

1.1 Bakgrund och syfte

Polisen har till uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp för att främja rättvisa och trygghet, vilket framgår av PolisL 1 §. För att uppfylla dessa uppgifter har polisen flera befogenheter att vidta åtgärder som utgör ingrepp i enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Polisen har exempelvis en lagstadgad befogenhet att ingripa när någon stör eller utgör en fara för den allmänna ordningen, eller för att avvärja en straffbelagd handling.

Enligt den nationella trygghetsundersökningen 2020¹ tror 81 procent av befolkningen mellan 16 och 84 år att brottsligheten i Sverige har ökat kraftigt under de senaste tre åren och 47 procent av befolkningen i samma åldersspann oroar sig i stor utsträckning över brottsligheten i samhället.² Detta har påverkat den politiska agendan och de lagförslag som har lagts fram de senaste åren.

Moderaterna har årligen sedan 2017 lämnat motioner avseende åtgärder mot gäng- brottsligheten.³ I sina motioner belyser Moderaterna den ökande brottsligheten och otryggheten som drabbar allmänheten och menar att polisen behöver fler och bättre verktyg för att kunna uppfylla sina lagstadgade uppgifter. Ett av de verktyg som partiet vill införa är polisiär befogenhet att meddela enskilda personer zonförbud.

Moderaterna förklarar begreppet zonförbud som ”ett förbud för den som är kriminell eller har uppvisat ett särskilt otrygghetsskapande beteende att befinna sig i ett bestämt område i närheten från den plats där beteendet ägt rum, till exempel ett torg eller köp- centrum”. Zonförbudet skulle medföra en möjlighet för polisen att förbjuda personer att vistas på en plats och inom en viss radie från denna plats under tre månaders tid.

Moderaterna hänvisar till att sådan lagstiftning finns i Danmark och att den, med tanke på dess av partiets påstådda effektivitet, även borde införas i Sverige.⁴

1 Den nationella trygghetsundersökningen mäter utsatthet för olika typer av brott, vilka som i störst utsträckning påverkas negativt av oro för brott och hur förtroendet för rättsväsendet ser ut i syfte att få kunskap som förbättrar samhället och rättsväsendets möjligheter att satsa på relevanta åtgärder.

Se Brå 2020b, s. 20 och 23 för syfte och metod.

2 Brå 2020b, s. 114.

3 Vid författandet av denna uppsats hade den senaste motionen avseende zonförbud, motion 2020/21:3302, lämnats in den 6 oktober 2020.

4 Motion 2017/18:1751.

I en promemoria publicerad av Moderaterna framgår att zonförbudet skulle innebära förbud att färdas fram och tillbaka eller uppehålla sig i ett bestämt område inom en radie om 500 till 1 000 meter från den plats där det särskilt otrygghetsskapande beteendet har ägt rum. Det framgår även att förbudet ska omfatta platser dit allmänheten har tillträde.⁵

Förslaget om zonförbud påstås öka säkerheten och minska otryggheten, men det är ingen självklarhet att detta polisiära verktyg bör införas i svensk rätt med tanke på de viktiga motstående intressena. Enligt regeringsformen 2 kap. 8 § (RF 2:8) och Europa- konventionens (EKMR) fjärde tilläggsprotokoll, andra artikeln (TP 4.2) är individen tillförsäkrad rörelsefrihet. Denna fundamentala rättighet får enbart begränsas om inskränkningen uppfyller vissa krav, däribland krav på proportionalitet och nödvändighet.

I diskussionen om införandet om zonförbud ställs således två starka intressen mot varandra: det allmännas intresse av ordning och säkerhet gentemot individens rätt till fri rörlighet.

Syftet med uppsatsen är att rättsligt analysera förslaget om zonförbud, med utgångs- punkt i förslagets ordalydelse. I uppsatsen utreds om det vore förenligt med RF och EKMR att ge polisen rättslig befogenhet att meddela kriminella och personer som uppvisar ett särskilt otrygghetsskapande beteende förbud att tillträda en offentlig plats genom så kallat zonförbud. Utgångspunkten är rörelsefriheten i RF 2:8 och EKMR TP 4.2 och huruvida zonförbudet skulle utgöra en rättsenlig begränsning av denna rättighet.

Eftersom rättighetsbegränsande åtgärder behöver vara nödvändiga utreds polisens syfte, uppgifter och befogenheter enligt PolisL för att klargöra vilka befogenheter som polisen har i dagsläget för att kunna avgöra vad förslaget om zonförbud skulle kunna addera.

1.2 Avgränsningar

1.2.1 Andra rättigheter än rörelsefriheten

Zonförbudet skulle inskränka flera av våra grundläggande fri- och rättigheter, men den som uppsatsen tar sikte på är rörelsefriheten. Mötesfriheten, demonstrationsfriheten och rätten till privatliv behandlas dock kort i avsnitt 5.3.4 i bedömningen av om zonförbud vore förenligt med RF.

1.2.2 Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

Syftet med denna uppsats är att redogöra för om det vore möjligt att ge polisen ytterligare befogenhet att inskränka individens rättigheter. RF och EKMR är de främsta rättskällorna

5 Moderaternas promemoria.

avseende individens rättigheter, men rättigheter garanteras även av Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt stadgan artikel 51.1 riktar sig dess bestämmelser till unionens institutioner, organ och byråer och medlemsstaterna när de tillämpar EU-rätten. Av artikel 52 framgår att de rättigheter som tillförsäkras genom EU- stadgan som motsvarar de som garanteras av EKMR ska ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Rättigheterna i stadgan som återfinns i EKMR kan således enbart begränsas på det sätt som konventionen föreskriver och stadgans lagstiftare ska ha EKMR i åtanke, både vid utformandet och begränsningar av rättigheterna.⁶ Eftersom EU- stadgans rättigheter ska motsvara dem i EKMR diskuteras inte den ytterligare i denna uppsats, utan fokus ligger på EKMR och de rättigheter som den garanterar individen.⁷ 1.2.3 Straff eller ordningsbevarande åtgärd?

Man skulle kunna argumentera för att zonförbud är att likställa med en straffrättslig påföljd av ett oönskat beteende. Sett till uppsatsens syfte att analysera zonförbudet som ett möjligt verktyg för polisen att upprätthålla allmän ordning, likt avvisande, avlägsnande och omhändertagande som stadgas i PolisL 13 §, är ett sådant argument i hög grad relevant. I bedömningen av huruvida zonförbudet är förenligt med RF och EKMR ska nämligen det allmännas intresse av trygghet och brottsförebyggande vägas gentemot ingreppet som åtgärden medför på den enskildes intressen. I frågan om den enskildes intressen är det av vikt att diskutera effekterna som zonförbudet innebär för individen. Därför diskuteras omständigheten att zonförbudet kan uppfattas som ett straff kort, eftersom det påverkar individen som meddelas zonförbud. I övrigt diskuteras inte de straffrättsliga aspekterna av zonförbudet mer ingående.

1.3 Metod och material

I detta avsnitt redogörs och diskuteras metoden och materialet som används för att uppnå uppsatsens syfte.

