Nationell kartläggning av regionernas förmåga

Utredningens bedömning: Socialstyrelsen bör i samarbete med

regionerna snarast, utifrån gemensamma kriterier för vårdplatser i höjd beredskap och krig, kartlägga och på nationell nivå samman- ställa uppgifter om vilken vårdkapacitet som finns i landet.

Utifrån de uppskattningar av antal skadade och döda vid ett väp- nat angrepp som Försvarsberedningen anger behöver hälso- och sjukvårdens kapacitet öka väsentligt. Utredningen bedömer att en rimlig ambitionsnivå under den kommande försvarsbeslutsperio- den kan vara att regionerna, utifrån de kriterier som Socialstyrelsen anger för sjukvården i höjd beredskap och krig, ska kunna dubblera antalet fysiska vårdplatser jämfört med ett normalläge i fredstid, med en bemanning som är möjlig under sådana förhållanden. Försvarsberedningen anger att utifrån bedömningar av hur ett väp- nat angrepp mot Sverige skulle kunna gå till skulle ett begränsat väp- nat angrepp mot södra Sverige under en tolvdagarsperiod uppgå till sammanlagt cirka 11 000 skadade eller döda. En krigssituation som pågår under ett antal veckor och på flera platser i landet skulle kunna resultera i förluster om cirka 20 000–30 000 döda och skadade.

Socialstyrelsen publicerade i december 2018, utifrån ett regerings- uppdrag, en rapport om kapaciteten i sjukvården.30 _{Uppdraget bestod} av att analysera vilken kapacitet svensk sjukvård har för att hantera kritiska lägen som kan uppkomma i den löpande verksamheten, även vid extraordinära händelser. Uppdraget omfattade dock inte perspek- tivet höjd beredskap och krig.

Regionernas arbete behöver utgå från planeringsanvisningar

Enligt överenskommelserna mellan Socialdepartementet och SKR har regionerna sedan 2018 bl.a. till uppgift att påbörja en kartlägg- ning av vilka delar av den egna hälso- och sjukvården som berörs av den återupptagna planeringen för civilt försvar. Därefter ska regionerna identifiera vilka verksamheter som är mest prioriterade, samt vilka behov av anpassning som krävs för att bygga upp och upprätthålla ett civilt försvar. Utifrån de planeringsinriktningar för civilt försvar som gäller för 2016–2020 har regionerna inte delgivits några region- anpassade anvisningar för vilken förmåga som respektive region ska upprätthålla. Regionerna har därför fått dra vissa egna slutsatser om vad som behöver förstärkas. Därmed utförs planeringen i regionerna utan ett gemensamt mål. Den nationella och regionala planeringsin- riktningen måste, som beskrivits i kapitel 3 brytas ned av ansvariga myndigheter och bli mer konkret så att regionerna kan genomföra nödvändiga åtgärder för att bygga upp och upprätthålla förmåga för civilt försvar. Inte minst är detta viktigt utifrån perspektivet att be- döma behovet av och avsätta tillräckliga medel för utvecklingen.

Kartläggning av förmåga behöver utgå från gemensamma kriterier

I den ovan nämnda överenskommelsen framgår att traumakedjan ska kartläggas för att stärka förmågan att hantera ett stort skadeutfall. Flera regioner har i arbetet med denna kartläggning identifierat att det inom den egna regionen inte finns fastställt vilken förmåga regio- nen ska ha vad gäller omhändertagande av många svårt skadade inom ramen för den katastrofmedicinska beredskapen i vardagen.

