Vissa grunder för kommunernas

Utredningens bedömning: Det arbete med risk- och sårbarhets-

analyser (RSA) som kommuner och regioner genomför syftar till att stärka krisberedskapen och är därför en viktig grund även för arbetet med civilt försvar. Kommuners och regioners RSA-arbeten bör präglas av samverkan och systemperspektiv.

Konsekvenserna för hälso- och sjukvården av olika risker och sårbarheter som identifieras bör därför ännu tydligare integreras i beredskapsarbetet. Det som framkommer i analysarbetet måste i relevanta delar beaktas vid regionernas katastrofmedicinska planer- ing. Vidare bör en högre grad av samverkan mellan kommuner, regioner och länsstyrelser inom hälso- och sjukvårdsområdet efter- strävas i beredskapsarbetet. Analysarbetet och åtgärder för att mot- verka risker och sårbarheter måste finansieras. Oklarheter beträf- fande finansieringen bör inte få utgöra ett hinder för att det viktiga RSA-arbetet genomförs med rätt ambition.

Försvarsberedningen uttrycker att planeringen behöver ta hänsyn till situationer med störningar i andra samhällsfunktioner, såsom el-, vatten- och läkemedelsförsörjning samt inom transportsektorn.19 Utredningen delar i stort dessa slutsatser. Robust infrastruktur be- handlas även i avsnitt 5.5 och förnödenhetsförsörjning i kapitel 8.

Varje kommun och region ska som en del i krisberedskapsarbetet regelbundet, vart fjärde år, genomföra en risk- och sårbarhetsanalys,

i det följande förkortad RSA. Med beaktande av dessa analyser ska kommuner och regioner för varje mandatperiod fastställa en plan som anger hur de ska hantera extraordinära händelser.20 _{Med extraordinär} händelse avses i LEH en sådan händelse som avviker från det nor- mala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en all- varlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller region.

Risker och sårbarheter som är kopplade till bl.a. behovet av el, vatten, läkemedel och transporter bör på kommunal och regional nivå rimligtvis komma fram redan vid de RSA:er som ska genomföras som en del i krisberedskapsarbetet enligt LEH i fredstid. Mot bakgrund av syftet med LEH är det också en rimlig utgångspunkt att kommuner och regioner är särskilt noga med att risker och sårbarheter i den egna verksamheten inte får sådana konsekvenser att de i sig föranleder en extraordinär händelse.

Dessa RSA:er syftar i dagsläget inte till att analysera situationer som inbegriper höjd beredskap, även om arbetet med civilt försvar ska grunda sig på krisberedskapen. Övergripande risker och sårbar- heter som är särskilt relaterade till området för civilt försvar och be- hovet av funktionalitet i krig bör anges i de planeringsinriktningar för civilt försvar som tas fram på nationell nivå och sedan föras vidare till kommunal och regional nivå. Dessa måste dock sedan komplet- teras med regionala och lokala risk- och sårbarhetsanalyser som be- aktar kommunernas, länens och regionernas specifika förutsättningar och utmaningar på samma sätt som görs för fredstida hot och risker. Frågor om ledning och samordning inom civilt försvar ses för när- varande över av Utredningen om civilt försvar, som även har i upp- drag att se över delar av LEH.

Även andra bestämmelser påverkar planeringen

Vid sidan av sådana planeringsåtgärder som kommuner och regioner ska vidta enligt LEH finns även andra bestämmelser om planering som kommuner och regioner ska följa.

Enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska kommuner och regioner planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i befolk-

ningens behov av vård. Sjukvårdshuvudmännens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen gäller även i höjd beredskap och krig. Kommuner och regioner ska vid planeringen beakta den hälso- och sjukvård som erbjuds av andra vårdgivare. Regionen ska även planera sin vård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Av bestämmelser i sam- ma lag följer att kommuner och regioner i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården ska samverka med samhällsorgan, organisa- tioner och vårdgivare och samverka i frågor som berör hälso- och sjuk- vård i flera kommuner och regioner.

En risk- och sårbarhetsanalys ska hantera externa och interna risker

En analys av risker och sårbarheter kan på ett övergripande plan in- delas i två riskkategorier. Det ena kategorin omfattar externa risker. Med extern risk avses här risk för händelser i närområdet som regio- ner och kommuner har små eller inga möjligheter att påverka själva. Exempelvis kan en kemisk fabrik i närområdet utgöra en extern risk och innebära att man behöver planera för att kunna ta hand om ett större skadeutfall vid en olycka på fabriken. Den andra kategorin kan benämnas interna risker. Med intern risk avses här risker som är knutna till hur egen verksamhet utformas. Sådana risker kan kom- muner och regioner ofta helt eller i stor utsträckning påverka själva. Driften av journalsystem kan påverkas av el-bortfall (extern risk) men också av om det journalsystem som köpts in eller utvecklats i egen regi i något avseende är undermåligt (intern risk).

