6 Zonförbudets förenlighet med EKMR TP 4.2
6.5 Skulle zonförbudet vara en tillåten begränsning av TP 4.2?
Det första kravet för begränsningar av TP 4.2 är att de är angivna i lag. Lagen ska uppfylla tre kriterier: vara tillgänglig för allmänheten, vara tillräckligt tydlig och möjliggöra rimlig förutsebarhet för individen. Eftersom det är just en lag som Moderaterna föreslår kan konstateras att just tillgängligheten är uppfylld. Även kravet på rimlig förutsebarhet kan anses uppfyllt. Däremot kan förslaget inte anses vara tillräckligt tydligt eftersom det är flera aspekter av förbudet som behöver definieras och förklaras för att det ska uppfylla kriteriet. Bland annat behöver innebörden av ”kriminell” och ”särskilt otrygghets-skapande beteende” definieras ytterligare, eftersom dessa begrepp öppnar upp för sköns-mässiga bedömningar. Även frågan om huruvida zonerna är förutbestämda eller utformas i varje enskild situation behöver besvaras för att den ska anses uppfylla kraven på tydlighet och förutsebarhet. Om dessa kriterier uppfylls kan förslaget anses uppfylla lagkravet i TP 4.2, men som det ser ut i nuläget skulle denna förutsättning inte vara uppfylld.
Det andra kravet är att begränsningen är nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Likt bedömningen avseende RF 2:21 kan förslaget om zonförbud inte anses vara
erligt med tanke på de inskränkningar det skulle innebära för individen. Begränsningen som zonförbudet skulle utgöra kan därför inte anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle.
Det tredje kravet är att begränsningen uppfyller något av de berättigade syften som artikeln uppger. Några av de uppräknade syftena är upprätthållande av allmän ordning och förhindrande av brott, vilket överensstämmer med syftet med zonförbudet.
Sammanfattningsvis kan zonförbudet inte anses vara förenligt med TP 4.2, främst med tanke på kravet på nödvändighet men även i och med de brister som finns i lagförslaget som behöver åtgärdas för att uppfylla författningskravet.
6.6 Rättspraxis
6.6.1 Inledning
Den rättspraxis som Europadomstolen har utvecklat gäller som svensk rätt.162 Det danska zonförbudet som har inspirerat svenska politiker har inte prövats av Europadomstolen i fråga om dess begränsningar av rörelsefriheten. Jag har inte hittat någon relevant motsvarighet i ett annat lands rättssystem, även om jag är ödmjuk inför omständigheten att det faktiskt kan finnas. Däremot finns två rättsfall med snarlika omständigheter, ändock med stora skillnader, av intresse för frågan om inskränkningar i rörelsefriheten av den art som zonförbudet skulle medföra. I detta avsnitt presenteras dessa och de främsta likheterna och skillnaderna med zonförbudet belyses.
6.6.2 Van den Dungen mot Nederländerna
I Van den Dungen mot Nederländerna163 hade klaganden flera gånger i månaden tagit kontakt med en abortkliniks besökare och anställda när dessa gick från parkeringen till kliniken. Genom att visa förstoringar av explicita bilder på foster i kombination med bilder av Jesus, dela ut broschyrer med samma innehåll och kalla abort för barnamord och de anställda för mördare försökte han förmå besökarna att inte genomföra aborten. Enligt stiftelsen som drev kliniken ledde detta till att besökarna till kliniken blev chockade och upprörda och vissa av dem valde att skjuta upp ingreppet till följd av klagandens beteende.
Stiftelsen begärde att klaganden skulle föreläggas med ett förbud att befinna sig inom 250 meter från abortkliniken och ordförande för den regionala domstolen förelade
162 Bull & Sterzel 2019, s. 22.
klaganden med ett sådant förbud under sex månader. Enligt den nederländska lagstift-ningen kunde personer som utsatts för kränkningar beviljas skadestånd, men även en dom eller ett föreläggande genom vilket svaranden förbjuds eller beordras att göra något. Därmed var ordföranden behörig att meddela kortvariga förelägganden i mål som kräver omedelbara åtgärder. Klaganden överklagade detta föreläggande med hänvisning till att det stred mot hans yttrandefrihet, frihet att manifestera sin religion och rätt till fri rörlighet.
