Hur ska utföraren ersättas för sitt uppdrag?

Huvuddelen av den teoretiska litteraturen kring avtalsutformning kretsar kring valet av ersättningsform; ska en utförare få en fast ersättning (fast pris), ska ersättningen motsvara de faktiska kostnaderna för att utföra ett uppdrag (löpande räkning) eller ska ersättningen ligga någonstans mellan dessa extremformer (incitamentsavtal)? Man kan sammanfatta forskningsresultaten vad gäller balansgången mellan ersättning på löpande räkning respektive till ett fast pris på följande sätt:

• Ersättning på löpande räkning innebär att beställaren bär hela kostnaden för osäkerhet; om något oväntat inträffar kommer den som köper tjänsten att få bära de ekonomiska konsekvenserna av oväntade händelser med betydelse för det finansiella utfallet. Samtidigt har utföraren med denna ersättningsform inte anledning att anstränga sig mer än nödvändigt för att genomföra ett uppdrag. Detta kan driva upp kostnaderna, dvs. avtalsformen inverkar negativt på kostnadseffektiviteten.

• Fast pris har spegelvända konsekvenser. Det är utföraren som bär den fulla risken för oväntade händelser som (negativt eller positivt) påverkar kostnads- utfallet. Utföraren har därför maximal anledning att anstränga sig för att hålla nere kostnaderna för uppdraget, eftersom alla besparingar innebär ett förbättrat ekonomiskt resultat för denne. I en samhällsekonomisk analys är detta också värdefullt för samhället som helhet, eftersom entreprenören givetvis är en del av samhället.

Som framgår av kapitlets inledande beskrivning kan beställarens/samhällets nytta av kostnadsbesparingar vara större än den extra vinst som utföraren gör genom att hålla nere kostnaden. De analyser som gjorts av denna fråga har emellertid resulterat i samma typ av balansgång i valet mellan fast pris och löpande räkning som då man balanserar risk och kostnadseffektivitet. För den fortsatta analysen kommer vi därför inte att behandla frågan om informationsränta separat från analysen av riskaspekter kopplade till ett avtal.

En central slutsats från litteraturen är att man sällan bör välja extremformerna fast pris eller löpande räkning. I stället ges rekommendationer om vilken värde som en

kostnadsdelningsparameter bör ha i ett så kallat incitamentskontrakt. Beroende på hur stor riskaversionen är, hur viktigt det är att hushålla och hålla nere kostnaderna osv., får man olika rekommendationer; i vissa fall bör parterna dela på kostnadsöverskridanden eller -besparingar lika, andra gånger kanske delningsparametern ska vara 30/70 och under andra förutsättningar bör den anta andra värden. Vi kommer att i beskrivningen av funktionsentreprenaden i avsnitt 8 att visa hur man använt sig av denna typ av modell för vissa delar av kostnadsmassan i avtalet för Norrortsleden.

Olika projekt kännetecknas av olika risker. Det finns därför ett behov av att skräddarsy avtal för att passa de förutsättningar som gäller i varje specifik situation. Med stöd i de principiella överväganden som nu formulerats är följande typer av rekommendationer användbara:

1. Om en entreprenör inte har några problem med att bära risk bör man använda sig av fastprisavtal.

2. Ju mera illa en viss entreprenör tycker om att bära risk, desto mer risk bör ligga kvar hos beställaren. Detta kan tala för att stora företag som har möjlighet att diversifiera sin produktportfölj, och som därför kan ha lättare att bära

kostnaderna för ogynnsamma utfall, kanske ska bära mer risk än små företag. Kostnadsdelningsparametern för det stora företaget gör avtalet mera likt ett fastprisavtal för det stora än för det lilla företaget.

3. Ju bättre möjligheter entreprenören har att påverka slutresultatet, desto närmare fastpriskontrakt ska man lägga sig i utformningen av ersättningsmodellen. Med påverka avses här möjligheten att anpassa tillvägagångssättet för att genomföra uppdraget till förutsättningarna på platsen. Incitamenten ska därför vara särskilt starka – man ska ligga nära fastpriskontraktet – när utföraren kan reagera på incitamenten genom att anpassa utförandet efter omständigheterna. Om det inte finns några alternativa lösningar att ta till finns heller ingen anledning att låta utföraren bära risk.

4. Ju närmare man kommer en ersättning på löpande räkning, desto mer resurser måste beställaren lägga på att kontrollera genomförandet.

Det finns skäl att göra en återkoppling mellan den tredje punkten ovan och den

distinktion som gjorts mellan externa respektive interna eller endogena risker. Externa risker syftar på de händelser som har sannolikhetsfördelningar som ingen kan påverka. Exempel är merkostnader som uppstår till följd av oväntade väderfenomen, konjunktur- svängningar eller ogynnsamma (men på förhand okända) geotekniska förutsättningar. En vanlig uppfattning är att beställaren normalt sett har lättare att bära risk än utföraren. Skälet är att staten inom sig rymmer en stor mängd projekt där man ibland lyckas bättre och andra gånger sämre. I genomsnitt kanske dessa utfall balanserar varandra, och därmed är statens förmåga att hantera ogynnsamma utfall bättre än ett enskilt företag som sällan har tillräckligt många projekt som ger möjlighet att hantera med- och motgångar. I analysen förenklas detta ofta till att anta att den offentlige beställaren är riskneutral medan den private entreprenören ogillar att bära risk.

