5. Innebörden av begreppet försämring
5.2 Vattenstatus
5.2.1 Målet att uppnå god vattenstatus
För att förstå RDV:s mål att inte försämra vattenstatusen är det nödvändigt att utreda direktivets andra mål: att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå god vattenstatus senast 2015.83 För att uppnå en sådan målsättning krävs nämligen att begreppet god vattenstatus definieras. Denna definition är både rättsligt och tekniskt komplicerad men avgörande för förståelsen av kravet på icke-försämring.
Enligt artikel 2 led 17 RDV definieras ytvattenstatus utifrån en ytvattenförekomsts ekologiska och kemiska status beroende på vilkendera som är sämst. Den ekologiska statusen är enligt artikel 2 led 21 RDV ett uttryck för kvaliteteten på strukturen och funktionen hos akvatiska ekosystem som är förbundna med ytvatten, klassificerad i enlighet med bilaga V. Den kemiska statusen bestäms däremot utifrån dotterdirektivet 2008/105 om miljökvalitetsnormer inom
83 Artikel 4.1 a ii RDV.
vattenpolitikens område.84 En kraftigt modifierad eller konstgjord vattenförekomst mäts dock utifrån ekologisk potential i enlighet med bilaga V.85
5.2.2 Kemisk status
Den kemiska statusen i ytvattenförekomster bestäms enligt artikel 2 led 24 utifrån dotterdirektivet 2008/195 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitiskens område. Den definieras som ”god” eller ”uppnår ej god”.86 I dotterdirektivets bilaga anges gränsvärden för tillåtna utsläpp av kemiska ämnen. Den kemiska statusen av en ytvattenförekomst lever därför upp till ramdirektivets krav på miljökvalitetsnormer. I svensk lagstiftning anger 4 kap. 8 b § VFF att de kvalitetskrav som anger kemisk ytvattenstatus är miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 MB. Kemisk status är därför att anse som s.k. gränsvärdesnormer vid tillämpningen av hänsynsreglerna i 2 kap. MB.
5.2.3 Ekologisk status
Frågan om kemisk status är förhållandevis enkel i förhållande till frågan om ekologisk status. En ytvattenförekomsts ekologiska status bedöms genom att ytvattenförekomsten delas in i en av tre klasser (hög, god, måttlig). Definitionen av statusen beror inte på uppmätta värden utan är allmän och tar sikte på till vilken grad en ytvattenförekomst är påverkad av mänsklig verksamhet.87
Ekologisk status grundar sig på bedömningar utifrån olika kvalitetsfaktorer. Främst är det biologiska faktorer, men som stöd för de biologiska faktorerna baseras den ekologiska statusen även på hydromorfologiska faktorer (t.ex. vattenflödens kvantitet och dynamik) och fysikaliskt-kemiska faktorer (t.ex. variation i floddjup och flodbrädd).88 Varje bedömd kvalitetsfaktor ska delas in i en av fem klasser (hög, god, måttlig, otillfredsställande eller dålig).89 Även kvalitetsfaktorerna är allmänna bedömningar av statusen, men trots att detta är de mer specificerade än statusindelning, i och med att de tar sikte på specifika ekologiska faktorer.
Grunderna för hur ekologisk status bedöms har kritiserats eftersom att de bygger på målet att nå en opåverkad vattenmiljö. Det finns dels stora svårigheter i att bedöma
