Förstärkningsresurser

Utredningens bedömning: De prehospitala förstärkningsgrupper

som vissa regioner har inom ramen för den katastrofmedicinska be- redskapen har en viktig roll även i höjd beredskap. Utredningen av- ser att i slutbetänkandet återkomma med en samlad bedömning av förstärkningsresurser både för katastrofmedicinsk beredskap och för krig.

Förmågan att upprätthålla en god kapacitet avseende mikrobio- logiska analyser och sjukdomsövervakning i kris och krig behöver stärkas. I första hand bör det skapas en myndighetsgemensam nati- onell laboratorieresurs, men om det inte är en framkomlig väg bör en sådan resurs skapas särskilt för hälso- och sjukvården. Det bör avsättas medel för inköp och drift av en sådan nationell laboratorie- resurs från 2022 och framåt.

Försvarsberedningen ser behov av vissa förstärkningsresurser

Försvarsberedningen konstaterar att det bl.a. krävs förstärkningsre- surser inom vissa sektorer. Detta är särskilt tydligt inom befolknings- skyddet och för vissa andra samhällsviktiga funktioner t.ex. för Svenska kraftnäts behov av reparationspersonal för elnätet samt förstärknings- personal till Polismyndigheten.31

Förstärkningsresurser behövs även inom hälso- och sjukvården

Utifrån utredningens perspektiv behövs det även förstärkningsresur- ser på hälso- och sjukvårdens område, t.ex. vid allvarliga händelser med många skadade. Det kan handla om extra prehospitala resurser, både avseende ambulanstransporter (i luften och på marken), hälso- och sjukvårdspersonal samt läkemedel, blod och sjukvårdsmateriel eller en organisation för sekundärtransporter.

I ett akut skede i fredstid är tillgången på personal inom sjuk- vården, efter en kortare inställelsetid, ofta god, eftersom många i den ordinarie personalstyrkan vill hjälpa till. Men vid en ökad belastning under en längre tid blir behovet av personalförstärkning utifrån på- tagligt. I fredstid har regionerna rutiner för att vid allvarliga händelser samverka och stödja varandra med tillgängliga resurser både genom att bistå med ambulans och annan sjuktransport, personal och mate- riel, samt genom att ta emot patienter från den belastade regionen. I ett gråzonsscenario där belastningen på sjukvården ökar under en längre tid blir möjligheterna för regionerna att stödja varandra mindre. I höjd beredskap och krig försvåras sannolikt samverkan mellan regio- nerna ytterligare.

I ett första läge behöver förstärkningsresurser finnas regionalt för att snabbt kunna användas t.ex. på skadeplats. Nationella förstärk- ningsresurser kan komplettera och stödja den regionala verksamheten på längre sikt, men tar tid att transportera till det drabbade området. Förstärkningsresurser avseende transporter t.ex. Svenska Nationella Ambulansflyget, förkortat SNAM, och omfördelningstransporter be- handlas separat i kapitel 6 och förstärkningsresurser avseende läke- medel, blod och sjukvårdsmateriel behandlas i kapitel 8 Personal- försörjning i kris och krig avhandlas i kapitel 7. I detta avsnitt be-

handlas behovet av extra organisatoriska enheter eller förmågor och viss annan varaktig utrustning.

Socialstyrelsen har en nationell förstärkningsresurs för akutsjukvård

Socialstyrelsen har under perioden 2018–2019 skaffat en förstärknings- resurs för akutsjukvård som ska kunna stödja den civila sjukvården vid fredstida allvarliga händelser samt användas för totalförsvarets sjukvårdsbehov vid höjd beredskap. Förstärkningsresursen består av mottagnings-, trauma-, operations- och intensivvårdsenhet samt en- heter för laboratorium, medicinteknisk service och administration. Resursen är modulbaserad och kan anpassas beroende på uppdrag. Den passar väl ihop med Försvarsmaktens motsvarande system och möj- liggör därmed en gemensam insats om sådant behov skulle uppstå.

Socialstyrelsen genomför för närvarande ett utvecklingsprojekt med denna förstärkningsresurs för att pröva hur utbildning, träning, övning samt personalförsörjning kan genomföras i en sådan natio- nell sjukvårdsförstärkningsresurs. Förstärkningsresursen med perso- nal från regionerna kommer att övas under TFÖ2020.

En nationell förstärkningsresurs som den som Socialstyrelsen köpt in tar tid att transportera till rätt plats, att sätta upp och få i drift med personal från olika regioner. En rimlig användning kan därför antas vara vid utdragna händelser med stora skadeutfall under en längre tid eller då verksamheten kan planeras och byggas upp i förväg innan en händelse inträffar (se även resonemanget om primärkirurgisk stabili- sering inför transporter under avsnitt 5.2.4). Den kan också använ- das som komplement till befintliga vårdresurser efter händelser med många skadade för att tillskapa (ett fåtal) fler vårdplatser när behovet av eftervård är stort. Däremot behövs andra lösningar för att snabbt tillskapa extraresurser för omhändertagande av skadade vid plötsliga händelser.

