5. Innebörden av begreppet försämring
5.3 Försämring av vattenstatus
5.3.1 Definition av försämring
Någon definition av vad som innebär en försämring av vattenstatus finns inte i RDV. Vid implementeringen av RDV i svensk rätt tolkades försämring som att en ytvattenförekomst går från hög ekologisk status till god ekologisk status.116 En försämring skulle således vara en degradering av den klass som ytvattenförekomsten
115 1 kap. 3 § HVMFS 2013:19, samt Bilaga 1, 2.1. 116 SOU 2002:107, s. 121.
har delats in i. Generaladvokaten nämner i sitt förslag till avgörande att denna tolkning av försämring inte är oemotsagd utan ställs mot de som förespråkat att en försämring innefattar varje modifiering av vattenmassornas status.117
Studier av hur olika medlemsstater har tolkat och implementerat kravet på icke-försämring visar också att bestämmelsen getts olika innebörd i olika länder. De flesta medlemsstater har ansett att försämring är mellan statusklasser och av de medlemsstater som undersöktes var det endast Tyskland som tolkade att försämring av vattenstatus var möjlig inom statusklassen.118 Det sistnämnda skulle i så fall innebära att även försämringar av enskilda kvalitetsfaktorer i en ytvattenförekomst är försämring av vattenstatusen och ska därmed omfattas av försämringsförbudet.
5.3.2 EU-domstolens tolkning
I Weser-domen skriver EU-domstolen explicit att de använder sig av en bokstavstolkning av bestämmelsens lydelse samt en systematisk tolkning utifrån bestämmelsens placering för att definiera begreppet försämring.119 Ordalydelsen ger stöd åt tolkningen att begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst också innefattar försämringar som inte medför klassificering av vattenförekomsten i en lägre klass. Detta eftersom definitionen av ytvattenstatus enligt artikel 2 led 17 är en allmän benämning på statusen. Bestämmelsens ordalydelse tar därför inte sikte på klasser utan anger endast en allmän skyldighet att förebygga försämring av vattenstatusen. Hänvisningen till bilaga V, där kvalitetsfaktorerna anges, finns dessutom inte i artikel 4.1 a i utan endast i artikel 4.1 a ii och iii.120
Domstolen gör utöver denna bokstavstolkning även en ändamålsenlig tolkning av ”försämring av statusen”. Utvärdering av vattenstatus grundar sig på en bedömning av ekologisk status som omfattar fem klasser. En vattenförekomst klassificeras i den omedelbart lägre klassen när kvoten för en av kvalitetsfaktorerna sjunker under nivån för den aktuella klassen. Klasserna är därför bara ett verktyg som begränsar medlemsstaternas bedömningsutrymme vid fastställandet av de kvalitetsfaktorer som återspeglar den faktiska statusen i en vattenförekomst. En annan tolkning skulle göra medlemsstaterna mindre angelägna att förebygga försämringar av en
117 Förslag till avgörande, C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2014:2324, p. 90.
118 Uitenboogaart, Y. (red.), Dealing with complexity and policy discretion: a comparison of the
implementation process of the European Water Framework Directive in five member states, Sdu
Uitgevers, Den Haag, 2009, s. 210-213.
119 Dom C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, ECLI:EU:C:2015:433, p. 54. 120 Ibid., p. 55.
ytvattenförekomst status inom en statusklass. Detta eftersom om klassificeringen beror på den sämsta kvalitetsfaktorn skulle övriga kvalitetsfaktorer kunna sänkas utan rättsliga följder. För att försämringsförbudet ska behålla sin ändamålsenliga verkan måste ”försämring” tolkas i förhållande till en kvalitetsfaktor eller ett ämne. Detta eftersom det annars skulle möjliggöra förändringar som går emot direktivets huvudsakliga mål.121 Domstolen argumenterar slutligen utifrån undantagen i artikel 4.7. Eftersom undantag från försämring endast gäller vid stränga villkor innebär det att tröskeln för när ett åsidosättande av försämringsförbudet är låg.122 Domstolen slår därför fast att ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst ska tolkas så att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en kvalitetsfaktor enligt bilaga V blir försämrad med en klass.
Genom en tolkning av ordalydelsen slår domstolen fast att försämring inte är detsamma som degradering av en ytvattenförekomst klass. För att definiera försämring gör domstolen dock en ändamålsenlig tolkning. Att tolka försämringsförbudets innebörd genom dess ändamål är rimligt med tanke på domstolens resonemang att en reell försämring av vattenstatusen blir möjlig om den tillåts inom statusklasser. Konsekvensen blir att de kvalitetsfaktorer som är grunden till ekologisk status får normerande verkan i och med att de inte får överskridas. Att försämring sker när en kvalitetsfaktor nedklassas stärker således argumentet för att ekologisk status är ett gränsvärde som inte får överskridas av medlemsstaterna. Domstolens slutsats stämmer på så sätt också överens med synsättet att ekologisk status borde ha samma rättsverkan som miljökvalitetsnormer och därmed vara bindande för medlemsstaterna.123
Precis som vid frågan om huruvida det föreligger ett försämringsförbud, så tolkar domstolen bestämmelsen ändamålsenligt. En tolkning av att försämring är mellan klasser tillåter en faktisk försämring av vattnet och detta kan inte anses ändamålsenligt i förhållande till målet att hindra försämring. De miljömål som RDV ställer upp för att kunna nå hållbar utveckling är därför avgörande för att förstå innebörden av begreppet försämring. Den ändamålsenliga tolkning som EU-domstolen företar, grundar sig på så sätt på de miljömål som konkretiserar en hållbar utveckling. Avgörandet leder till att relativt små förändringar i vattenstatusen därmed
121 Ibid., p. 56, 59, 61, 62, 63 och 66. 122 Ibid., p. 67.
omfattas av försämringsförbudet och dessa förändringar är mätbara utifrån de system som medlemsstaterna satt upp för att bedöma kvalitetsfaktorerna. På så sätt har en hållbar utveckling konkretiserats, genom delmål, till tydliga gränsvärden som kan användas vid bedömningen av enskilda projekt. Resultatet av Weser-domen innebär således att försämringsförbudet kan antas leva upp till målet att nå en hållbar utveckling, detta genom att ställa upp konkreta rättsregler som kan påverka enskildas förehavanden.