84 Art. 2 direktiv 2008/105/EG av den 16 december 2008 om miljökvalitetsnormer inom vattenpolitikens område.
85 Artikel 2 led 23 RDV. 86 Bilaga V, 1.4.3, RDV. 87 Bilaga V, 1.2, RDV.
88 Michanek & Zetterberg, 2012, s. 180. 89 Bilaga V, 1.2, RDV.
hur vattenmiljö såg ut innan människan påverkade denna. Bedömning måste dessutom ta hänsyn till naturliga förändringar i vattenmiljön som människan inte kan påverka. Att bedöma miljökvalitet utifrån grad av mänsklig påverkan innebär därför svårigheter att förutse vilka åtgärder som faktiskt måste vidtas. Om inte ekosystemens naturliga instabilitet är en del av bedömningen av miljökvaliteten, kan en rättslig skyldighet att uppnå god ekologisk status innebära ett krav att uppnå något som är ouppnåbart.90 Att bedömningen av ekologisk status inte utgår från förståelsen för hur ekosystem fungerar kan således leda till en minskning av ekologisk mångfald, och i slutändan vara en del av det problem som direktivet skapades för att lösa.91
För att kunna göra bedömningar av vattenstatusen har medlemsstaterna en skyldighet att upprätta nationella övervakningssystem i syfte att beräkna värdena för de biologiska kvalitetsfaktorerna som fastställts för varje ytvattenkategori eller för kraftigt modifierade eller konstgjorda ytvattenförekomster.92 Ett problem med detta system är att klassificeringen inte blir enhetlig. Vad som är god vattenstatus i en enskild vattenförekomst beror på vattenmyndigheternas beslut och bedömningarna kan därför variera mellan olika avrinningsområden.93 Lösningen på detta problem är ”interkalibrering”, det vill säga ett slags harmonisering av de nationella övervakningssystemen. För att kunna jämföra olika system med varandra ska systemverksamheten redovisas i form av en kvot mellan (1) som motsvarar hög ekologisk status, och (0) som motsvarar dålig ekologisk status.94
Bestämmelserna i RDV anger således endast en skyldighet för medlemsstaterna att upprätta övervakningssystem. Det finns ingen tydlig beräkningsgrund mer än de allmänna beskrivningarna av grad av mänsklig påverkan, utan grunden för den klassificering av en ytvattenförekomsts status som ska göras är istället beräkningsgrunder som beslutats på nationell nivå. Avsaknaden av tydliga värden gör att direktivets krav på bedömning av ekologisk status är mer likt ett miljömål än normativa gränsvärden.
För att harmonisera övervakningssystemen grundade Kommissionen och medlemsstaterna Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (CIS), ett antal dokument som ska vara till hjälp vid implementeringen av
90 Angående detta stycke, se Howarth, 2006, s. 3-35.
91 Josefsson, Henrik, Achieving Ecological Objectives, Laws, vol. 1, 2012, s. 39-63, s. 52-53. 92 Bilaga V, 1.4.1, RDV.
93 Krämer, 2011, s. 254. 94 Bilaga V, 1.4.1, RDV.
RDV.95 Trots att bestämmelserna om klassificeringen av vattenstatus i direktivet är oklara, så blir de mer specificerade i och med CIS.96 Det faktum att CIS är baserade på vägledande dokument hindrar inte att de har inverkan på hur medlemsstaterna tillämpar införandet av övervakningssystem. Detta eftersom CIS har en vetenskaplig och politisk auktoritet, vilket innebär att medlemsstaterna kan uppfatta sig bundna av dokumentet och därmed anpassa sina mätmetoder efter CIS.97
Det finns trots avsaknad av tydliga värden i RDV ändå nationella bestämmelser för klassificeringen av kvalitetsfaktorer. Trots att god ekologisk status endast är en önskvärd nivå på biologisk mångfald så finns således specificerade mätbara värden att tillgå. När RDV talar om hur ekologisk status ska mätas är det därför dessa nationella värden som är riktlinjer för bedömningen. Dessa värden är utgångspunkten för skyldigheten att uppnå en god ekologisk status.