Utöver ovan nämnda resurser har MSB förstärkningsresurser som kan vara aktuella i samband med allvarliga händelser som involverar hälso- och sjukvården, t.ex. CBRN-resurser och resurser för urban sök- och räddning.

EU-gemensamma stödresurser kan komma att utvecklas

Genom EU/rescEU kan EU-gemensamma förstärkningsresurser in- om hälso- och sjukvård komma att utvecklas. Medicinsk katastrof- respons är ett av tre prioriterade områden tillsammans med skogs- brandsbekämpning från luften och förmåga att hantera CBRN-händel- ser. Inom området medicinsk katastrofrespons pågår arbete i tre spår: – medicinsk evakuering, både för infektionspatienter och för andra

patienter,

– avancerat fältsjukhus (EMT3),

– lagerhållning av läkemedel, skyddsutrustning, övervakningsutrust- ning m.m.

Medicinsk evakuering av smittsamma patienter är det spår som har kommit längst och ambitionen är att redan hösten 2020 fastslå ramar för hur denna förmåga ska utformas för att snarast möjligt vara opera- tiv. MSB är nationell kontaktpunkt för Emergency Response Coor- dination Centre, förkortat ERCC, EU-kommissionens centrum för samordning av katastrofberedskap.

Regionala förstärkningsresurser

Hälso- och sjukvårdspersonal kan bedriva vård även under knappa för- hållanden, men utan personal, basal sjukvårdsmateriel och läkemedel bedrivs ingen vård. Tillgången till dessa komponenter måste således ha högsta prioritet när det gäller att säkerställa resurser för katastrof- medicinsk beredskap, fredstida kriser och för krig. Det behövs därför extra personal och utrustning i ett akut läge vid plötsliga händelser för omhändertagande på skadeplats och för akut omhändertagande på sjukhus. Därutöver finns behov av extra personal för att klara en hög belastning under längre tid, t.ex. vid utbrott av smittsamma sjukdomar eller eftervård av många skadade. Dessa behov behöver tillgodoses på olika sätt. För att stärka personalförsörjningen i fredstida kriser finns det s.k. krisavtalet (se avsnitt 7.2.2).

Prehospitala grupper som kan förstärka på skadeplats

Fram till år 2013 fanns det i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2005:13) om katastrofmedicinsk beredskap en bestäm- melse enligt vilken varje landsting (numera region) skulle finnas pre- hospitala team, sjukvårdsgrupper, som var ständigt bemannade för insatser vid allvarliga händelser. En sjukvårdsgrupp definieras som en ”grupp bestående av hälso- och sjukvårdspersonal med särskild kata- strofmedicinsk utbildning som är utrustad för att arbeta inom skade- område”.32 _{I de allmänna råden till föreskrifterna framgick att sjuk-} vårdsgruppernas kompetens skulle fastslås inom ramen för den katastrofmedicinska planeringen och att personal från sjukhus och pri- märvård kunde bemanna sjukvårdsgrupperna. Fram till år 2010 fanns även nationella utbildningar för personal som skulle ingå i sådana sjuk- vårdsgrupper.

Efter att kravet på sjukvårdsgrupper togs bort ur de katastrofmedi- cinska föreskrifterna har regionerna valt olika vägar för att hantera pre- hospitala förstärkningsresurser. Några regioner har ingen organisation alls för att förstärka ett skadeområde med utrustning och personal, en del förstärker med ytterligare resurser från ambulanssjukvården och vissa regioner har fortfarande kvar en organisation med sjuk- vårdsgrupper från både sjukhus och primärvård. Personalen som ingår i en prehospital förstärkningsresurs utför dagligdags ett ordinarie arbete någonstans i regionen. Vid masskadehändelser och därmed vid höjd beredskap och krig kan det finnas behov prehospitala förstärk- ningsresurser.

Utredningen avser att återkomma till förstärkningsresurser i slutbetänkandet

Eftersom tiden är en kritisk faktor vid omhändertagande av svårt skadade och sjuka personer måste extraresurser snabbt vara på plats. Förstärkningsresurser behöver därför finnas lokalt och regionalt. Så- dana resurser behöver även vara dimensionerade för att kunna arbeta vid händelser med farliga ämnen (CBRN-händelser). De förstärknings- resurser som regionerna har inom ramen för den katastrofmedicinska beredskapen blir därför en viktig resurs även i höjd beredskap och krig. Därutöver behöver krigsorganisationerna innehålla fler förstärknings-

resurser utöver det som kan tillskapas i ordinarie organisation. Utred- ningen avser att i slutbetänkandet återkomma med en samlad bedöm- ning av förstärkningsresurser både för katastrofmedicinsk beredskap och för krig.

Förstärkningsresurser för laboratorieverksamhet

Utöver transporter, läkemedel, blod och sjukvårdsmateriel som be- handlas i avsnitt 6 och 8, finns det även andra resurser som är nöd- vändiga för att bedriva hälso- och sjukvård och som det behöver fin- nas förstärkningsresurser för både vid allvarliga händelser i fredstid och vid höjd beredskap och krig. Exempel på sådana resurser är labo- ratorieutrustning och förmåga att göra mikrobiologiska analyser.