Regionerna har inom ramen för överenskommelsen också börjat kartlägga förmågan att ta hand om stora skadeutfall genom att till- skapa resurser. Kartläggningsarbetet, som fortfarande pågår, har bi- dragit till en bredare förståelse i regionerna för vilka styrkor och svagheter som finns i de egna verksamheterna. I arbetet har det fram- kommit att det saknas gemensamma kriterier för att jämföra för- måga mellan olika regioner. Det behövs exempelvis för att kunna be- räkna hur många vårdplatser som kan tillskapas utifrån bemanning och utrustning. För att respektive region ska kunna kartlägga sin kapa- citet och dessa uppgifter ska kunna sammanställas på nationell nivå

behöver arbetet utgå från gemensamma kriterier. En viktig utgångs- punkt för arbetet med att kartlägga och tillskapa vårdplatser är att definiera vad som avses med en viss typ av vårdplats. Antalet vårdplat- ser som kan tillskapas beror på vårdnivå och vilka kvalitetskrav som ska kunna uppfyllas för varje sådan nivå.

Regionerna har under det senaste decenniet minskat antalet vård- platser. På många sjukhus finns det därför oanvända vårdutrymmen och i vissa fall även sängar och annan medicinteknisk utrustning kvar som inte används. Flera regioner torde därför redan i nuläget kunna tillskapa fler vårdplatser vid t.ex. en epidemi eller masskadehändelse, vilket kan innebära färre antal vårdpersonal per vårdplats. Eftersom bemanningen ofta är den begränsande faktorn för antalet tillgängliga vårdplatser behöver kartläggningen av förmåga utgå från gemensam- ma kriterier för bemanning av vårdplatser i höjd beredskap och krig.

Socialstyrelsen bör därför inom ramen för sitt arbete med att sam- ordna och övervaka planläggningen av den civila hälso- och sjukvår- dens beredskap snarast stödja regionerna i detta arbete med att ta fram sådana gemensamma kriterier för att mäta förmåga. När regio- nerna har kartlagt sin kapacitet utifrån dessa gemensamma kriterier bör Socialstyrelsen sammanställa uppgifterna på nationell nivå. Dessa uppgifter blir också ett viktigt ingångsvärde i arbete med nya plane- ringsinriktningar och uppföljning mot nationella mål och behov, t.ex. i programplanen.

Ingen region har i dag förmåga att ensam ta emot så stora skade- utfall som beskrivs av Försvarsberedningen i Motståndskraft. Utred- ningen kan konstatera att gapet mellan den förmåga att ta hand om masskadeutfall som Försvarsberedningen efterfrågar och den faktiska förmågan i regionerna är stort. Hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera stora skadeutfall i höjd beredskap och krig behöver därför öka i betydande omfattning. Utredningen bedömer att en rimlig ambi- tionsnivå under den kommande försvarsbeslutsperioden kan vara att regionerna, utifrån de kriterier som Socialstyrelsen anger för sjuk- vården i höjd beredskap och krig, ska kunna dubblera antalet fysiska vårdplatser jämfört med ett normalläge i fredstid, med en bemanning som är möjlig under sådana förhållanden. På längre sikt bör ambitions- nivån vara att kunna utöka antalet vårdplatser ytterligare. Detta arbete bör utgå från de gemensamma kriterier för olika typer av vårdplatser som Socialstyrelsen ska ta fram och utgå från att det i krig kan bli nöd- vändigt med förtätning av patienter och en glesare bemanning av vård-

platserna. Vad som är tillräcklig bemanning av vårdplatser måste såle- des bedömas med utgångspunkt från vad som är möjlig under sådana förhållanden som råder vid fredstida kriser och krig.

Ekonomiska konsekvenser

Fastställande av kriterier för vårdplatser i kris och krig bedöms inte medföra någon extra kostnad utan bör kunna ske inom ramen för Socialstyrelsens ordinarie verksamhet. Kartläggning av regionernas förmåga är en del i överenskommelsen mellan staten och SKR som löper fram till och med 2020. Utredningen bedömer att arbetet inte kommer vara slutfört då utan föreslår att ytterligare 24 miljoner kro- nor avsätts för regionernas kartläggning utifrån de framtagna krite- rierna.

För regionernas arbete med att dubblera antalet fysiska vårdplatser bedöms det rimligt att under perioden investera 480 miljoner kronor över de sista fyra åren i perioden. Med en medelavskrivningstid på 15 år innebär detta en årlig kostnad från åtta till 24 miljoner kronor.