Förutsättningar till projektet

7.1.1 Investeringsbeslutet

Med stöd i litteraturen är kvaliteten i beslutsprocessen en viktig faktor för en framgångsrik planering av transportinfrastruktur (Cascetta m.fl., 2015). Empirin visar på att processen som ledde fram till beslutet av det studerade projektet inte utförts enligt ett traditionellt tillvägagångssätt. I intervjustudien framgår det att vissa steg av planläggningsprocessen uteslöts i och med att Stockholmsförhandlingen tog plats. Vidare kan det från avtalet i dokumentstudien utläsas att projektet inleds med en formell planläggningsprocess som innefattar ett framtagande av förstudier.

Med utgångspunkt i projektfaserna som Turner (2014) skildrar, frånskiljer sig projektet från ett ordinarie förlopp. Projektet har initierats av staten på andra grunder än de traditionella stegen i projektfaserna. Det skapar svårigheter att placera in projektets faser i modellen då Fas 1, Fas 2 och Fas 3 kan anses vara sammanflätade i detta fall. Idéen initierades med Stockholmsförhandlingen, vilket motsvaras av Fas 1 som är idéstudien. Därpå beslutades det om investeringen, vilket utgörs av Fas 3 där utformning och finansiering tar plats. Sedan har en idé- och åtgärdsvalsstudie utförts i samband med att projektet initierades, vilket i vanliga fall är ett förberedande underlag som genomförs innan projektgenomförandet beslutas. Den studien utgör en del av förstudien, vilket avser Fas 2. Därefter har Fas 3 och Fas 4 tagit plats parallellt inom FUT. I modellen görs utformningen i samband med finansieringen. Det kan konstateras att investerings- och finansieringsfrågan varit aktuell innan förstudien och utformningen. Därutöver kan det anses att förstudien och utformningen utgjort ansvarsområden för projektorganisationens åtaganden och fallit inom ramen för projektering och genomförandet av projektet.

Sett till planläggningsprocessen som beskrivs i litteraturen för transportinfrastrukturprojekt, ingår de väsentliga delarna inom ramarna för vad som har utförts. Dock tar inte den beskrivna processen hänsyn till finansieringen eller vilken part som utför vad. Därför kan det antas att ramarna för den svenska planläggningsprocessen inte varit styrande gällande ordningen för fasernas delar i beslutsprocessen. Den beskrivna processen kan således inte styrka eller tala emot huruvida det skett en ordinarie planeringsprocess. Enligt Jäderholm (2021) bör planeringsprocessen vara tydligare och ha ett större fokus på tidiga skeden.

Jäderholm (2021) menar att det finns en tendens att infrastrukturprojekt får en särställning och att den ordinarie planeringen byts ut och finansieringen prioriteras. Detta kan konstateras ha inträffat i det studerade fallet med anledning av den bortom ordinarie planeringsprocess som följde. Det kan anföras att prioriteringen av finansieringen inte är en unik företeelse utan att det

53 (67) är i linje med andra transportinfrastrukturprojekt i en svensk kontext. Riksrevisionen (2011) har i sin granskning identifierat att en del aspekter förbises för att få ett avtal upprättat. Det kan antas vara än mer påtagligt gällande medfinansieringsavtal då Davidsson och Hansson (2019) förklarar att en brist i den finansieringsformen är omprioriteringar som görs till förmån att få igenom projektet.

Vidare beskriver Jäderholm (2021) att stora infrastrukturprojekt ställer krav på en lång planeringsprocess innan de kan utföras. Det kan antas att Stockholmsöverenskommelsen har genomgått en relativt kort beslutsprocess, vilket är en uppfattning som framgår av intervjustudien. Stockholmsförhandlingen ledde till ett beslut om initiering efter ett års tid. Däremot får det vägas in att en formell förstudie då inte hade tagit plats. Flyvbjerg (2011) hävdar att ett vanligt karaktärsdrag hos transportinfrastrukturprojekt är dess långa planeringstider, vilket inte bedöms vara tillämpbart i detta fall.

Det finns en uppfattning bland respondenterna att underlaget till beslutet var tunt, vilket påverkat förutsättningarna för projektet. Cascetta m.fl. (2015) belyser vikten av en transparent planeringsprocess som involverar intressenter och att rationella beslut tas som är motiverade och spårbara. I den aspekten kan det relateras till att i litteraturen belyses vikten av dialog som inleds tidigt, däribland Trafikverket (2018) som konstaterar att en tidig dialog medför ett delat ansvarstagande och samsyn. Däremot bör det vägas in att FUT inte inrättades förrän efter beslutet, vilket faller tillbaka till diskussionen om en kort beslutsprocess.