I den aktörsgemensamma CBRN-strategin framhålls att det finns brister i dag när det gäller förmåga att analysera mikroorganismer.33 Laboratorieresurserna är inte tillräckliga, vanliga avtalslaboratorier sak- nar metoder för vissa organismer och i tecknade avtal inkluderas ofta inte behovet av snabba analyser vid akuta lägen.

Försvarsmakten förvaltar vissa resurser genom bl.a. Totalförsvarets skyddscentrum som har kapacitet till mobila laboratorier, sanering av CBRN-ämnen, m.m. Planering för användandet av vissa av dessa resurser vid höjd beredskap har av vad utredningen erfarit inte gjorts fullt ut, och det bör utredas hur Försvarsmakten och de civila aktö- rerna ska samverka för att skapa största möjliga nytta utifrån dem vid höjd beredskap. Dessutom bör det utredas hur Försvarsmaktens resurser inom CBRN-skydd och analys, främst gällande ovan nämnda mobila laboratorier, kan tillgängliggöras och nyttjas vid fredstida kri- ser som vid större smittoutbrott eller liknande.

Folkhälsomyndigheten har vissa förstärkningsresurser avseende laboratorieutrustning som kan användas vid internationella insatser.

Inom ramen för ett pågående myndighetsgemensamt projekt, fi- nansierat av 2:4-medel, har Folkhälsomyndigheten, Statens veterinär- medicinska anstalt, Livsmedelsverket och Totalförsvarets forsknings- institut samt Försvarsmakten tagit fram behovsanalyser avseende vilken diagnostisk förmåga som respektive myndighet ska kunna upp- rätthålla vid störda förhållanden, höjd beredskap och krig. Gemen- samt för dessa myndigheter är att det inom ramen för deras uppdrag

finns laborativ verksamhet som är samhällsviktig och ska upprätthållas vid höjd beredskap och krig. Denna förmåga behöver säkerställas även i händelse av att den ordinarie laboratorieplatsen är satt ur funk- tion eller inte är tillgänglig. Myndigheterna behöver därför kunna ut- föra den prioriterade laborativa verksamheten på annan plats. Projek- tet syftar till att resultera i ett upprättande av en myndighetsgemensam nationell laboratorieförmåga som är mobil.

Utredningen bedömer att det finns behov av att stärka hälso- och sjukvårdens förmåga att upprätthålla en god kapacitet avseende mikro- biologiska analyser och sjukdomsövervakning i kris och krig. En sats- ning på förstärkningsresurser för laboratorieutrustning är en viktig faktor för att öka den katastrofmedicinska förmågan både vid ut- brott av smittsamma sjukdomar, men också vid ökad belastning på sjukvården vid allvarliga händelser i fredstid och i krig.

I första hand bedömer utredningen att det vore en resurseffektiv lösning att skapa en sådan myndighetsgemensam laboratorieresurs som det pågående ovan beskrivna projektet syftar till. Om detta visar sig inte vara en framkomlig väg har Folkhälsomyndigheten bedömt att två sådana mobila laboratorieresurser behövs för att säkerställa hälso- och sjukvårdens förmåga under allvarliga händelser i fredstid och vid höjd beredskap och krig. Utredningen bedömer därför att det i andra hand bör skapas två mobila laboratorieresurser för hälso- och sjukvårdsområdet som förvaltas av Folkhälsomyndigheten.

Ekonomiska konsekvenser

Socialstyrelsen har kostnader för att förvalta den sjukvårdsförstärk- ningsresurs som myndigheten har köpt in. Utredningen bedömer där- för att det är rimligt att Socialstyrelsens förvaltningsanslag förstärks med 2,5 miljoner kronor årligen för detta ändamål.

Prehospitala förstärkningsgrupper är viktiga i den katastrofmedi- cinska beredskapen men de bedöms i än högre grad vara av stor be- tydelse vid mer omfattande kriser och krig. Det är därför rimligt att avsätta totalt 50 miljoner kronor fördelat över de två sista åren i för- svarsbeslutsperioden för detta ändamål. Utredningen bedömer att hälften av detta utgörs av investeringar i utrustning som skrivs av på 15 år. Den samlade kostnaden uppgår då till 13 miljoner kronor per år.

Kostnaden för en nationell laboratorieresurs kan delas upp i en inköpskostnad och en årlig driftskostnad. Inköpskostnaden för två mo- bila laboratorieenheter beräknas till 11 miljoner kronor. Den årliga driftskostnaden för dessa två laboratorieenheter beräknas till 2,5 mil- joner kronor. Om det genomförs som ett myndighetsgemensamt projekt bör respektive myndighet betala sin del av driftskostnaden. Motsvarande medel bör då tillföras respektive myndighets förvalt- ningsanslag. Om det i stället skapas en nationell laboratorieresurs enbart för hälso- och sjukvårdens behov bör medel motsvarande hela den årliga driftskostnaden tillföras Folkhälsomyndighetens förvalt- ningsanslag. Projektet med utveckling av formerna för en nationell laboratorieresurs pågår under 2020–2021. Medel för inköp och drift av en nationell laboratorieresurs bör därför avsättas från år 2022 och framåt.