Den metod som tillämpas för att uppfylla uppsatsens syfte är den rättsdogmatiska metoden, vars avsikt av Hjertstedt beskrivs vara att analysera vad som är gällande rätt

6Åhman 2016, s. 462.

7 Om rörelsefrihet: Enligt EU-stadgan artikel 45 har varje unionsmedborgare rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Rörelse- och uppehållsfriheten kan även ges tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta inom en medlemsstats territorium.

genom att tolka innehållet i de rättskällor som åtnjuter auktoritet. Metoden anses vara allmänt vedertagen när gällande rätt ska tolkas.⁸

Kleineman beskriver rättsdogmatikens syfte som att lösa ett konkret, rättsligt problem genom att tillämpa rättskällor, främst lagstiftning, rättspraxis, lagförarbeten och doktrin.⁹ Detta görs i syfte att beskriva vad som är gällande rätt och därmed presentera rättsläget.

Den rättsdogmatiska metoden är väl lämpad för att uppfylla uppsatsens syfte. Gällande rätt analyseras således genom den rättsdogmatiska metoden för att avgöra huruvida zon- förbudet kan införas i svensk rätt eller om rättighetsreglerna i RF och EKMR förhindrar detta. Uppsatsen har sin utgångspunkt i RF och EKMR där individens rättigheter regleras, men även annan lag används för att uppfylla uppsatsens syfte. Uppsatsen har en förvaltningsrättslig dimension eftersom zonförbudet skulle medföra ytterligare befogen- heter för polisen. Polisens nuvarande befogenheter och syfte kartläggs och analyseras i syfte att utreda huruvida det är nödvändigt att införa zonförbudet i svensk rätt.

För att få förståelse för vad lagstiftarens avsikt med lagarna vid en viss tidpunkt varit kan lagtextens förarbeten vara till hjälp. Av denna anledning har förarbeten stor betydelse för domstolar, lagstiftningsärenden och doktrin.¹⁰ Lagförarbeten granskas således i denna uppsats för att skapa en förståelse för rörelsefriheten och andra aktuella lagars syfte och betydelse i svensk rätt.

Svensk praxis och doktrin avseende zonförbud saknas eftersom det är ett institut som varken har införts i svensk rätt eller prövats av Europadomstolen. Eftersom rättskällorna som används inte avser zonförbud sker tolkning restriktivt. Doktrin används även om den saknar auktoritativ betydelse och snarare ska ses som ett bidrag till den juridiska diskussionen än som en faktisk rättskälla.¹¹ Trots det kan doktrinen öka övriga rättskällors demokratiska legitimitet eftersom den erbjuder en analys, diskussion och kritik av rätts- läget, vilket i sin tur möjliggör upptäckt av brister i rättssystemet.¹² Av dessa skäl utgörs materialet i denna uppsats till stor del av doktrin.

Domstolars avgöranden kan bli vägledande, eller till och med bindande, för framtida rättstillämpning i form av prejudikat.¹³ Prejudikat avseende rättigheterna i RF är begrän-

8 Hjertstedt 2019, s. 166–167.

9 Kleineman 2018, s. 21 och 23.

10 Åhman 2016, s. 476–477.

11 Lehrberg 2020, s. 205.

12 Kleineman 2018, s. 27 och 37.

13 Hellner 1994, s. 93.

sad och det finns inget svenskt rättsfall som lämpar sig för denna uppsats. De huvud- sakliga rättskällorna i svensk rätt är därför förarbeten och doktrin. I viss mån används även uttalanden från JO som har till uppgift att utöva tillsyn över myndigheter. Även om dessa uttalanden inte är rättsligt bindande kan de vara vägledande.

Motioner, promemorior, interpellationer och debattartiklar används dels för att få en fördjupad och utförlig analys av hur en lagstiftning om zonförbud kan motiveras, dels för att belysa de politiska incitament och argument som finns. Dessa källor utgör idéer och tankar som framförs av politiker i syfte att nå politisk och rättslig förändring och utgör således inte rättskällor utan åsikter och ställningstaganden. Trots detta är de viktiga att ta del av för att förstå hur politiker motiverar införandet av en rättslig befogenhet för zonförbud. Dessa analyseras ur ett rättsligt perspektiv, med avstamp i gällande rätt.

Eftersom Moderaternas förslag hänvisar till dansk lagstiftning och förslaget i sig saknar tillräcklig information för att kunna analysera det på ett grundligt sätt undersöks hur dansk lagstiftning avseende zonförbud ser ut och hur den har utvecklats. Detta sker i syfte att analysera lämpligheten i att införa zonförbud i Sverige. I denna analys tas särskild hänsyn till bland annat den danska lagstiftningens effektivitet och dess tillämp- ning i praktiken. Jag har även varit i kontakt med sekretariatschefen för polisen i Sydsjälland och Lolland-Falster, Claus Mohr Hansen, för att få en inblick i hur dansk polis tillämpar zonförbudet i praktiken och hur han upplever incitamentets effektivitet.

Syftet med att använda den danska regleringen och dess källor är således inte att göra en fullständig komparativ analys, utan att undersöka hur situationen i Danmark ser ut för att förstå vad som skulle kunna aktualiseras här. Även liknande incitament som finns i Storbritannien och USA granskas kort för att utreda huruvida zonförbudet vore effektivt.

Uppsatsen syftar till att avgöra huruvida zonförbudet vore förenligt med rörelse- friheten enligt EKMR. Konventionens förarbeten från 1950-talet är inte lika lättarbetade och översiktliga som de svenska förarbetena och uppfattas som omoderna med begränsad relevans eftersom samhällen och dess uppfattning av moral förändras.¹⁴ Europadomstolen avstår från att tolka förarbetena eftersom detta hindrar den från att utveckla rättigheterna i en modern riktning.¹⁵ Med anledning av detta används inte dessa förarbeten i uppsatsen.

Desto större vikt läggs vid den progressiva Europadomstolens praxis. Frågan om zonförbud har dock inte prövats av domstolen utan i uppsatsen används istället två

14 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi 2020, s. 116 och Åhman 2016, s. 476–477.

15 Åhman 2016, s. 476–477.

rättsfall med omständigheter som liknar zonförbudet för att bedöma huruvida en befogenhet för polisen att meddela zonförbud vore förenlig med rörelsefriheten i EKMR TP 4.2. I Europadomstolens avgörande Olivieira mot Nederländerna och föregångaren Europakommissionens avgörande Van den Dungen mot Nederländerna utreds frågan om staten inskränkt rörelsefriheten på ett otillbörligt sätt. Rättsfallen handlar inte specifikt om zonförbud, men omfattar nationella bestämmelser som har begränsat en individs rörelsefrihet på liknande sätt. Utifrån dessa rättsfall förs en diskussion om zonförbud skulle utgöra en olovlig inskränkning i individens rörelsefrihet.

Avslutningsvis används statistik utfärdad av Brottsförebyggande rådet för att fördjupa förståelsen av dagens samhällsklimat och diskussionen av zonförbudets möjliga effekter.