5.2.4 Rättslig betydelse av målet med god vattenstatus
Den rättsliga betydelsen av miljömålen i RDV har diskuterats. Artikel 4.1 a ii och iii RDV anger att medlemsstaterna ska skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus/potential i enlighet med bestämmelserna i bilaga V. Genom denna formulering är det möjligt att se miljömålen som en målsättning vilka medlemsstaterna ska sträva efter. Detta synsätt har dock kritiseras utifrån en tolkning av bestämmelsen i förhållande andra skyldigheter som följer av direktivet. Bl.a. kräver artikel 10.3 att om normer och kvalitetsmål inte uppfylls så ställs krav på medlemsstaten att skärpa den nationella utsläppsregleringen, samt att artikel 22(4) i vissa fall likställer miljömålen i artikel 4 med miljökvalitetsnormer. Detta skulle i så fall tyda på att medlemsstaterna förbinds att vidta specifika åtgärder och innebär att miljömålen måste uppnås fullt ut.98
Andra författare diskuterar huruvida skyldigheten enligt RDV är att uppnå miljömålen för ekologisk status (resultatförpliktelse) eller att medlemsstaten endast är skyldig att anta åtgärdsprogram som på objektiva grunder säkerställer att målet för
95 Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC),
http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm (hämtad 10 mars 2016).
96 Lee, Maria, Law and Governance of Water Protection Policy, Scott, Joanne (red.), Environmental Protection: European Law and Governance, Oxford University Press, Oxford, 2009, s. 27-55, s. 48. 97 Ibid., s. 53.
god ekologisk status uppfylls inom den angivna tiden (ansträngningsförpliktelse). 99
Eftersom ”god ekologisk status”, till skillnad från en viss angiven halt av utsläpp, är en önskvärd nivå av biologiskt liv i en vattenförekomst, är det således omöjligt att faktiskt säkerställa denna status. Tillsammans med svårigheten att bedöma vad som ska uppnås så måste därför skyldigheten att uppnå god vattenstatus anses vara en ansträngningsförpliktelse. Skyldigheten att uppnå god vattenstatus skulle därför vara att anta åtgärdsprogram som är tillräckliga att uppnå. Miljömålen ska således inte påverka den skälighetsbedömning som enligt 2 kap. 7 § MB ska göras vid enskilda ärenden.100
Vagheten vid bedömningen av god ekologisk status anses dock inte något problem när medlemsstaterna implementerat direktivet fullt ut, vilket talar för att skyldigheten att uppnå miljömålen ska ses som en resultatförpliktelse. När implementeringen genomförts har ju medlemsstaterna uppfyllt sin skyldighet att upprätta övervakningssystem och system för att beräkna värden. Det finns då specificerade krav på vad som är god ekologisk status i form av varje kvalitetsfaktor. På så sätt kan målet god ekologisk status inte anses vara otydligt. 101
Eventuella skillnader mellan begreppen ”miljömål och ”kvalitetsmål” har också diskuterats. Det har ansetts att det är en skillnad på begreppen och att ”miljömål” begreppsmässigt borde likställas med bindande miljökvalitetsnormer. Det finns samtidigt inget hinder mot att också ge begreppet kvalitetsmål en restriktiv tolkning.102
Om miljömålen ska likställas med miljökvalitetsnormer är det av intresse att utreda miljökvalitetsnormernas rättsverkan. Enligt RDV definieras begreppet miljökvalitetsnorm som en koncentration av ett visst förorenade ämne som inte bör överskridas.103 Ordalydelsen av definitionen innebär att det rör specifika ämnen. Som visat beräknas god kemisk status utifrån specificerade utsläpp medan god ekologisk status är en grad av mänsklig påverkan på ytvattenförekomster, vilket innebär att
99 Angående följande diskussion, se Bjällås, Ulf & Fröberg, Magnus, Är målen i EU-direktiven som rör
vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt?,
29 mars 2013, s. 24-25. 100 Ibid., s. 34.
101 Angående detta stycke, se Van Kempen, Jasper, Countering the Obscurity of Obligations in EU
Environmental Law: Analysis of Article 4 of the European Water Framework Directive, JEL, vol. 24,
no. 3, 2012, s. 499-533, s. 525.
