9 Funktionsentreprenad
9.3 Generella slutsatser kring funktionsentreprenader
Det pågår uppenbarligen en utveckling i riktning mot ökad användning av funktionella krav i upphandlingar, bort från de detaljspecifikationer som kännetecknar utförande- entreprenaden. I denna utveckling är det viktigt att ha några principfrågor i åtanke. En sådan är den vidareutveckling av rollfördelningen mellan offentlig och privat sektor som entreprenadformen innebär. En utförandeentreprenad liknar i många avseenden de inköp av kopiatorer, papper och andra standardprodukter som löpande görs i såväl privat som offentlig verksamhet: Beställaren vill ha en ”pryl”, denna beskrivs och inköpet görs av den leverantör som lämnar det mest fördelaktiga anbudet.
21 Flera typer av osäkerhet torde vara de samma för de två entreprenadformerna. Det är därmed inte
uppenbart om dessa fördelningar verkligen är helt oberoende på det sätt som figuren ritats: En positiv eller negativ kostnadsavvikelse för den ena entreprenadformen skulle motsvaras av en lika sannolik avvikelse för den andra.
Figur 9.4 Schematisk skiss över förväntade effekter av att använda funktions- entreprenad i stället för traditionellt utförande. Källa: Vägverket Stockholm.
En funktionsupphandling innebär i stället att beställaren försöker definiera den slut- produkt som man hoppas att en kommersiell entreprenör kan leverera till lägre kost- nader än vad som annars är möjligt. Kraven på beställaren att beskriva dessa funktioner på ett träffsäkert sätt ökar därmed. Det uppstår likaså större krav på att följa upp
funktionen på bekostnad av detaljerade inspektioner av anläggningar vid en färdig- ställandetidpunkt på det sätt som idag sker. Arbetsfördelningen mellan parterna förändras, och kraven på fördjupade kunskaper hos beställaren ökar i vissa avseenden medan beställaren behöver kunna mindre än idag om hur vägen ska byggas etc. En annan utmaning för den fortsatta utvecklingen av funktionsentreprenader är att identifiera den lämpliga tidpunkten för att gå ut med en anbudsförfrågan. Å ena sidan är det önskvärt att de legala frågor som har koppling till tillgång till mark och olika
intrångsproblem är avklarade. Om inte, finns en uppenbar risk att man lägger över risker som hänger samman med en utdragen legal process på utföraren som denne inte har några möjligheter att påverka. Detta bidrar till att driva upp det anbud som lämnas. Å andra sidan vill man att utföraren ska komma in i beslutsprocessen i ett tidigt skede för att ge fler frihetsgrader vad gäller projektets utformning och vad gäller valet av
arbetsmetoder.
Vid valet av upphandlingstidpunkt måste man dessutom ha kvalitén på den information som ingår i förfrågningsunderlaget i åtanke. Kunskapen om den mark där projektet ska genomföras och om andra yttre förutsättningar måste vara så god att anbudsgivarna får
Kostnad Sannolikhet Funktionsentreprenad med helhetsåtagande Traditionellt utförande
*
Effektiviseringspotential*
möjlighet att bedöma risker och på så sätt komma fram till de anbud som ska lämnas. En upphandling som genomförs vid ett tidigt skede i planeringen innehåller kanske inte tillräckligt mycket information i detta hänseende.
En alltid levande problematik i samband med att utformningen av ett förfrågnings- underlag för funktionsentreprenader avser avtalets längd. Ett långt avtal gör det möjligt att koppla samman det uppdrag som entreprenören får med anläggningens tekniska livslängd. Ett avtal som omfattar få år innebär att man enbart har kunnat se de första årens konsekvenser av den tekniska lösning som valts. Det finns därför skäl att använda kanske åtminstone 20 års avtalstid, eftersom man då har tvingats genomföra en eller två av de reinvesteringar som normalt måste genomföras för en anläggning (se figur 2.2 ovan som ger en principskiss av kostnadernas fördelning under ett projekts livslängd). Även med så långa avtalstider är anläggningen uppenbarligen användbar under
ytterligare en lång följd av år. Man måste därför i avtalet säkerställa att standarden är av acceptabel kvalité vid överlämnandetidpunkten. I frånvaro av sådana bestämmelser finns annars en risk att utföraren väljer ett utförande som medför stora ökningar av kostnaderna för drift och underhåll kort efter det att beställaren tar över vägen. Detta ger också en bakgrund till de resonemang om restvärde eller teknisk standard vid överläm- nandetidpunkten som förts vid utformningen av förfrågningsunderlaget för
Norrortsleden.
Det finns emellertid åtminstone två problem med långa avtalstider. Ju längre in i
framtiden ett avtal har giltighet, desto större är sannolikheten för att oväntade händelser påverkar förutsättningarna för att slutföra avtalet på avsett sätt. Detta kan innebära att anbudsgivarna garderar sig för sådana risker i anbuden, dvs. att avtalet blir dyrare ju längre det är och ju mer osäkerhet man måste gardera sig mot.
En annan invändning har att göra med möjligheten att – med ett traditionellt avtal – genomföra relativt regelbundet återkommande upphandlingar (jfr figur 9.1 ovan). Ju mer ofta man upphandlar drift och underhåll, desto större är möjligheten att kontinu- erligt skapa konkurrens om rätten att genomföra verksamheten. Långa avtal gröper ur detta konkurrenstryck. Det blir i så fall utföraren som under lång tid kan tjäna pengar på nya produktions- (underhålls-) metoder, innan en ny upphandling gör det möjligt också för beställaren att tillgodogöra sig en sådan besparing.
Man har också uppmärksammat att framtida förändringar av lagar och bestämmelser kan påverka förutsättningarna för att ta hand om en anläggning på det sätt som regleras i det ursprungliga avtalet. Ny lagstiftning påverkar givetvis också dagens driftavtal. De nya reglerna kan emellertid då hanteras i samband med nästkommande upphandling, som normalt görs vart femte år. Ett långt funktionsavtal innebär att beställaren kan tvingas till omförhandlingar med en utförare som har ett juridiskt övertag. Det kan då bli dyrare att införa de nya bestämmelserna för verksamheten än om man tecknat kortare avtal.