I frågan avseende klagandens rörelsefrihet gjorde Europakommissionen följande bedömning. Föreläggandet utgjorde en begränsning av klagandens rörelsefrihet enligt TP 4.2 och det var således av vikt att avgöra huruvida den var konventionsenlig. Ingripandet var föreskrivet i den nationella lagstiftningen, vilken bemyndigade regiondomstolens ord-förande att bevilja förelägganden som förbjuder eller beordrar svaranden att göra något. Syftet med föreläggandet var att skydda andras, i detta fall stiftelsens personals och besökarnas, rättigheter och detta ansågs av kommissionen vara legitimt.
Vidare gick kommissionen in på att avgöra huruvida inskränkningen var nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Kommissionen påpekade att medlemsländerna har ett visst tolkningsutrymme att bedöma om det är nödvändigt att inskränka rättigheten på ett sådant sätt som i det förevarande fallet. Det är dock viktigt att avgöra om ingripandet med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet är proportionerligt mot det legitima syftet som eftersträvas och att de nationella myndigheternas skäl som motiverar inskränkningen är relevanta och tillräckliga.
Föreläggandet mot klaganden hade en begränsad varaktighet och avsåg ett specificerat och begränsat område. Syftet med föreläggandet var inte, enligt kommissionen, att beröva klaganden sina rättigheter utan bara att begränsa dem för att skydda andras rättigheter. Kommissionen ansåg att ingripandet var proportionerligt och att syftet var legitimt eftersom det rimligen kan anses vara nödvändigt för att skydda andras rättigheter. Kommissionen fann således att det var förenligt med TP 4.2 att klaganden hade förbjudits att under sex månader uppehålla sig i närheten av, närmare bestämt 250 meter från, abortkliniken.
Det vistelseförbud som var aktuellt i rättsfallet avsåg ett hinder att befinna sig inom 250 meter från abortkliniken under sex månader. Kommissionen diskuterade inte om avståndet eller tiden för förbudet var proportionerligt, utan motiverade enbart beslutet med att förbudet var proportionerligt med hänsyn till att det skyddade andras rättigheter.
Zonförbudet skulle innebära ett större förbud geografiskt sett, men tidsaspekten skulle kunna vara lika omfattande som det i rättsfallet om personen i fråga först meddelas ett förbud om tre månader och sedan meddelas en förlängning om ytterligare tre månader. Vidare fokuserade kommissionen till stor del på andras rättigheter och ställde dessa gentemot klagandens rätt till yttrande-, religions- och rörelsefrihet. Detta skyddsintresse framstår som mer konkret än zonförbudets. I fråga om zonförbudet kan konstateras att det motstående intresset är allmänheten och de boendes känsla av trygghet och säkerhet. Eftersom trygghet och säkerhet är subjektiva begrepp är det svårt att konstatera att detta intresse skulle väga upp ingreppet som zonförbudet skulle innebära för individens rörelsefrihet. I detta avseende anser jag att polisens nuvarande befogenhet att avvisa, avlägsna och omhänderta personer enligt PolisL 13 § borde vara tillräcklig och att zonförbudet inte kan sägas vara ett nödvändigt verktyg för att råda bot på den bristande tryggheten och säkerheten.
6.6.3 Olivieira mot Nederländerna
I Olivieira mot Nederländerna164 hade Amsterdams borgmästare förbjudit klaganden att vistas på vissa offentliga platser i staden. Förbudet grundades på lagföreskrifter som bemyndigade borgmästaren att vidta åtgärder som var nödvändiga för att upprätthålla allmän ordning. Klaganden hade vid ett flertal tillfällen uppträtt störande genom att bruka narkotika på allmänna platser och fortsatt med detta trots varningar från polisen. Klaganden hade vid ett flertal tillfällen beordrats att lämna platsen i åtta timmar och polisen hade upprepade gånger begärt att borgmästaren skulle belägga denne med ett fjorton dagar långt förbud att vistas på platsen. Till slut beslutade borgmästaren att för-bjuda personen från att vistas på vissa offentliga platser i Amsterdam under en fjorton-dagarsperiod. Enligt den nederländska kommunallagen fick en borgmästare i händelse av ett upplopp eller andra störningar av allmän ordning vidta de åtgärder denna ansåg nödvändiga för att upprätthålla allmän ordning eller för att avvärja fara.