Det är väl känt att störningar i distributionskedjan av läkemedel eller sjukvårdsmateriel medför risker för olika bristsituationer. En region kan t.ex. inte påverka om en olycka hos en läkemedelsfabrikant eller en pandemi medför störningar eller stopp i produktionen (extern risk). Regionens ansvar att tillhandahålla vård kan dock säkerställas genom rimlig lagerhållning. Vidare kan risker för tillverknings- eller distributionsstörningar i vissa fall minskas genom avtal som säker- ställer leveranser av läkemedel från mer än en tillverkare; för detta kan det krävas avtal med mer än en leverantör.

Identifierade risker och sårbarheter behöver åtgärdas

Det kan inte nog understrykas hur viktigt det är att analyser av risker och sårbarheter inte stannar vid enbart identifiering och rappor- tering av problem och åtgärder. Identifierade risker och sårbarheter måste också föranleda tillräckliga åtgärder för att säkerställa att verk- samheter bedrivs enligt vad som anges i bl.a. lag. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalys i kommuner och regioner behöver därför följas upp tydligare av ansvariga myndigheter. Enligt vad som har framkommit i utredningens arbete får kommuner och regioner sällan återkopp- ling på sina risk- och sårbarhetsanalyser från ansvariga myndigheter, och saknar därmed vägledning kring om nivån på deras analyser är rimlig.

Genom att åtgärda risker och sårbarheter stärks inte bara den dag- liga verksamheten och krisberedskapen utan i många fall stärks också förmågan att bedriva verksamhet i höjd beredskap. Ambitionsnivån i arbetet med att analysera risker och sårbarheter varierar hos olika kommuner och regioner. Det finns därför skäl att sträva efter vissa förbättringar. Enligt utredningens bedömning vore det värdefullt om arbete med analyser av risker och sårbarheter tydligare präglades av samverkan och systemperspektiv. Konsekvenserna för hälso- och sjuk- vården av olika risker och sårbarheter som identifieras bör ännu tyd- ligare integreras i RSA-arbetet och det som framkommer i risk- och sårbarhetsanalyserna måste i relevanta delar även beaktas vid regio- nernas katastrofmedicinska planering.21 _{En högre grad av samverkan} mellan kommuner, regioner och länsstyrelser torde innebära bättre möjligheter att hantera gränsytorna mellan kommunal och regional hälso- och sjukvård. Beträffande länsstyrelserna kan konstateras att dessa bl.a. identifierar riskfyllda verksamheter inom det geografiska området och detta utgör viktiga ingångsvärden för såväl kommuners som regioners planering.

Det är angeläget att RSA-arbetet följs upp av ansvariga myndig- heter. I de fall RSA-arbetet inte utförs enligt de föreskrifter som gäller behöver åtgärder vidtas. MSB kan i dag besluta att reducera ersätt- ningen till kommuner som inte fullgöra sina uppgifter att genomföra RSA. Några motsvarande sanktionsmöjligheter som säkerställer regio- ners följsamhet till lagreglering och föreskrifter finns inte.

Slutligen kan konstateras att arbetet med risk- och sårbarhetsana- lys samt åtgärder för att motverka dessa risker och sårbarheter måste finansieras. Enligt kommuner och regioner är det fredstida RSA-arbe- tet underfinansierat eftersom staten inte betalar ersättning i den om- fattning som följer av bestämmelserna i 5 kap. 1 § LEH. Oavsett hur det förhåller sig med detta kan konstateras att den statliga ersättningen i vart fall inte täcker de kostnader som kommunerna och regionerna beräknat.

Om det är så att utformningen av bestämmelserna i 5 kap. 1 § LEH medför svårigheter att avgöra i vilka fall staten ska betala ersättning och hur stor ersättningen i sådana fall ska vara, så bör detta rättas till. Enligt utredningens bedömning bör således oklarheter beträffande finansieringen inte få utgöra ett hinder för det viktiga arbetet med att identifiera risker och sårbarheter och att åtgärda dessa, inte minst eftersom detta arbete torde vara av stort värde även för planeringen inför höjd beredskap.

Det bidrag, stort eller litet, som utgår från staten för finansiering av RSA-arbetet bekostas genom anslag 2:4 Krisberedskap. Eftersom RSA-arbetet i huvudsak knyter an till den fredstida krisberedskapen och det löpande arbetet, och även om det har betydelse för verksam- heten i höjd beredskap, är det utredningens utgångspunkt att detta arbete inte i huvudsak ska finansieras med medel avsatta för civilt för- svar utan istället ska finansieras genom anslag för krisberedskap. Ut- redningen avser att i slutbetänkandet återkomma till frågor om regio- nernas ansvar för att upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap enligt hälso- och sjukvårdslagen och hur det förhåller sig till bestäm- melserna om beredskap i LEH.