Eftersom exogena risker inte kan påverkas skulle detta – allt annat lika – tala för att beställaren bör bära den exogena risken. Om inte, måste de anbud som lämnas vid en upphandling dels ta hänsyn till risken för olyckliga omständigheter – dvs. att

kostnaderna blir högre än vad man i genomsnitt har anledning att tro – och dels kanske innehålla en riskpremie, ett ersättningskrav för att man tar på sig denna risk. Detta kan bli kostsamt för beställaren.

Men historien är inte slut med detta. Trots att utföraren (per definition) inte kan påverka sannolikheten för exogena risker, kan denne stundtals vidta åtgärder som lindrar

konsekvenserna om de olyckliga omständigheterna inträffar (punkt två ovan). Det finns flera exempel på förhållanden som kan tolkas i dessa termer:

Arlandabanan: Som närmare utvecklas i avsnitt 10.2 bär utföraren hela efterfråge- risken för OPS-projektet Arlandabanan. Minskningen av flygresandet i början av 2000- talet, som uppenbarligen berodde på faktorer som utföraren inte hade möjlighet att påverka, slog hårt mot utförarens finanser. De förändrade omständigheterna kan emellertid ha tvingat fram motåtgärder från bolagets sida för att minimera konsekven- serna av det minskade resandet, exempelvis i form av förändrad prissättning, nya former för marknadsföring etc. Utföraren kan på så sätt begränsa skadeverkningarna av den exogena chocken på ett bättre sätt än om risken hade legat hos beställaren.

Säkerhet på flygplatser: Man kan med samma logik tolka fördelningen av kostnader för terrorhot mellan flygindustrin och samhället som helhet. Tidigare var säkerhets- kontroller på flygplatser en polisiär uppgift och betalades via skattsedeln. Idag betalar svenska flygresenärer 35 kr per resa för att täcka kostnaderna för säkerhetskontroller. Trots att terrorhot är helt exogena företeelser skapas på detta sätt incitament att genom- föra kontrollerna på ett mera kostnadseffektivt sätt än om uppgiften legat hos en central statlig byråkrati.

Skuggtullar: Hanteringen av efterfrågerisk i vägprojekt i form av OPS-avtal kan tolkas i motsatt riktning. De första OPS-projekten i England gav utföraren ersättning baserat på skuggtullar, vilket innebär att denne fick betalt från staten beroende på trafikens storlek och tillväxt. De engelska avtalen gav emellertid utföraren små möjligheter att använda priset för att påverka trafiken. Man har därför i successivt ökande utsträckning valt att i stället lägga trafikrisken på beställaren. I tre norska OPS-projekt som (delvis) bekostas av tullavgifter bär utföraren kostnadsrisken för de projekt som byggs medan staten bär (den exogena) risken kopplad till framtida trafikökning (se Sandberg-Eriksen et al., 2007).

Force majeure: Även om man inte kan påverka sannolikheten för skyfall och åtföljande jordskred kan det vara möjligt att begränsa konsekvenserna av det olyckliga utfallet. Ofta är det också utföraren som befinner sig närmast dessa konsekvenser och som därför har bäst överblick över vad som kan göras. Också detta talar för att det är lämpligt att lägga åtminstone en del av den exogena risken hos utföraren. Man ska då också komma ihåg att om utföraren inte bär konsekvenserna av olyckliga utfall så har denne heller ingen anledning att anstränga sig för att begränsa kostnaderna.

Med denna riskfördelning ges utföraren dessutom anledning att på förhand skaffa sig bättre kunskaper om riskerna. Berget eller jorden där en anläggning ska byggas har de facto vissa bestämda egenskaper och man kan välja att skaffa sig bättre eller sämre kunskap om dessa. En noggrant genomförd geoteknisk förstudie kan därmed närmast till fullo eliminera sannolikheten för obehagliga överraskningar och därmed också risken för kostnadsöverskridanden. Samtidigt är det givetvis kostsamt att genomföra sådana förstudier, vilket i sin tur bromsar viljan att göra förhandsstudier av denna art. Sammanfattningsvis är alltså syftet med ett optimalt kontrakt att hitta en balans mellan kostnaderna för att bära risk respektive de incitament man vill skapa för att vara

kostnadseffektiv. Presentationen i detta avsnitt har förts i termer av ett specifikt uppdrag som upphandlas som ett enda paket av kostnad. Det kan emellertid också vara möjligt att separera avtalen och betala för dess olika delar med olika modeller. De delar av kostnadsmassan där riskerna är små och/eller där utförarens agerande har stor betydelse för slutresultatet kan då betalas med ett fast pris medan andra, mer riskabla delar ersätts på annat sätt.