102 Ekelund-Entson, Martina & Gipperth, Lena, Mot samma mål? – Implementeringen av EU:s
ramdirektiv för vatten i Skandinavien, 2 u., 2010 (Juridiska institutionens skriftserie), s. 24. 103 Artikel 2 led 35 RDV.
ekologisk status varken är ett ämne och att det inte heller kan överskridas. Samtidigt stadgar direktivet att miljömålen i artikel 4 ska betraktas som miljökvalitetsnormer vid frågor som rör föroreningar vid utsläpp av ämnen.104
När det kommer till begreppet miljökvalitetsnorm finns därför i RDV en tydlig koppling mellan synen på miljökvalitetsnormer och överskridande av utsläpp av ämnen. Detta innebär att varken miljö- eller kvalitetsmål kan vara en miljökvalitetsnorm i ramdirektivets mening. Detta hindrar dock inte att ett miljömål som likställs med miljökvalitetsnormer kan ha samma rättsverkan dessa normer.
Enligt ramdirektivets definition av miljökvalitetsnormer är de en koncentration av ett förorenande ämne som inte ”bör” överskridas. Ordet ”bör” skulle i så fall tala för att miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet inte har någon självständig rättsverkan.105 Ekelund-Entson och Gipperth menar dock att trots att bestämmelsen säger ”bör” så borde bestämmelsen tolkas som ”ska” vilket talar för att miljökvalitetsnormer är bindande gränsvärden.106
Genom att jämföra definitionen av miljökvalitetsnorm med andra rättsakter, och eftersom artikel 22(4) anger att miljökvalitetsnormerna i RDV ska jämställas med miljökvalitetsnormer enligt IPPC-direktivet, går det att dra slutsatsen att det faktum att bara för att RDV innehåller en annorlunda definition av begreppet skulle det inte innebära lägre krav på genomförandet. Konsekvensen av detta blir att det inte är tillräckligt att endast sträva efter att uppnå normerna utan att de måste uppfyllas både i praktiken och i lagstiftningen för att en medlemsstat inte ska begå ett fördragsbrott.107
5.2.5 God vattenstatus i svensk rätt
Vid de lagändringar som gjordes vid implementeringen av RDV konstaterade lagstiftaren att det inte fanns någon enhetlig unionsrättslig definition av begreppet miljökvalitetsnorm. RDV:s definition av begreppet ansågs som ett riktvärde, till skillnad från de gränsvärden som finns i t.ex. IPPC-direktivet. För att öka tydligheten av vad miljökvalitetsnormer är avsedda att användas till gavs termen miljökvalitetsnorm därför en vid tolkning.108 Punkten 4 i 5 kap. 2 § miljöbalken
104 Artikel 22.4 RDV, som hänvisar till rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.
105 Bjällås & Fröberg, 2013, s. 29.
106 Ekelund-Entson & Gipperth, 2010, s. 24.
107 Angående detta stycke, se Gipperth, 2002, s. 480-482. 108 Prop. 2003/04:2, s. 22-23.
infördes således för att kunna anpassa svenska miljökvalitetsnormer efter unionsrättsliga definitioner, t.ex. sådana krav på miljömål som följer av RDV.109
Det föreligger på så sätt en begreppsmässig skillnad mellan rättsordningarna om vad en miljökvalitetsnorm är för något. På det sätt som den svenska lagstiftningen är konstruerad är det dock möjligt att använda sig av miljömål som grund för miljökvalitetsnormer. Lagstiftaren valde vid implementeringen av ramdirektivet att kategorisera målet med god ekologisk status som en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. 2 § p. 4 miljöbalken, alltså en s.k. ”övrig norm”.110 Ekologisk status har också enligt praxis ansetts vara en miljökvalitetsnorm enligt fjärde punkten, trots att det inte är en miljökvalitetsnorm i ramvattendirektivets mening.111 Det finns samtidigt inget hinder att god ekologisk status skulle kunna klassificeras som en gränsvärdesnorm enligt svensk rätt, utan det beror på hur normen ekologisk status är konstruerad.