1.4 Disposition

Uppsatsen är indelad i sju kapitel. I inledande kapitlet presenteras uppsatsens syfte, avgränsning, metod och material. I det andra kapitlet redogörs för förslaget om zonförbud i syfte att ge en god förståelse för vad ett införande av detta incitament skulle innebära och vad uppsatsen således utgår från. I kapitel 3 presenteras dels de konstitutionella utgångspunkterna avseende rörelsefriheten enligt RF respektive EKMR, dels förutsätt- ningarna för begränsningar av densamma. I kapitel 4 behandlas polisens befogenheter och uppgifter i svensk rätt för att utreda vilka verktyg som polisen har för att utföra sina uppgifter i dagsläget. Syftet med denna del är att avgöra om det finns ett behov av zonförbudet och om det är nödvändigt, vilket är en förutsättning för att införa denna lagstiftning enligt RF och EKMR. Kapitel 3 och 4 utgör således en kartläggning av de rättsliga bestämmelser som är av betydelse för att uppnå uppsatsens syfte. I kapitel 5 och 6 sker bedömningen av om zonförbudet skulle utgöra en rättsenlig begränsning av rörelsefriheten enligt RF, respektive EKMR. Det är i dessa kapitel som uppsatsens syfte uppnås. I det avslutande kapitlet, kapitel 7, sammanfattas uppsatsens resultat och de främsta slutsatserna diskuteras i syfte att avslutningsvis kommentera förslaget utifrån det som har konstaterats. I kapitlet sker även en avslutande reflektion av andra viktiga aspekter som bör tas hänsyn till vid övervägandet av huruvida zonförbudet bör införas i svensk rätt.

2 Förslag om zonförbud

2.1 Inledning

I syfte att få en god förståelse för förslaget om zonförbud ägnas detta kapitel åt att presentera de motioner och övriga dokument som har lagts fram och hur förslaget har motiverats. Detta kapitel avser inte att analysera förslaget närmare, utan enbart klargöra den grund varpå den efterföljande analysen och diskussionen står.

2.2 Förslag om zonförbud

Den 16 mars 2017 lanserade regeringen det nationella brottsförebyggande programmet

”Tillsammans mot brott” där regeringens målsättningar för det brottsförebyggande arbetet inom olika politiska områden presenterades. Av skrivelsen framgår att programmet syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brotts- förebyggande arbete i hela samhället och att samverkan mellan myndigheter, kommuner, civila samhällets organisationer och andra aktörer ska utvecklas på både nationell, regional och lokal nivå. Regeringen menar att brottsförebyggande frågor inte har fått det fokus som behövs under det senaste decenniet trots de ”uppenbara vinster” sådant arbete medför.¹⁶

Den 5 april 2017 inkom Moderaterna med en motion med anledning av regeringens program med förslag om lagstiftande om zonförbud. Motionärerna menar att regeringen inte har lyckats säkerställa en välfungerande polis som kan upprätthålla lag och ordning och att landet befinner sig i en allvarlig trygghetskris. Motionen hänvisar till att många kvinnor känner sig otrygga i sitt bostadsområde och därför begränsar sig, samt att den allvarliga brottsligheten har tagit över vissa områden. Detta, menar motionärerna, kräver brottsförebyggande insatser.¹⁷

Ett av de verktyg som enligt motionen saknas i det förebyggande arbetet är polisiär befogenhet att meddela zonförbud, vilket finns i Danmark och har efterfrågats från polisiärt håll i Sverige. Zonförbudet innebär att enskilda personer kan förbjudas att röra sig inom ett visst område under en viss tid. Syftet med förbudet är att människor på särskilt brottsutsatta och otrygga platser ska garanteras trygghet och säkerhet och att polisens möjlighet att motverka brottslighet och gängbildning ska förbättras. Polisen ska kunna meddela zonförbud om en person har uppvisat ett otrygghetsskapande beteende,

16 Skr. 2016/17:126, s. 1 och 5.

17 Motion 2016/17:3699, s. 1.

vilket kan vara ett straffbart agerande, såsom narkotikaförsäljning eller olaga hot, alternativt ordningsstörande handlingar som inte är brottsliga. Zonförbudet ska enbart meddelas om det står i rimlig proportion till skälet för dess meddelande. Förbudet ska kunna meddelas muntligen på plats av en polisman i omedelbar anslutning till det särskilt otrygghetsskapande beteendet och gälla omedelbart. Personen ska efter det muntliga beskedet snarast få en skriftlig bekräftelse som motiverar beslutet och preciserar för- budets innehåll. Förbudet ska gälla för en bestämd period, upp till tre månader beroende på beteendets allvarlighet med möjlighet till förlängning efter periodens utgång med ytterligare högst tre månader. Zonförbudet ska kunna överklagas till domstol och eventuella överträdelser av förbudet ska vara straffbelagda och kunna leda till fängelse.¹⁸

Förslaget om zonförbud förklaras ytterligare i en promemoria från Moderaterna.¹⁹ Syftet med förslaget är att garantera trygghet och säkerhet för människor på särskilt brottsutsatta och otrygga platser, exempelvis köpcentrum och torg. Såväl straffbara ageranden, som narkotikaförsäljning eller olaga hot, som icke-kriminaliserade beteenden kan utgöra ”otrygghetsskapande beteende” enligt promemorian. Det framgår även att zonförbudet inte förutsätter att individen som meddelas förbudet tidigare är dömd för brott. Zonförbudet formuleras i promemorian enligt följande.

Ett zonförbud innebär förbud mot att färdas fram och tillbaka eller uppehålla sig i ett bestämt område inom en radie om 500 till 1 000 meter från den plats där det särskilt otrygghetsskapande beteendet har ägt rum.

Förbudet ska omfatta platser dit allmänheten har tillträde. Platser dit allmänheten saknar tillträde ska inte kunna omfattas av förbudet.

Senare samma år inkom Moderaterna med ytterligare en motion där zonförbudets inne- börd förklaras ytterligare. Zonförbudet beskrivs som ”ett förbud för den som är kriminell eller har uppvisat ett särskilt otrygghetsskapande beteende att befinna sig i ett bestämt område i närheten av den plats där beteendet ägt rum, till exempel ett torg eller köp- centrum”. Förbudet föreslogs kunna gälla personer som faktiskt dömts för ett brott, exempelvis narkotikaförsäljning eller olaga hot, men även för personer som medvetet skrämmer eller trakasserar förbipasserande. Motionen hänvisade till den lagstiftning som finns i Danmark ”sedan många år tillbaka” som varit mycket effektiv och således även

18 Motion 2016/17:3699, s. 3–4.

19 Moderaternas promemoria.

borde införas i Sverige. Zonförbudet föreslogs kunna beslutas och ”utövas” av polisen, men även förordnade och godkända ordningsvakter ska kunna ”hjälpa till i arbetet”.²⁰