7.1.2 Budgeten

I intervjustudien framgår en generell uppfattning om att det i Stockholmsöverenskommelsen angavs en orimlig budget i förhållande till projektet. Vidare framgår det att detta utgjort utmaningar för projektgruppen, i synnerhet de omtag som tagit plats för att rymma projektet inom budgetramen. Andersen m.fl. (2016) antyder att en realistisk kostnadsbedömning är en förutsättning för att fatta optimala beslut och att bevaka kostnaden under projektets gång. Vidare hävdas i litteraturen att en övervägande andel fördyringar i genomförandet har sin grund i de kostnadsuppskattningar som görs innan projektet initieras (a.a.). Detta bedöms vara relevant i det studerade fallet eftersom det dels framgår en uppfattning om en orimlig budget redan i ett tidigt skede dels har omtagen inträffat i de tidiga faserna innan genomförandefasen. Dessa estimeringar saknar ofta en representation av de osäkerheter som föreligger (Andersen m.fl., 2016; Lundman, 2011) vilket kan antas ha varit fallet då risker senare föll ut och ställde krav på omtag.

Med utgångspunkt i Flyvbjergs (2018) litteratur om optimismbias och strategisk missinformation anses dessa företeelser utgöra grundorsaker till en oriktig kostnadsbedömning. Andra orsaker som föreslås i litteraturen är bland annat en avsaknad av kompetens och svårigheter i att estimera underjordprojekt. Det bedöms att dessa faktorer utgör en grundorsak till en oriktig kostnadsprognos även om andra faktorer också spelar in.

54 (67) Strategisk missinformation kan även återkopplas till den särskiljande planeringsprocess som tagit plats för projektet i syfte att få ett avtal upprättat, eftersom målet att få finansiering och godkännande är detsamma. Jäderholm (2021) konstaterar, i linje med Flyvbjerg, att en underskattning av budgeten till följd av strategisk missinformation skapar en tillåtlighet att bygga anläggningen.

Det tycks finnas en medvetenhet bland en del intervjuade kring strategisk missinformation. Flyvbjerg m.fl. (2002) påtalar att det finns en press att vidare estimera kalkylen med en optimistisk synvinkel eftersom en dyrare kalkyl kan resultera i att projektet stoppas. En respondent uttrycker att projektet möjligtvis inte hade blivit av om en ny kalkyl hade upprättats som visar på oriktigheten i budgeten. Detta stärker teorin om den politiska påverkansfaktorn i kombination med optimismbias. Därförutom antas begreppet förankring, som omnämns av Andersen m.fl. (2016), vara relevant i den här aspekten när optimismbias i grundkalkylen direkt påverkar efterföljande kalkyler. När optimeringsarbetet var slutfört landade budgeten på en utökad kostnad inom ramen för överenskommelsen trots en uppfattad orimlighet bland respondenterna. Detta kan förklaras av förankring i kombination med en politisk påtryckning. I litteraturen framhålls att en oberoende granskning är ett sätt att komma underfund med oriktiga kostnadsestimeringar (Fredrik & Brunes, 2015; Jäderholm, 2021; Davidsson och Hansson, 2019). Eftersom en oberoende granskning senare gjordes i projektet som visade på en väsentligt högre kalkyl anses det vara ett bevisligt stöd för en oriktighet i den ursprungliga kalkylen.

7.1.3 Projektdefinitionen

I litteraturen belyses vikten av en tydligt definierad projektdefinition (Hallin & Gustavsson 2015; Mirza m.fl., 2013; Gibson, 2006). Den generella uppfattningen bland respondenterna är att den initiala överenskommelsen utgjordes av en otydlig projektdefinition. Denna otydlighet tror några respondenter kan bero på, med utgångspunkt i investeringsbeslutet, en ovilja från politiskt håll i syfte att erhålla handlingskraft.

Ett otydligt projektmål kan ge upphov till konsekvenser på projektet i form av omfattningsändringar vilket kan leda till scope creep (Amotey och Anson, 2017; Hallin och Gustavsson 2015). Detta går i linje med effekterna som framkommer i intervjustudien, där en del respondenter påtalar en svårighet i att identifiera ändringar. Vidare påtalar en respondent att anläggningen optimeras i en för hög utsträckning som en konsekvens av en otydlig projektdefinition. Detta kan kopplas till optimeringsarbetet som behövde genomföras till följd av en omfattning som inte återspeglades av projektets resurser. Ett exempel på detta är gestaltningsprogrammet som omnämns i intervjustudien som en orimlig utformning i förhållande till projektet.

