6 Vad säger forskningslitteraturen?
6.3 Förändringar i uppdragsbeskrivningen
Den litteratur som nu refererats baseras bland annat på antagandet att utförarna har ett informationsövertag, dvs. har mer kunskap om de projekt som ska genomföras och de metoder som ska användas än beställaren. I några relativt nya uppsatser av Patrick Bajari och Steven Tadelis (med olika medförfattare) är emellertid utgångspunkten att problemet med informationsövertag för utföraren i själva verket inte är så stort. Mera betydelsefull, menar man, är den osäkerhet som uppstår därför att det krävs förändringar i projektens utformning efter det att ett avtal tecknats, och inte sällan när arbetet redan har påbörjats. Detta kan bero på rena felaktigheter i förutsättningarna för projektet eller problem som upptäcks under projekteringsarbetet. Geotekniska problem tycks vara en särskild källa till osäkerhet inom bygg- och anläggningsbranschen. Trots att man på förhand genomfört mer eller mindre omfattande markundersökningar kan det visa sig att markförhållanden är annorlunda och besvärligare än vad man förutsett. Detta kan
stundtals föranleda omfattande förändringar i projektets genomförande.
En central fråga i dessa uppsatser handlar om hur man ska kunna anpassa verksamheten på lämpligt sätt efter det att en upphandling har genomförts, till följd av att ny informa- tion tillkommit. I den första uppsatsen från år 2000 studeras valet mellan fast pris och löpande räkning i ljuset av det eventuella behovet av anpassningar efter det att ett avtal skrivits på. I synnerhet intresserar man sig för de anpassningsproblem som uppstår till följd av att den ursprungliga uppdragsbeskrivningen i grunden är ofullständig. Analysen har följande struktur:
En köpare upprättar en beskrivning av det projekt man vill genomföra. Ju mer
fullständig beskrivningen är, desto mindre troligt är det att man behöver omförhandla avtalet under avtalstiden. Men ju mera komplett beskrivningen är, desto mer resurser måste beställaren lägga ner på sitt förberedelsearbete. En annan del av analysen utgår från samma problematik som flera gånger behandlats tidigare, nämligen att det uppdrag som beställs kan genomföras på ett bättre eller sämre sätt beroende på hur mycket utföraren anstränger sig; ju större ansträngning, desto lägre kostnad för beställaren. Problemet är att det inte är möjligt att verifiera arbetsinsatsen, dvs. man kan inte skriva in hur mycket entreprenören ska anstränga sig i avtalet.
Man visar i sin modell att ”enkla” projekt som är lätta och billiga att beskriva och projektera, bör kontrakteras till fast pris. Man behöver för sådana situationer sällan genomföra omförhandlingar av villkoren i avtalen och man ger utföraren incitament att anstränga sig maximalt. Mer komplexa projekt bör däremot upphandlas på löpande räkning. Skälet är att man på förhand inser att sannolikheten för att projektets utform- ning successivt måste anpassas till de faktiska omständigheterna på byggplatsen är hög. Av detta följer att man behöver lägga ner mindre tid och resurser på den ursprungliga projektbeskrivningen eftersom man ändå löpande under genomförandeperioden måste
ha nära kontakter mellan beställare och utförare. De svaga incitamenten till kostnads- besparingar kompenseras av sådana nära kontakter mellan parterna och av att man slipper lägga resurser på en detaljerad uppdragsbeskrivning.
Man argumenterar vidare för att denna teoretiska prediktion för när man kommer att välja en ersättning med fast pris respektive löpande räkning stämmer väl överens med hur avtal utformas när privata företag upphandlar avtal i den amerikanska bygg- och anläggningsbranschen.