Sedan den första motionen har Moderaterna inkommit med flera motioner avseende zonförbud, den senaste i oktober 2020.²¹ I samtliga motioner belyser partiet den ökande brottsligheten och otryggheten. Sverige anses befinna sig i en trygghetskris, kriminal- iteten beskrivs som ett urspårande tåg och polisen uppges gå på knäna och anses behöva bättre verktyg för att kunna upprätthålla lag och ordning.²² Det grova våldet uppges befinna sig på rekordnivåer och det beskrivs vara av yttersta vikt att samhället återtar de områden där kriminaliteten dominerar och inskränker medborgarnas grundläggande rätt till trygghet.²³ Kriminaliteten beskrivs hota både enskilda människors liv och hela det svenska samhällskontraktet, vilket skadar förtroendet och tilliten som samhällsbygget vilar på.²⁴ Motionärerna skriver att ”den krassa sanningen är att det grova våldet kopplat till gängbrottsligheten befinner sig på rekordnivåer och allt mer börjar likna en epidemi i vårt samhälle”.²⁵ Moderaterna presenterar flera lösningar på dessa problem i motionerna, varav ett är zonförbudet som anses kunna utgöra ett nytt betydelsefullt verktyg för polisen i arbetet för att motverka brottslighet och gängbildning.²⁶ Syftet med zonförbudet uppges vara att garantera trygghet och säkerhet för människor på särskilt brottsutsatta platser.²⁷

Zonförbudets utfärdande, tidsmässiga längd, överklagbarhet och konsekvenser av dess överträdelse beskrivs på samma sätt i motionerna som i moderaternas promemoria och förslagen genom åren är i stora delar identiska med tidigare förslag. En skillnad mellan promemorian och de olika motionerna är förbudets formulering. I den första motionen innebär zonförbudet ett förbud att röra sig inom ett visst område, i promemorian är det ett förbud att färdas fram och tillbaka eller uppehålla sig i ett bestämt område, i den andra motionen från 2017 innebär det ett förbud att befinna sig i ett bestämt område och i samtliga motioner sedan 2018 är det ett förbud att vistas på en viss plats. Flera av dessa ord (uppehålla sig, befinna sig, vistas) är synonymer men att färdas fram och tillbaka

20 Motion 2017/18:1751, s. 1.

21 Motion 2017/18:1751, s. 1, motion 2017/18:3569, s. 10, motion 2018/19:2871, s. 2–4, motion 2019/20:3063, s. 2–4 och motion 2020/21:3302, s. 17.

22 Motion 2017/18:1751, s. 1.

23 Motion 2018/19:2871, s. 2–3.

24 Motion 2019/20:3063, s. 2–3.

25 A. st.

26 Motion 2018/19:2871, s. 2–4.

27 A. st.

förutsätter att personen är i rörelse. Oavsett ordval är det gemensamma för formuler- ingarna att de utgör ett förbud att uppehålla sig i området. Det är således detta som kommer att bedömas i denna uppsats.

3 Individens rätt till rörelsefrihet

3.1 Inledning

Rättigheter har beskrivits av Derlén, Lindholm och Naarttijärvi som anspråk på någonting eller som en skyldighet som någon har gentemot en rättighetsinnehavare. Mänskliga rättigheter beskrivs av författarna som naturrättsliga moralföreställningar om det skydd och de rättigheter som varje människa borde vara garanterad, enkom på grund av att denne är en människa, och som ska prioriteras över alla andra normer. Majoriteten av de mänskliga rättigheterna har stadgats, och därigenom skyddats, i olika konstitutioner.

Genom att ge rättigheterna en stark status inskränks möjligheterna för lagstiftarens och andra maktutövande offentliga aktörers förmåga att själva bestämma och utöva makt, exempelvis i form av lagar med visst innehåll.²⁸

Detta avsnitt tillägnas rättigheterna och de regelverk som är relevanta för uppsatsen avseende rörelsefriheten. I avsnitt 3.2 redogörs för RF, dess skydd av rörelsefriheten samt möjligheten att begränsa rättigheten och i avsnitt 3.3 presenteras samma delar utifrån EKMR. I avsnitt 3.4 görs en kort sammanfattning och eventuella skillnader mellan RF och EKMR belyses.

3.2 Regeringsformen

Sveriges konstitution består av fyra grundlagar vars huvuduppgift är att fastställa den ram inom vilken de demokratiska avgörandena skall träffas, något som kallas för folk- styrelsens spelregler.²⁹ Dessa lagar är regeringsformen, yttrandefrihetsgrundlagen, tryckfrihetsförordningen och successionsordningen och de reglerar bland annat enskildas fri- och rättigheter gentemot det allmänna och att statsmakterna är bundna av gällande rätt, även om de har möjlighet att i föreskriven ordning ändra den.³⁰ Grundlagar skiljer sig från andra typer av lagar på så sätt att den ändras genom så kallad särskild ordning, eftersom deras innehåll är så pass värdefullt och därför inte ska kunna ändras lika lätt som vanliga lagar och föreskrifter.³¹ Med särskild ordning menas att det krävs två likalydande

28 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi 2020, s. 278–280.

29 SOU 1978:34, s. 49–50.

30 A. st.

31 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi 2020, s. 99.

riksdagsbeslut med ett riksdagsval mellan besluten.³² Detta betonar grundlagarnas ställning och betydelse.

RF är den grundlag som är mest central för det svenska statsskicket då den reglerar grunderna för vårt statsskick och fundamentala fri-och rättigheter. Något som RF betonar starkt är betydelsen av fri åsiktsbildning och respekten för människors frihet och värdighet. Den klargör att lagstiftningen ska värna om de grundläggande demokratiska värdena och inte undertrycka medborgarnas olika åskådningar.³³

RF 1:2 riktar sig till alla som utövar offentlig makt, alltså riksdag, regering, domstolar och förvaltningsmyndigheter, och stadgar de målsättningar som dessa ska följa i sin verksamhet.³⁴ I bestämmelsen stadgas bland annat att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet, att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grund- läggande mål för den offentliga verksamheten och att den enskildes privat-och familjeliv ska värnas om. Detta utgör målsättningar för utövandet av offentlig makt och även om dessa inte är rättsligt bindande har de betydelse för samhällsutvecklingen, förklarar Åhman.³⁵ Bull och Sterzel menar att denna bestämmelse ger uttryck för grundläggande politiska värderingar som alla partier har kunnat enas om.³⁶

3.2.2 Grundläggande om rättigheter enligt RF

I RF 2 kap. finns en katalog över grundläggande fri- och rättigheter. Som huvudregel tillfaller de grundläggande rättigheterna i RF var och en som befinner sig på svenskt territorium och där svensk jurisdiktion utövas, men det finns undantag till huvudregeln eftersom vissa rättigheter i RF förutsätter svenskt medborgarskap.³⁷

Enskilda, fysiska personer är det primära subjektet för rättigheterna i RF.³⁸ Bestämmelserna i RF 2 kap. skyddar individen mot det allmänna, vilket enligt doktrin åsyftar staten, kommuner, landstingen, dess anställda och andra organ.³⁹ Enligt Eka m.fl.

utgörs ”det allmänna” av de normgivande organen och de verkställande organen, vilket

32 Av RF 8:14 framgår hur grundlag stiftas och därmed ändras.

33 SOU 1978:34, s. 49–50.

34 Åhman 2019, s. 38 och Bull & Sterzel 2019, s. 44.

35 Åhman 2019, s. 38.

36 Bull & Sterzel 2019, s. 51.

37 Åhman 2016, s. 464 och Bull & Sterzel 2019, s. 58.