I syfte att undvika stora ändringar behöver projektets omfattning definieras i ett tidigt skede med synpunkter från samtliga intressenter (Gibson m.fl., 2006). I litteraturen belyses, avseende den uppgiften, vikten av kommunikation med beställaren för att tydliggöra förväntningarna innan

55 (67) kravframställningen och utformningen görs (Mirza, 2013). Ett flertal respondenter har belyst att antaganden har gjorts av respektive part med utgångspunkt i avtalet. Vidare har det i takt med projektets utveckling lett till en minskad samsyn kring omfattningen och respektive parts åtaganden. Det kan ur den synvinkeln antas att en otydlig projektdefinition skapar otydliga förväntningar. Ramasesh och Browning (2014) påtalar att otydliga förväntningar från intressenterna kan göra projektet mer sårbart för osäkerheter. I litteraturen omnämns även att otydliga avtal är en intern kostnadsdrivande faktor som leder till en utspädning av ansvaret mellan parterna och att missförstånd uppstår (Shane m.fl. 2009). Det sistnämnda går i linje med Riksrevisionens granskning (2011) av svenska infrastrukturprojekt där det framkommer att många avtal har otydliga spelregler vilket kan driva på kostnaderna.

7.2 Projektet

7.2.1 Förutsättningar i lokaliseringen

Det framgår i intervjustudien att det faktum att tunnelbanan byggs integrerad i stadsmiljön skapar beroenden för projektet att ta hänsyn till i form av önskemål och synpunkter. Detta har en stor omgivningspåverkan (Eriksson & Kadefors, 2016). Med utgångspunkt i Jäderholm (2021) är projekt som genomförs i urbana miljöer betydligt mer komplexa. Därtill påtalas det att tunnelbaneutbyggnaden görs samtidigt som en parallell exploatering pågår vilket kan öka projektets benägenhet att ändras i omfattning eftersom det skapas ett beroende med kommunen. Omgivningen som tunnelbanan byggs i är även en föränderlig miljö vilket kan anses skapa dynamik. Dynamik är enligt Geraldi m.fl. (2011) ett vanligt förekommande karaktärsdrag i ett komplext system. Dessa faktorer bedöms vara externa faktorer som påverkar projektets föränderlighet i omfattningen.

7.2.2 Förutsättningar i geologin

Några av respondenterna pekar på de geologiska förutsättningarna som osäkra, vilket det även finns stöd för i litteraturen som pekar på att särskilt underjordprojekt har höga nivåer av osäkerheter (Lundman 2011). Eriksson & Kadefors (2016) vidhåller att tekniska utmaningar och osäkerheter oftast är betydande i infrastrukturprojekt, synnerligen när det gäller underjordprojekt. Med utgångspunkt i litteraturen blir okända osäkerheter alltmer kända över tid och omvandlas från till att bli kända osäkerheter (Ramasesh och Browning, 2014). Detta kan till exempel ses i järnvägsplanen där markundersökningar gav mer kunskap om marken och därmed vidtogs andra åtgärder som krävde en ändring av järnvägsplanen. I det skedet kan det konstateras vara relativt flexibelt att införa eller ändra på en åtgärd. I takt med att kunskapen ökar om dessa osäkerheter blir dock med tiden den finansiella osäkerheten större (Hallin och Gustavsson 2015) och därmed blir projektledarens flexibilitet att vidta åtgärder mer begränsat. Bland de ändringar som presenteras i dokumentstudien kan till exempel episyenitzonen visa på en geologisk osäkerhet som tidigare vägts in men visat sig vara mer omfattande än förutspått. Detta styrks av litteraturen att dessa osäkerheter är svårbedömda.

56 (67)

7.2.3 Krav och standard

Kvaliteten är en av de kärnfunktioner som Turner (2014) beskriver är en viktig del i projektledningen. Det har identifierats en del försvårande omständigheter i projektet gällande krav, standard och prestanda. Den generella uppfattningen bland de intervjuade är att den initialt formulerade projektomfattningen inte tydliggjorde vilken kvalitet som anläggningen skulle ha. Detta grundar sig i de förutsättningar som låg till grund för projektet. Förslag på ändringar till följd av nya regelverk och standarder har uppkommit i takt med projektets fortskridande, vilket framgår av intervjustudien. Det kan antas grunda sig dels i en otydlig projektdefinition, dels de omvärldsfaktorer som bland annat Trafikverket (2021) redogör för gällande en teknisk utveckling och allt högre krav som ställs på transportinfrastruktur.