5.3.3 Försämring enligt svensk rätt
Det har diskuterats på vilket sätt en försämring enligt direktivet ska ses enligt svensk rätt, och då om försämring enligt direktivet är försämring från en statusklass till en lägre eller om det är försämring inom en statusklass.124 Försämring har bl.a. setts som en ”integrerad” del av miljökvalitetsnormer och inte som ett eget kvalitetskrav, vilket fått konsekvensen att försämringar inom statusklassen har varit tillåtna i svensk rätt, trots att det egentligen inte stämmer överens med direktivet.125 Denna diskussion får dock anses vara obsolet efter Weser-domens tydliggörande.
Mark- och miljööverdomstolen har före Weser-domen prövat om en verksamhet skulle påverkat den ekologiska statusen i en ytvattenförekomst och avvisade då ansökan p.g.a. bristfällig redovisning i miljökonsekvensbeskrivningen för hur vattenstatusen skulle påverkas.126 Eftersom domstolen avvisade ansökan så prövades inte försämringsförbudet i det enskilda fallet. MÖD tolkade dock ”försämring” som en försämring av den ekologiska statusen men utvecklade aldrig vad ekologisk status innebär. Efter EU-domstolens avgörande står det dock klart att försämring sker när en enskild kvalitetsfaktor klassas ned, istället för statusen hos vattenförekomsten. Detta har också tillämpats av MÖD efter Weser-domen. MÖD bedömde dock att den sökta verksamheten inte skulle påverka berörd ytvattenförekomsten i sin helhet, utan endast till en del, vilket därmed inte skulle innebära en försämring på ytvattenförekomsten som helhet.127
Försämringsförbudet kräver således en prövning av en åtgärd eller verksamhets inverkan på samtliga kvalitetsfaktor i vattenförekomsten. De undersökningar som ligger till grund för klassificeringen är därför de riktvärden som försämringsförbudet
124 Bjällås & Fröberg, 2013, s. 30.
125 Ekelund-Entson & Gipperth, 2010, s. 32. 126 MÖD 2012:19.
ska prövas mot. En bedömning av huruvida en försämring kan komma att ske, ska således ske utifrån de bestämmelser om kvalitetsfaktorerna som finns angivna i HVMFS 2013:19. Om en verksamhet inte enligt denna utvärdering kan sägas åsamka en försämring av vattenstatusen så myndigheter och domstolar kunna godkänna ansökan.
5.4 Sammanfattning
Ett mål för RDV är att nå god ekologisk status hos ytvattenförekomster. Det som är avgörande vid bedömning av vattenstatusen är att utvärdera en ytvattenförekomst och sedan klassificera den utifrån de kvalitetsfaktorer som anges i bilagan till direktivet. Hur utvärdering av vattenstatusen går till regleras genom föreskriften HVMFS 2013:19. I och med Weser-domen kopplas bestämmelserna om god vattenstatus samman med målet med icke-försämring, ett synsätt som också illustreras tydligt av EU-domstolens tolkning av systematiken i artikel 4.128 Eftersom EU-domstolens tolkning av vad som är en försämring i praktiken hindrar ett överskridande av kvalitetsfaktorerna, innebär avgörandet att ekologisk status ges en normativ verkan. Detta får innebörden att också de ekologiska kvalitetsfaktorerna är att anse som bindande gränsvärden. Trots att dessa mätbara gränsvärden för kvalitetsfaktorerna inte finns i RDV, utan beror på de nationella bedömningarna av kvalitetsfaktorerna, så är de alltså avgörande för vad som är att anse som en försämring. Vid prövningen av enskilda projekt i svenska myndigheter och domstolar är det således mot dessa faktorer som en prövning av försämringsförbudet måste ske.
EU-domstolens argumentation kring vad som innebär försämring visar att försämringsförbudet är en konkret rättsregel som syftar till att uppnå hållbar utveckling. De mätmetoder som är rådande vid bedömningen av målet god ekologisk status har förvisso varit föremål för kritik. Om bedömningen utgår från grad av mänsklig påverkan innebär det svårigheter att bedöma vilka åtgärder som måste vidtas för att nå detta mål. Målet med god ekologisk status riskerar därför den hållbara utveckling som direktivet egentligen vill uppnå. Denna kritik borde dock spela mindre roll i del fall då definitionen av vattenstatus istället har inverkan på vad som är att anse som försämring. För att uppnå en högre vattenstatus krävs det svårdefinierade målet mindre mänsklig påverkan. För att hindra en försämring av vattenstatus krävs däremot att man hindrar en större mänsklig påverkan. Vid en ordentligt genomförd
prövning av ett konkret projekt torde det vara enklare att bedöma om graden av mänsklig påverkan skulle öka.
Weser-domen innebär att förhållandevis små försämringar av den ekologiska statusen hos ytvattenförekomster är förbjudet. EU-domstolen tolkar begreppet försämring ändamålsmässigt utifrån RDV:s syfte, att nå en hållbar utveckling och resultatet av deras tolkning blir att försämringsförbudet får en innebörd som faktiskt syftar till en hållbar utveckling.