38 Åhman 2016, s. 464.

39 Prop. 1978/79:195, s. 32, Sterzel 2009, s. 243 och Bull & Sterzel 2019, s. 58.

omfattar myndigheter och domstolar, samt privaträttsligt organiserade subjekt som har anförtrotts myndighetsutövningsuppgifter.⁴⁰ Sammanfattningsvis kan konstateras att ”det allmänna” utgörs av normgivande, rättstillämpande och förvaltande organ. I doktrinen har det konstaterats att rättighetsreglerna i RF enbart riktar sig till offentliga organ och enbart gäller i förhållandet mellan individen och det allmänna, vilket innebär att de inte kan åberopas av individer sinsemellan.⁴¹

Polismyndigheten är en statlig myndighet och faller därför in i begreppet ”det allmänna”. Eftersom ett införande av zonförbud skulle innebära ytterligare befogenheter för polisen, och därmed staten, att ingripa mot enskilda personer och begränsa deras fri- och rättigheter är det relevant att utreda vilka rättigheter individen har och hur staten och polisen får inskränka dessa.

3.2.3 Särskilt om grundlagsskyddet av rörelsefrihet

Den frihet som främst skulle begränsas vid zonförbud och som denna uppsats fokuserar på är den som stadgas i RF 2:8 andra meningen, nämligen rörelsefriheten. Av bestämmelsen framgår att den som är svensk medborgare är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Detta är en kroppslig fri- och rättighet som skyddar den personliga friheten och säkerheten.⁴² Rätten att röra sig fritt beskrivs i förarbeten som en självklarhet i ett demokratiskt samhälle och förhindrar godtycklig inspärrning eller hot om sådan som påtryckningsmedel för att undertrycka de andra politiska friheterna.⁴³ RF 2:8 förbjuder medlemsstaten från att hindra dess medborgare att röra sig fritt inom landet och komma i kontakt med varandra, exempelvis genom passtvång för inrikes resor eller liknande.⁴⁴

Rörelsefriheten har beskrivits i förarbetena som en av de mest grundläggande mänsk- liga friheterna och ett nödvändigt moment i den politiska friheten eftersom den som vill sprida sin ståndpunkt eller delta i opinionsbildning måste kunna komma i kontakt med andra människor.⁴⁵ Rörelsefriheten är alltså inte enbart en fysisk frihet utan även en politisk sådan.

40 Eka m.fl. 2018, s. 80.

41 A. st. och Åhman 2016, s. 464.

42 SOU 2008:125, s. 390.

43 Prop. 1973:90, s. 241.

44 Prop. 1975/76:209, s. 53.

45 Prop. 1973:90, s. 241 och prop. 1975/76:209, s. 51–52.

Skyddet av rörelsefriheten omfattar inte samtliga begränsningar av individens möjlig- het att röra sig helt fritt, utan i förarbetena konstateras att trots att högerregeln påverkar trafikantens möjlighet att röra sig fritt utgör den inte en begränsning av rörelsefriheten i grundlagens mening. Rörelsefriheten avser snarare tvångsmässiga hinder för en person eller flera personer att röra sig fritt, exempelvis tvångsomhändertaganden, reseförbud, förbud för samtliga på en viss ort att lämna orten och avspärrningar eller hinder för inspärrade eller utestängda att komma i kontakt med andra under en lång period. Det avgörande för om något utgör en begränsning av rörelsefriheten är, enligt förarbeten, om avstängningen varaktigt förhindrar den som är instängd eller utestängd från att komma i kontakt med andra människor.⁴⁶

Rörelsefriheten är möjlig att begränsa genom lag enligt RF 2:20 tredje punkten och enligt de förutsättningar som RF 2:21 uppställer. Exempel på sådana begränsningar i svensk lagstiftning är frihetsberövanden genom straff, vård, tvångsomhändertaganden i skyddssyfte och för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, samt för genom- förande av förvaltningsuppgifter i övrigt.⁴⁷

3.2.4 Begränsningar av grundlagsskyddade rättigheter

I en rättsstat ska makten inte utövas godtyckligt, utan maktutövning och begränsningar av grundläggande rättigheter ska ha stöd i lag.⁴⁸ Detta ger uttryck för legalitetsprincipen som framgår av RF 1:1 tredje stycket och innebär att den offentliga makten ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. Principen är en av de viktigaste grundpelarna i svensk förvaltningsrätt eftersom den tillförsäkrar den enskilde rättssäkerhet.⁴⁹ Om det föreligger ett uttryckligt krav på lagstöd krävs således beslut av riksdagen eftersom det är denna som stiftar Sveriges lagar, vilket innebär att regeringens eller myndigheters föreskrifter inte är tillräckligt.⁵⁰

Enligt Sterzel är det centrala för legalitetsprincipen föreskriftskravet, vilket innebär att myndigheters handlande i form av beslut och åtgärder förutsätter giltiga rättsliga grunder i form av författningsstöd. Även om RF 1:1 tredje stycket föreskriver att den offentliga makten utövas ”under lagarna” avses inte bara riksdagens författningar, utan även andra generella rättsnormer. Principen medför dock inget krav på att det i lag eller annan

46 Prop. 1973:90, s. 241.

47 Prop. 1975/76:209, s. 51–52 och Eka m.fl. 2018, s. 176.

48 Bull & Sterzel 2019, s. 21 och 49, Sterzel 2020, s. 79–80 och Åhman 2016, s. 473–474.

49 Sterzel 2020, s. 79–80.

50 A. st. Riksdagens uppgift att stifta lagar i Sverige framgår av RF 1:4 andra stycket.

författning ska regleras hur myndigheterna ska tillämpa sin beslutanderätt, utan det sker utifrån myndigheternas omdöme. Enligt Sterzel finns två huvudpunkter i legalitets- principen, dels att myndigheternas beslutanderätt alltid måste ha något slags författnings- stöd, dels att myndigheternas rätt att fatta för medborgarna betungande beslut kräver ett kvalificerat författningsstöd, helst lagstöd.⁵¹

Enligt de äldre förarbetena till RF riktas grundlagsskyddet av rörelsefriheten främst mot sådana åtgärder från det allmänna som innebär ett fysiskt tvång eller en kriminal- isering av ett visst beteende.⁵² Det finns ingen allmängiltig uppfattning av hur begreppet begränsning ska uppfattas idag, men enligt Åhman tenderar begränsningar numera att ses utifrån den enskilde personens perspektiv och effekten som en viss regel har.⁵³ Det behöver således inte vara en uttalad begränsning utan detta avgörs utifrån ingripandets påverkan på individen.