I intervjustudien framgår det att förslagen på ändringar är kopplade till de externa intressenterna och att det finns en skillnad i samsyn med utgångspunkt i den otydliga projektdefinitionen. Vidare framgår det att en effekt av detta upplevs vara en svårighet i att identifiera ändringar och bevaka dessa. Den generella uppfattningen är att det saknas en grund att jämföra ändringen mot. Geraldi m.fl. (2011) förklarar att dynamik kan vara relaterat till ändringar i krav. Projektet kan anses påverkas av en extern dynamisk faktor, vilket ger ytterligare indikationer på att projektet omfattas av ett komplext system. Komplexiteten kan med utgångspunkt i litteraturen även öka med tiden (Giezen, 2012). Teknisk komplexitet är en intern faktor som kan påverka projektet (Shane m.fl., 2009). Det tidsgap som finns i tunnelbaneutbyggnaden kombinerat med det Turner (2014) påtalar om att en ny projektorganisation som åtar sig en ny uppgift innebär höga risknivåer skapar utmaningar.

7.2.4 Ändringar och omtag

Dessa större ändringar och omtag har skett i planeringsskedet. I litteraturen konstateras planeringsskedet vara den viktigaste fasen i dessa frågor vilka har en stor påverkan på projektets utfall. Med utgångspunkt i intervjustudien och de tidigare förda resonemangen om de förutsättningar som låg till grund för projektet kan det konstateras att omtagen inträffade som en konsekvens av dessa. Frågan kan då väckas kring om det är en omfattningsändring eller en justering av resurserna i förhållande till funktionen i måltriangeln.

Utöver förutsättningarna som står till grund för projektet kan även den fortsatta planeringsprocessen antas spela in. Enligt Jäderholm (2021) behöver planeringsprocessen ta tid eftersom det behöver göras komplexa överväganden. Med en tidspress att komma framåt i projektet har ändringarna istället resulterat i att projektgruppen har behövt göra omtag.

I och med att behovet uppstod för ett omfattande optimeringsarbete väcks även frågan kring ifall det är scope creep som inträffat. Vissa av respondenterna säger att det finns en risk att man bygger på för mycket och att det sedan blir för dyrt. I scope creep görs ändringar men utan en justering av resurserna (PMI, 2017). Bland de intervjuade är uppfattningen att ändringar kan inträffa men att en justering av resurserna behöver göras. De mest kritiska faktorerna som Amotey och Anson (2017) identifierar som orsaker till scope creep är ändringar från beställaren,

57 (67) oförutsedda risker och en otydlig projektomfattning. Dessa faktorer är händelser som inträffat inom ramen för projektet, vilket kan ge indikationer på att scope creep inträffat.

Oförutsedda risker kan möjligtvis vara kopplat till det som några respondenter beskriver som att optimeringsarbetet var en risk som föll ut för att det var tidspressat samt att tillkommande krav uppstod som ändrade förutsättningarna. Det sistnämnda kan kopplas till Trafikverkets rapport (2021) om omvärldsfaktorer till följd av striktare krav och mer komplexitet. Enligt Olsson (2006) kan ändringar även skapa möjligheter. Detta är något som framgår av de intervjuade i form av att optimeringsarbetet gav en inblick i omfattningen och projektgruppen identifierade en del aspekter som var av nytta för projektet och vidtog åtgärder. Risker, som är en av faktorerna forskarna identifierat i studien, är en av kärnfunktionerna i projektledningen (Turner, 2014) och uppstår med de unika karaktärsdrag som projektet har. I detta projekt kan det särskilt kopplas till att tunnelbaneutbyggnaden inte tagit plats på trettio år.

Med utgångspunkt i Shane m.fl. (2006) används reservmedel till att täcka de osäkerheter som inte identifierats eller för att täcka upp för en otydlig projektdefinition. Används reservmedlet till annat än vad det är avsett för saknas det en förståelse för vilka osäkerheter det är ämnat för och kan i förlängningen leda till vidare problem med uppskattningen (a.a.). Detta kan kopplas till optimeringen i och med att det reservmedel som var satt som kostnadstak för projektet nyttjades. Respondenterna återger att övriga kostnader, utöver kostnadstaket, sågs som osäkerheter och lades utanför budgeten men att dessa föll ut som risker i samband med en ny kalkylöversyn.

Med utgångspunkt i teorin om stabilitet av Motawa m.fl. (2007) kan det anses att projektet i början hade låg stabilitet. Efter att låst anläggningsomfattning kom till har stabiliteten blivit mycket hög. Detta reflekterar den effekt som en systematiserad ändringshantering har. Flera respondenter är överens om att ändringshanteringsprocessen i början var lidande men att den är mycket tydligare i dagsläget. Skillnaden är att omfattningen får med sig kalkylen, vilket är något som flera respondenter belyser som viktigt för att alla delar i omfattningen ska hänga samman. Att hantera omfattningen är ytterligare en viktig kärnfunktion i projektledningen (Turner, 2014) och är kopplad till delarna tid, kvalitét samt kostnad vilket innebär att alla delar behöver beaktas.