Frågan i målet var om förbudet som hade meddelats var förenligt med rätten till rörelsefrihet i TP 4.2. Domstolen lade stort fokus på huruvida kravet på att inskränkningar av rättigheten ska vara angivna i lag var uppfyllt. Enligt Europadomstolen var reglerna i kommunallagen förvisso allmänna till sitt innehåll, men borgmästarens beslut hade stöd i nederländsk praxis. Vidare hade klaganden varnats av polis om att ett vistelseförbud kunde komma att meddelas om denne inte följde polisens anmaningar och hade återvänt
till platsen och brukat tunga narkotiska preparat trots att denne meddelats flera åttatimmarsförbud. På grund av dessa omständigheter ansåg domstolen att förbudet hade varit möjligt för klaganden att förutse och åtgärden hade stöd i lag. Domstolen bedömde att vistelseförbudet motiverades av syftet att upprätthålla allmän ordning (ordre public). Även omständigheten att klaganden varken bodde, arbetade eller hade en postlåda inom det angivna området spelade in i bedömningen. Borgmästarens förbud utgjorde således inte en rättsstridig begränsning av klagandens rörelsefrihet och ansågs inte vara oproportionerligt.
I rättsfallet fokuserade Europadomstolen till stor del på huruvida klaganden hade kunnat förutse åtgärden och att denna faktiskt hade stöd i lag. Om zonförbud skulle införas i svensk rätt skulle allmänheten ha möjlighet att ta del av bestämmelsen eftersom den skulle utgöra svensk lag. Allmänheten skulle således ha förutsättningar att veta att det fanns en polisiär befogenhet att meddela vistelseförbud för kriminella och de som uppvisar ett särskilt otrygghetsskapande beteende.
Något som domstolen lade vikt vid var omständigheten att klaganden varken hade sitt boende, arbete eller postlåda inom det angivna området. Det var alltså en bedömnings-faktor som var av betydelse för att tillträdesförbudet skulle anses vara proportionerligt. Detta tyder på att zonförbudet skulle kunna anses vara oproportionerligt om personen i fråga bor, arbetar eller har andra viktiga delar av sitt liv inom det förbjudna området. Vilka omständigheter ska anses vara av betydelse för om ett zonförbud ska meddelas och ska polisen kontrollera att ingen av dessa omständigheter föreligger för att därefter avgöra om ett zonförbud är proportionerligt, i enlighet med PolisL 8 §? Om ett zonförbud meddelas och området omfattar personens bostad, arbete eller andra platser som är av stor betydelse för personens vardagliga liv skulle det kunna anses vara oproportionerligt med tanke på Europadomstolens bedömning i detta rättsfall. Däremot kan det inte konstateras att domstolen ansåg att incitamentet i sig är oproportionerligt, utan att förbudet i det enskilda fallet hade kunnat vara det om andra omständigheter hade förelegat.
Omständigheterna liknar zonförbudet till viss del eftersom Moderaterna har hänvisat till narkotikarelaterad brottslighet som ett av problemen som verktyget skulle kunna användas mot. Till viss del skulle zonförbudet kunna vara motiverat utifrån rättsfallet, men som tidigare har konstaterats är bruk och annan befattning av narkotika olagligt och borde enligt mig istället föranleda att personen ställs inför rätta i enlighet med rådande strafflagstiftning.
En betydande skillnad mellan vistelseförbudet som borgmästaren meddelade i Olivieira mot Nederländerna och förslaget om zonförbud är tiden för förbudet. I rättsfallet hade klaganden meddelats ett vistelseförbud som gällde i fjorton dagar, medan zon-förbudet skulle kunna meddelas i upp till tre månader med möjlighet till förlängning med ytterligare tre månader. Förbudets tidsmässiga omfattning skulle således skilja sig avse-värt mellan det i rättsfallet och det som kan meddelas vid zonförbud. Det är därför inte möjligt att avgöra huruvida zonförbudet skulle anses vara proportionerligt utifrån dessa aspekter.
Ytterligare en skillnad mellan rättsfallet och zonförbudet är att klaganden hade beordrats att lämna platsen flera gånger och belagts med flera förbud mot att återvända inom åtta timmar, samt varnats för att ett sådant vistelseförbud som slutligen meddelades kunde bli aktuellt om han fortsatte med sitt störande beteende. Av Moderaternas förslag kan utläsas att polisen ska kunna meddela zonförbud muntligen om en person är kriminell eller har uppvisat ett otrygghetsskapande beteende. Det framgår inte att zonförbudet måste föregås av tillsägelser eller någon form av varning utan av Moderaternas promemoria framgår att zonförbudet gäller omedelbart i omedelbar anslutning till det oönskade beteendet. Min analys av rättsfallet är att zonförbudet är mer omfattande än det i rättsfallet och det kan således inte konstateras att utgången hade blivit densamma om det var zonförbudet som prövades.