I RF 2 kap. finner vi individens grundläggande fri- och rättigheter. Vissa av dessa rättigheter, så kallade absoluta rättigheter, kan inte begränsas vare sig genom lag eller annan föreskrift utan enbart genom grundlagsändring.⁵⁴

Det finns två grupper av begränsningsbara, så kallade relativa, fri- och rättigheter.⁵⁵ Den första gruppen framgår av RF 2:20 och kan begränsas genom lag i enlighet med de krav som 2:21–24 uppställer.⁵⁶ Detta formella lagkrav ger uttryck för legalitetsprincipen och utgör ett uttryckligt krav på att den rättighetsbegränsande föreskriften är beslutad av riksdagen såsom lag.⁵⁷ Enligt förarbetena tvingar kraven som finns för rättighets- begränsningar lagstiftaren att redovisa sina syften för begränsningen och vilka avväg- ningar denne har gjort, vilket förväntades öka förutsättningarna för att avvägningarna avseende integritetsintrånget åskådliggörs och presenteras på ett sätt som höjer kvaliteten på lagstiftningen ytterligare.⁵⁸ Lagstiftningsförfarandet erbjuder offentlighet, möjlighet för allmän debatt, lagrådsgranskning och en rätt för samtliga riksdagspartier att delta i

51 Sterzel 2020, s. 79–80 och 85.

52 SOU 1975:75, s. 104.

53 Åhman 2016, s. 471.

54 Prop. 1978/79:195 s. 29 och 32–33. Dessa rättigheter är religionsfriheten, de negativa opinions- friheterna, förbuden mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr, rätten att återvända till landet, skyddet för svenskt medborgarskap, rätten att få frihetsberövande prövat av domstol, samt förbuden mot retroaktiv strafflag och tillfälliga domstolar.

55 Eka m.fl. 2018, s. 79.

56 Åhman 2019, s. 39.

57 Åhman 2016, s. 473–474.

58 Prop. 1975/76:209, s. 153 och prop. 2009/10:80, s. 176–177

såväl utskottsbehandling och avgörande i kammaren.⁵⁹ Under beredningsarbetet kan myndigheter och organisationer som har insyn i, och kunskap om, relevanta aspekter av förslaget ge sina synpunkter på detta genom remisser.⁶⁰ Kraven möjliggör för bland annat myndigheter och domstolar att avgöra om grundlagens krav är uppfyllda.

Den andra gruppen av relativa rättigheter behöver inte uppfylla kraven i RF 2:21 utan begränsningsmöjligheterna framgår istället av den specifika paragrafen och dessa rättig- heter är i regel lättare att begränsa än de som framgår i RF 2:20.⁶¹

Rörelsefriheten är inte absolut utan kan ändras genom lag, vilket även framgår av RF 2:20. Enligt 2:21 får begränsningar enligt 2:20 enbart göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Begränsningen får inte heller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen och inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Det finns således fyra krav i 2:21 att ta hänsyn till och enligt förarbetena utgör dessa fyra förutsättningar ett krav för lagstiftaren att noga redovisa sina syften när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas.⁶² Vilka aspekter som ska tas hänsyn till vid dessa fyra krav utvecklas vidare i kapitel 5 där även zonförbudets fören- lighet med RF diskuteras. RF 2:22–24 är inte relevanta för bedömningen av begräns- ningar av rörelsefriheten och diskuteras således inte i denna uppsats.

3.3 Europakonventionen

3.3.1 Europakonventionens bakgrund och syfte

Det är inte enbart svenska föreskrifter som ska tas i beaktande vid lagstiftningsförfarandet utan EKMR ska också respekteras. Sverige har varit bunden av konventionen sedan år 1952 och ratificerade den år 1953.⁶³

Genom andra världskriget blev det uppenbart att ett demokratiskt statsskick inte ensamt kan garantera människors fri- och rättigheter eftersom nationalsocialisterna lyckades ta makten på demokratisk väg för att sedan avskaffa demokratin med miljontals offer och flera år av världskrig som följd. Efter kriget samarbetade flera länder i syfte att förhindra att samma grova brott skulle kunna upprepas. Genom att binda staterna till en

59 Sterzel 2009, s. 131.

60 Åhman 2016, s. 473–474. Remissförfarandet framgår av RF 7:2.

61 Åhman 2019, s. 39. Exempel på en sådan relativ rättighet är egendomsskyddet i RF 2:15.

62 Prop. 1975/76:209, s. 153.

63 Danelius 2015, s. 42 och Bull & Sterzel 2019, s. 89–90.

internationell överenskommelse för att erkänna och respektera mänskliga rättigheter var syftet att skydda den enskilda individen gentemot det egna landet. Så småningom kom EKMR att utvecklas och konventionen trädde sedermera i kraft år 1953.⁶⁴

Konventionens syfte anses vara att uppnå en fastare enhet mellan medlemsstaterna, vilket bland annat görs genom att vidmakthålla och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen innehåller olika typer av bestämmelser:

dels bestämmelser om grundläggande civila och politiska rättigheter, dels regler om ett institutionellt kontrollsystem. Dessa institutioner är Europeiska kommissionen och Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter. En förutsättning för att institutionerna ska ha behörighet att uppta framställningar från enskilda är att staten som den enskilde klagar på har erkänt institutionernas behörighet.⁶⁵

År 1995 inkorporerades konventionen genom lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av vilken framgår att konventionen ska gälla som lag i Sverige. Inkorpo- reringen av konventionen medförde att dess betydelse för svensk rätt markerades och att dess status klargjordes. Denna inkorporering medförde även ett uttryckligt underlag för domstolarna och andra rättstillämpande myndigheter att direkt tillämpa EKMR. Ett betydande skäl för att införliva konventionen var att skapa rättslikhet på området för mänskliga rättigheter och markera den värdegemenskap som råder mellan de europeiska staterna.⁶⁶

RF 2:19 trädde i kraft år 1995 och ger uttryck för konventionens konstitutionella status.

Enligt denna bestämmelse får ingen föreskrift meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av denna konvention. RF 2:19 hindrar således lagstiftaren från att stifta lagar som strider mot EKMR. Regeln medför att om riksdagen skulle välja att stifta en lag som leder till normkonflikt med EKMR ska domstolar och myndigheter sätta lagen åt sidan till förmån för konventionen. Av bestämmelsens förarbeten framgår dock att konven- tionen inte ges status av en grundlag enkom genom bestämmelsen i RF och att det inte heller skapas någon ny nivå i normhierarkin mellan vanlig lag och grundlag, utan att i fall av ”verklig eller skenbar konflikt” mellan svensk lag och konventionen – och motstridig- heten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln – måste

64 Prop. 1993/94:117, s. 10–11.

65 A. st.

66 A. prop. s. 33–35.

normkonflikten lösas med hjälp av rättstillämpningsmetoder eller genom lagtolkning.

Domstolar och myndigheter ska försöka tolka svensk rätt så att den inte kommer i konflikt med konventionens bestämmelser, genom så kallad fördragskonform tolkning. Om det föreligger, eller tros föreligga, en konflikt mellan svensk lag och konventionen ska de rättstillämpande organen analysera den svenska lagen och konventionsbestämmelsen för att se om det finns en motstridighet mellan dem och om denna motsättning kan lösas genom att tolka den svenska lagen fördragskonformt. Om den svenska lagen faktiskt står i strid med konventionsbestämmelsen ger RF 2:19 de rättstillämpande organen möjlighet att underlåta tillämpning av den förra.⁶⁷

Medlemsstaterna har det primära ansvaret för att rättigheterna i EKMR respekteras och det internationella övervakningssystemet är enbart subsidiärt.⁶⁸ Enligt EKMR artikel 1 ska medlemsstaterna se till att individen garanteras de fri- och rättigheter som konven- tionen föreskriver. Även om EKMR inte utgör en grundlag är det genom RF 2:19 grundlagsstridigt att bryta mot den.⁶⁹ Därmed bör vi även ta hänsyn till de artiklar som ett zonförbud skulle kunna inskränka.