I en annan uppsats av författarna är utgångspunkten att inköp som görs av privata företag inte alltid föregås av en upphandling. I stället tecknas relativt ofta ett avtal efter förhandlingar med en enda utförare. I den empiriska analys som görs av ett betydande antal projekt i privat sektor finner man bland annat stöd för uppfattningen att mer komplexa projekt – projekt som i någon mening är svårare att definiera – mera ofta kontrakteras efter förhandling än efter upphandling i konkurrens. Man noterar också att beställare i första hand väljer att förhandla fram avtal (i stället för att upphandla dem) med uppdragstagare som är större och mera erfarna. Författarnas tolkning är att stora företag kan tänkas ha etablerat ett gott rykte på marknaden. Man har inte råd att förlora detta goda rykte, och trots att direktupphandling och en svag konkurrens i upphand- lingsskedet anstränger man sig för att hålla nere genomförandekostnaderna mer än vad som annars finns anledning att förvänta sig.
En implikation för tillämpningar i offentlig sektor av dessa observationer från den privata sektorn är att man blir varse svårigheterna att teckna avtal för komplexa projekt. Slutsatsen är därför framför allt att man för sådana projekt bör leta efter mekanismer som medger en flexibilitet så att det blir möjligt att smidigt och utan allt för stora kostnadsökningar anpassa verksamhetens utformning till omständigheter som inte har förutsetts. Samtidigt måste man i offentlig verksamhet också fortsättningsvis säkerställa konkurrens på lika villkor och transparens som en garanti gentemot korruption.
I en tredje uppsats av samma författare analyseras en databas med 414 projekt upphand- lade av Kaliforniens Department of Transport under åren 1999 och 2000. Jämfört med den förra uppsatsen lägger man här ner ytterligare kraft på att karaktärisera projektens komplexitet och behovet av att omförhandla ett avtal efter det att det ingåtts men innan arbetet har inletts. Sådana omförhandlingar kan leda till stora skillnader mellan det pris som etableras när en upphandling avslutas respektive beställarens slutliga kostnad. Som spektakulärt exempel refereras the Big Dig, en ny motorväg som öppnades för trafik i Boston i början av 2000-talet. Cirka 12 000 justeringar av totalt 150 projek- terings- och genomförandekontrakt ledde till ett sammanlagt kostnadsöverskridande om $1,6 miljarder. Flertalet omförhandlingar kan hänföras till en otillfredsställande
genomförd projektering och till att de faktiska förhållandena på byggplatsen radikalt avvek från de förutsättningar som gavs i förfrågningsunderlaget.
Omförhandlingar medför merkostnader i flera avseenden. De direkta produktions- kostnaderna stiger jämfört med det anbud som lämnats. Dessutom krävs anpassningar av verksamheten i stort. När den ursprungliga produktionsplanen förändras måste nya planer upprättas för hur anställd arbetskraft, underentreprenörer och tillgång till byggnadsmaterial ska koordineras. Inte sällan finns då restriktioner som fördyrar produktionen jämfört med om man hade kunnat planera genomförandet på ett korrekt sätt redan från början. Dessutom kostar själva förhandlingsarbetet tid. En omförhand- ling ger också entreprenören möjlighet att utnyttjar den uppkomna situationen till att justera villkoren till sin egen fördel på ett sätt som inte varit möjligt om beställaren
fortfarande hade möjlighet att välja andra utförare. Detta agerande går i litteraturen under beteckningen opportunistic behaviour.
Den empiriska analysen visar att anpassningskostnaderna i genomsnitt kan uppgå till ca 10 procent av det vinnande anbudet. Däremot tycks det vara mindre betydelsefullt att ha marknadskontroll och inte heller tycks förekomsten av obalanserade anbud (se avsnitt 6.2 ovan) vara så viktigt. Man menar vidare att det med stöd i denna uppföljning är troligt att den typ av modeller som normalt skattas i analyser av upphandlingar ofta är felaktigt specificerade. Skälet är att det ofta är svårt att få empiriska observationer av den ofta stora skillnaden mellan initiala anbud och de ersättningar som i slutänden betalas ut.