Skyldigheten att upprätta ett nationellt övervakningssystem har uppfyllts av Sverige genom att utvärderingar sker av Havs- och vattenmyndigheten, som enligt 4 kap. 8 § VFF får meddela föreskrifter om hur kvalitetskraven för god ekologisk status ska bestämmas. Sådana föreskrifter har meddelats genom Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:19). Föreskriftens bilagor föreskriver hur klassifikationen ska beräknas. För att illustrera hur detta går till kan man ta exempelvis växtplankton, som är en ekologisk kvalitetsfaktor enligt ramdirektivet, där statusen beror på artsammansättning och förekomst i förhållande av mänsklig påverkan.112 För att klassificera detta mäts bl.a. planktonens totalbiomassa och klorofyll i µg/l.113 Hydromorfologiska kvalitetsfaktorer, som t.ex. andelen av ett vattendrags närområde som utgörs av aktivt brukad mark eller anlagda ytor, har ett värde i procentform.114 I vattenmyndigheternas föreskrift finns alltså gränsvärden för att bedöma den ekologiska statusen på hos en ytvattenförekomst. Dessa värden kan utgöra gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § MB.
Samtidigt finns andra kvalitetsfaktorer som saknar gränsvärden. Många kvalitetsfaktorer, t.ex. makrofyter i sjöar, mäts enligt ”ekologiska kvalitetskvoter” (EK-kvot) som motsvarar förhållandet mellan observerade värden för en viss ytvattenförekomst och referensvärden som är tillämpliga på denna
109 Ibid., s. 32. 110 Ibid., s. 32. 111 M 6369-12.
112 Bilaga V 1.2.1, RDV. Makrofyter är en storvuxen växt i vattenvegetation. 113 HVMFS 2013:19, Bilaga 1, 1.3 och 1.8.
ytvattenförekomst.115 Dessa värden är betydligt mer svårmätbara och kan inte anses vara gränsvärden enligt svensk rätt, utan måste hänföra sig till ”övriga normer” enligt 5 kap. 2 § MB.
5.2.6 Sammanfattning
RDV innehåller ett miljömål att nå god vattenstatus. Vad skyldigheten att uppnå god vattenstatus innebär har diskuterats men det finns skäl att anta att skyldigheten är en resultatförpliktelse, d.v.s. en skyldighet för medlemsstaterna att faktiskt uppnå god vattenstatus. Målet att uppnå god vattenstatus kan dessutom likställas med en miljökvalitetsnorm enligt RDV, vilket skulle innebära att medlemsstaterna är skyldiga att inte överskrida detta mål.
Att veta när god vattenstatus är uppnått är enkelt vid kemisk status, problemet uppstår dock vid ekologisk status eftersom normativa gränsvärden saknas i direktivet. De kvalitetsfaktorer som är grunden till ekologisk status har dock specificerats i nationell rätt. Eftersom god ekologisk status är uppbyggd på s.k. ekologiska kvalitetsfaktorer är det således möjligt att göra enskilda bedömningar av varje enskild kvalitetsfaktor.
Bristen på gränsvärden hindrar i och för sig inte att ekologisk status är en miljökvalitetsnorm enligt svensk rätt. Ekologisk status har därför ansetts vara en ”övrig norm”. Det finns samtidigt inget hinder för att ekologisk status ska kunna klassificeras som en gränsvärdesnorm. Sverige har uppfyllt sin skyldighet att skapa övervakningssystem och klassificera ytvattenförekomster. Dessa kvalitetsfaktorer bedöms både utifrån visst angivna värden, men även utifrån allmänt formulerade faktorer som utgår från den kritiserade mätmetoden ”grad av mänsklig påverkan”. Till vilken sorts miljökvalitetsnorm enligt svensk rätt som ekologisk status hänför sig kan därför sägas bero på vilken enskild kvalitetsfaktor som är föremål för bedömning.