3.3.2 Grundläggande om rättigheter enligt EKMR

Av EKMR artikel 1 följer att rättigheterna som konventionen stadgar gäller var och en som befinner sig under medlemsstaternas jurisdiktion. I kontrast till RF finns det inga rättigheter som är förbehållna medborgare och konventionen är således universell.⁷⁰

Likt RF är utgångspunkten för skyddet enligt EKMR att rättigheterna riktar sig mot staten, vilket innebär att staten inte får begränsa de konventionsrättsliga rättigheterna på ett sätt som strider mot det konventionen föreskriver. Detta innebär att det endast är medlemsstaterna som kan hållas ansvariga för konventionsbrott antingen genom den nationella rätten eller genom en dom från Europadomstolen och att ansvar för konventionsbrott inte kan utkrävas från enskilda personer.⁷¹

3.3.3 Särskilt om det konventionsrättsliga skyddet av rörelsefrihet

Rätten att fritt röra sig stadgas i EKMR TP 4.2. Enligt denna artikel har var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att röra sig där och att fritt välja sin

67 A. prop. s. 12 och 36–38 och prop. 2009/10:80, s. 254. RF 2:19 motsvarar tidigare RF 2:23.

68 Danelius 2015, s. 41.

69 Bull & Sterzel 2019, s. 90.

70 Åhman 2016, s. 464 och Derlén, Lindholm & Naarttijärvi 2020, s. 113.

71 Åhman 2016, s. 465.

bosättningsort. Vad som utgör en laglig vistelse inom ett stats territorium beror främst på den nationella lagstiftningen.⁷² Eftersom rörelsefriheten enbart omfattar personer som lagligen befinner sig inom en stats territorium faller situationer då någon rest in eller stannar i landet illegalt utanför bestämmelsen.⁷³ Vidare har var och en rätt att lämna varje land, även sitt eget. Rörelsefriheten medför inte en rätt att välja ett transportmedel eller en specifik färdväg, så länge inte den enskilde hindras från att nå en specifik plats.⁷⁴ Meddelade utegångsförbud och förbud att vistas i ett visst område utgör, enligt Europa- domstolen, begränsningar av rörelsefriheten.⁷⁵

3.3.4 Begränsningar av konventionsskyddade rättigheter

Möjligheten och förutsättningarna att begränsa de rättigheter som EKMR skyddar framgår av varje enskild reglering.⁷⁶ Vissa rättigheter kan alltså begränsas, så länge det sker på ett sätt som konventionen föreskriver och att skälen för begränsningarna är legitima och proportionerliga.⁷⁷

Rörelsefriheten i EKMR är, likt den som stadgas i RF, inte absolut vilket framgår av TP 4.2 tredje punkten (TP 4.2.3). Bestämmelsen erbjuder lagstiftaren en vidsträckt befogenhet att inskränka rörelsefriheten. Begränsningar av rörelsefriheten får enbart göras genom lag och måste vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att förhindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter. Det finns alltså tre krav för att en begränsning av rörelse- friheten ska vara godtagbar: inskränkningen ska ha stöd i lag, inskränkningen måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle och tillgodose något av de ändamål som bestämmelsen räknar upp. I övrigt saknas det andra materiella begränsningar.

Rätten att röra sig i landet där man befinner sig och att fritt välja sin bosättningsort får, enligt TP 4.2 fjärde punkten, inom vissa bestämda områden också inskränkas genom lag på ett sätt som är försvarligt av hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle. Exempel på sistnämnda krav är naturreservat, militära områden eller industri-

72 Danelius 2015, s. 628.

73 SOU 2006:6, s. 347.

74 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi 2020, s. 430.

75 A. st. med hänvisning till Ivanov mot Ukraina och Olivieira mot Nederländerna.

76 Åhman 2019, s. 54.

77 Derlén, Lindholm & Naarttijärvi 2020, s. 279.

områden.⁷⁸ Detta diskuteras ej ytterligare i uppsatsen eftersom det inte är relevant för uppsatsens syfte.

Innebörden av kraven på begränsningar enligt TP 4.2.3 diskuteras vidare i kapitel 6 där zonförbudets förenlighet med rörelsefriheten enligt EKMR diskuteras.

3.4 Jämförelse av RF 2:8 och TP 4.2

Av RF 2:8 andra stycket framgår att den som är svensk medborgare är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. TP 4.2 första punkten stadgar att var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium har rätt att röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. Det senare kan tänkas omfatta andra EU-medborgare, personer med viseringar och personer med uppehållstillstånd. Detta utgör en skillnad mellan de olika regelverken, eftersom rörelsefrihet enligt svensk grundlag förutsätter svenskt medborgarskap medan konventionsrätten inkluderar alla som lagligen befinner sig i en medlemsstat. Av förarbetena till inkorporeringen av EKMR framgår att för det fall att skyddet enligt RF och EKMR skiljer sig åt ska det starkaste skyddet gälla, vilket medför att de två regelsystemen kompletterar varandra.⁷⁹ Eftersom EKMR medger rörelsefrihet för alla som lagligen befinner sig inom en stats territorium, i kontrast till RF som tillförsäkrar svenska medborgare rörelsefrihet, ska skyddet enligt EKMR gälla.

Bestämmelsernas ordalydelse skiljer sig men de har flera krav gemensamt. Både RF och EKMR har ett lagkrav för begränsningar av rörelsefriheten och krav på nödvändighet, vilket förutsätter proportionalitet. Bestämmelserna refererar även till det demokratiska samhället. RF:s krav på ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle har stora likheter med de berättigade syften som TP 4.2 stadgar, med skillnaden att EKMR uppställer mer konkreta alternativ. De syften som EKMR uppräknar skulle nog kunna anses vara sådana som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, men eventuellt skulle bestämmelsen i RF kunna anses vara mer generös än den i EKMR eftersom den öppnar upp för bedömningar i det enskilda fallet på ett sätt som den senare inte gör.

RF uppställer även krav på att begränsningar inte får hota den fria åsiktsbildningen och inte göras enbart på grund avpolitisk, religiös, kulturell eller annan åskådning. Det kan diskuteras att dessa är förutsättningar i ett demokratiskt samhälle och att det omfattas av andra delar av TP 4.2.

78 A. a. s. 431.

79 Prop. 1993/94:117, s. 37.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att begränsningar av rörelsefriheten enligt RF och EKMR har flera likheter men även skillnader. Dessa skillnader har ingen avgörande betydelse för uppsatsen eftersom regelverken diskuteras och analyseras utifrån förslaget om zonförbud i varsitt kapitel (kapitel 5 och 6).

4 Polisens uppgifter och befogenheter

4.1 Inledning

I detta kapitel presenteras polisens syfte, uppgifter och befogenheter. Detta är relevant för bedömningen av huruvida zonförbudet vore förenligt med RF och EKMR eftersom dessa uppställer krav på nödvändighet för rättighetsbegränsningar. Genom att konstatera vilka befogenheter polisen har i dagsläget kan vi avgöra huruvida det är nödvändigt att införa en polisiär befogenhet att meddela zonförbud. Inledningsvis presenteras polisens syfte och uppgifter och därefter klargörs polisens befogenheter att i dagsläget inskränka individens rörelsefrihet.

4.2 Polisens syfte och uppgifter

Polisens uppgifter, befogenheter och organisation regleras av PolisL. Med ”polisen”

avses polisväsendet, dess myndighet och de tjänstemän som arbetar på myndigheten.

Polisverksamhetens ändamål och uppgifter föreskrivs i PolisL 1 § första stycket, av vilken följer att polisens arbete syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp för att främja rättvisa och trygghet.

I förarbetena till PolisL framgår att det varken är möjligt eller önskvärt att reglera polisens uppgifter på ett uttömmande och slutgiltigt sätt i lag eftersom detaljbeskrivningar inte skulle kunna bli uttömmande och att lagen snabbt skulle bli föråldrad.⁸⁰

Berggren och Munck förklarar flera av lagens begrepp. Med ”upprättande av allmän ordning och säkerhet” avses polisens skyldighet och befogenhet att försöka förebygga, förhindra och vidta åtgärder som enligt lag strider mot lagen och som faller under allmänt åtal. I begreppet ”allmän ordning och säkerhet” är allmänheten objektet för polisens verksamhet, alltså samhällsmedborgarna, som grupp eller som individer. Polisen har även viss skyldighet att försöka säkerställa förutsättningar för medborgarna att i möjligaste mån samleva tryggt och friktionsfritt.⁸¹

Polismyndigheten är, som konstaterat ovan, en statlig myndighet som utövar offentlig makt. Eftersom all makt ska utövas under lagarna i enlighet med RF 1:1 tredje stycket krävs stöd i författning för att polisen ska få utöva sin makt.

80 Prop. 1983/84:111, s. 1, 51 och 55.

81 Berggren & Munck 2019, s. 32.

Polisens uppgifter består huvudsakligen av fyra verksamheter: brottsförebyggande, övervakning, utredning och service. Detta, samt polisens uppgift att fullgöra den verksamhet som ankommer på Polismyndigheten enligt särskilda bestämmelser, framgår av PolisL 2 §. För att polisen ska kunna fullgöra dessa uppgifter har den vissa makt- befogenheter, alltså befogenheter att på olika sätt ingripa mot enskilda.⁸²

Av PolisL 8 § första stycket framgår de allmänna principer som ska genomsyra polisens ingripanden. Polisen ska iaktta det som föreskrivs i lag eller annan författning, ingripanden ska vara försvarliga med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständig- heter och om tvång måste tillgripas ska det enbart ske i den form och utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Dessa principer är legalitetsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Enligt Helmius garanterar principerna att relationerna mellan det allmänna och de enskilda utformas på ett rättssäkert sätt.⁸³ Om en polis överväger att ingripa enligt någon bestämmelse i PolisL och ingripandet skulle begränsa en individs konstitutionella rättigheter måste polisen, enligt 8 § första stycket, bedöma om ingripandet är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter, samt om ingripandet utgör minsta möjliga tvång och utsträckning som krävs för att resultatet ska uppnås.⁸⁴ Av 8 § första stycket framgår således hur man använder en rättslig befogenhet som grundas i en annan paragraf.⁸⁵ Berggren och Munck menar att 8 § markerar att allmänheten ska kunna räkna med att polisen handlar aktivt när omständigheterna påkallar det.⁸⁶

Enligt behovsprincipen får ett polisingripande enbart ske när det är nödvändigt för att avvärja eller undanröja den aktuella faran eller störningen.⁸⁷

Proportionalitetsprincipen innebär, enligt doktrinen och i likhet med det som tidigare förklarats, att det intrång som ingripandet kan medföra på ett motstående intresse ska beaktas och att skadorna eller olägenheterna som ett ingripande kan medföra inte får stå i missförhållande till syftet med ingripandet.⁸⁸ Arten och varaktigheten av ett ingripande ska, enligt proportionalitetsprincipen, stå i rimlig proportion till målet som polisen avser

82 Prop. 1983/84:111, s. 22–23.

83 Helmius 2020b, s. 172.

84 Berggren & Munck 2019, s. 63 och Helmius 2020a, s. 68.

85 Helmius 2020a, s. 68.

86 Berggren & Munck 2019, s. 59.

87 Prop. 1983/84:111, s. 73.

88 Helmius 2020b, s. 147 och Berggren & Munck 2019, s. 59.

att uppnå.⁸⁹ Intrånget i motstående intresse får inte orsaka större skada än det faran innebär för allmän ordning och säkerhet.⁹⁰ Polisen får således vidta de åtgärder som är försvarliga för att kunna fullgöra dess uppgifter, så länge det inte begränsar en grundlags- skyddad rättighet eller strider mot en lag eller förordning.⁹¹

Enligt Helmius innebär proportionalitetsprincipen en avvägning mellan mål och medel, vilket innebär att ramen för principens tillämpning ändras om målet ändras.

Ytterligare en aspekt av proportionalitetsprincipen är att ingripandet ska upphöra när syftet har uppnåtts eller ingripandet har visat sig vara resultatlöst, vilket gäller samtliga typer av ingrepp oavsett om det är riktat mot en person eller egendom men är särskilt viktigt när den enskildes personliga frihet och integritet har inskränkts. Ändamålet med maktutövningen ska vara utgångspunkten för intresseavvägningen i proportionalitets- principen, konstaterar Helmius, men även det förmodade resultatet ska tas med i avväg- ningen. Vidare ska uppgiften som en myndighet är tilldelad styra när maktbefogenheter får användas.⁹²

Ingripanden som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna som stadgas i RF 2 kap. kräver, enligt PolisL 8 § andra stycket, ytterligare lagstöd utöver de allmänna principerna. Det räcker alltså inte med att polisen bedömer att det vore försvarligt att ingripa med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter.⁹³

4.3 Polisens befogenheter att inskränka individens rörelsefrihet

Polisen har en lagstadgad befogenhet att avvisa eller avlägsna personer från ett visst område eller utrymme om personen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en fara för denna, eller om sådana åtgärder krävs för att kunna avvärja en straffbelagd handling. Detta framgår av PolisL 13 § första stycket.

Med avvisande menas, enligt förarbetena, att en person blir tillsagd att lämna en plats eller hindras från att ta sig dit och avlägsnande innebär att personen med flyttas från en plats, antingen till fots eller i polisens fordon. För det fall att avlägsnandet avser en längre

89 Prop. 1983/84:111, s. 73.

90 Helmius 2020b, s. 147 med hänvisning till SOU 1993:60, s. 85–86.

91 Berggren & Munck 2019, s. 59.

92 Helmius 2020b, s. 147 och 172.

93 Berggren & Munck 2019, s. 62.