8 Statligt stöd till en central motpart och
8.5 Finansiering av stabilitetsfonden
Promemorians bedömning: Nya medel bör inte tillföras
stabilitetsfonden för att finansiera resolutions- och stödåtgärder som vidtas enligt EU-förordningen eller den kompletterande lagen.
Centrala motparter bör inte finansiera stabilitetsfonden genom avgifter.
Det bör övervägas om de beslutade garanti- och låneramarna som är kopplade till stabilitetsfonden behöver ökas.
Skälen för promemorians bedömning
Stabilitetsfonden utgörs, som framgår av avsnitt 8.4, av medel som staten skjutit till i form av anslag eller som erhållits för tidigare generella stödåtgärder. Därutöver finns garanti- och låneramar kopplade till fonden vilka, efter riksdagens godkännande, möjliggör att fondens finansiella kapacitet blir större. Staten förfogar således redan över en finansiell buffert för att hantera stabilitetsstödjande åtgärder.
En fråga som naturligen uppkommer är huruvida stabilitets- fonden är tillräckligt stor för att kunna finansiera resolutions- och stödåtgärder riktade till en central motpart utöver att finansiera förebyggande statligt stöd riktade till kreditinstitut och de statliga stabiliseringsverktygen enligt lagen om resolution. Det bör i det sammanhanget framhållas att sannolikheten för att den förlust- absorberande kapacitet som en central motpart är ålagd att ha enligt Emir-förordningen ska vara otillräcklig torde vara mycket liten, vilket bl.a. visas i de stresstester som Esma genomfört under 2020 (se vidare avsnitt 13.3.3). Om statligt stöd trots allt inte kan undvikas är det först när staten inte kan återfå stödmedel som stabilitetsfonden kan komma att belastas varaktigt. Stabilitetsfonden är i den meningen en ren förlustfond. Det bör också framhållas att stabiliteten i banksystemet i hög grad är beroende av att den finansiella infrastrukturen fungerar. Det innebär att resolutions- och stödåtgärder som syftar till att en central motpart ska kunna upprätthålla sina kritiska funktioner och minska risken för spridningseffekter även kommer banker och andra kreditinstitut
Ds 2020:30 Statligt stöd till en central motpart och stabilitetsfonden
tillgodo. Det gäller inte minst de banker som är clearingmedlemmar. I den meningen är stabilitetsstödjande åtgärder riktade till ett kredit- institut respektive till en central motpart snarare komplement än substitut.
De statliga stödåtgärder som i första hand torde bli aktuella när det gäller en central motpart är tillfälliga lån eller garantier i likviditetsstödjande syfte. Sådant stöd kan förväntas att i stor utsträckning betalas tillbaka. Icke desto mindre kan det inte uteslutas att stabilitetsfonden kan komma att belastas i en större omfattning och mer långvarigt om regeringen beslutar om att tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen, företrädesvis i form av kapitaltillskott. Kapitaltillskott kan bara komma ifråga när resolutionsverktygen inte är tillräckliga för att återställa finansiell stabilitet i en mycket exceptionell situation med en systemkris. Det bör vidare framhållas att statligt stöd inte lämnas per automatik utan föregås av en noggrann prövning av Riksgäldskontoret, stödmyndig- heten eller, beträffande de statliga stabiliseringsverktygen, av regeringen. Stöden ska även prövas mot EU:s statsstödsregler. Därtill ska Riksgäldskontoret inhämta regeringens godkännande av beslut om resolutionsåtgärder som kommer att få direkta budget- effekter eller systemeffekter som sannolikt kommer att leda till direkta budgeteffekter (artikel 3.9, se även avsnitt 5.3). Stöd- mottagaren kommer fortsatt att stå under Finansinspektionens tillsyn och övervakas av Riksbanken. Företaget i resolution eller ett broinstitut står dessutom under Riksgäldskontorets direkta kontroll.
Nya medel bör inte tillföras stabilitetsfonden
Stabilitetsfondens behållning var (per den 31 december 2019) ca 40 miljarder kronor. Med beaktande av dels de förutsättningar för att stöd till centrala motparter överhuvudtaget ska bli aktuellt, dels de villkor som omgärdar stöden som redogörs för ovan är det promemorians mening att 40 miljarder kronor utgör en tillräcklig buffert för att, utöver att finansiera krisinsatser riktade till kreditinstitut, rymma de stödinsatser som följer av EU-förordningen och den kompletterande lagen. Därutöver ger bestämmelserna i EU-förordningen och i den kompletterande lagen tillräckligt goda förutsättningar för att statens långsiktiga kostnader kan hållas låga
Statligt stöd till en central motpart och stabilitetsfonden Ds 2020:30
162
och att statens insatser återfås inom rimlig tid. Mot den bakgrunden är det promemorians bedömning att nya medel inte bör tillföras stabilitetsfonden.
Eftersom stabilitetsfondens användningsområde utvidgas bör det emellertid övervägas om de garanti- och låneramar som är kopplade till stabilitetsfonden behöver ökas som en säkerhetsåtgärd. Skulle det i ett senare skede bli aktuellt att se över hur finansieringen av stabilitetsstödjande åtgärder bör regleras – i synnerhet om en översyn föranleds av att fler företag blir föremål för statliga stödåtgärder – kan en sådan översyn inkludera överväganden om en lämplig nivå på stabilitetsfonden och på vilket sätt denna nivå ska nås och upprätthållas.
Centrala motparter bör inte finansiera stabilitetsfonden genom avgifter
Ett alternativ – eller komplement – till att staten återhämtar statens medel som används vid tillämpningen av EU-förordningen och stödåtgärderna i den kompletterande lagen vore att ålägga clearing- medlemmarna att sätta av ytterligare förfonderade medel för att täcka kvarvarande finansieringsbehov för den händelse att resolution inte kan undvikas. Sådan avsättning kan antingen ske till en intern fond inom företaget eller genom att den centrala motparten betalar förhandsavgifter – löpande eller engångsvis – till en särskild fond i statlig regi liknande resolutionsreserven. Eftersom denna prome- moria föreslår att stabilitetsfonden ska få finansiera statligt stöd till en central motpart skulle avgifterna i så fall betalas in till den fonden. Förordningen förhindrar inte att medlemsstaterna inför resolutions- fonder eller motsvarande finansieringsarrangemang och finansierar dessa med avgifter. Som redan framgått har dock en annan modell valts för att staten ska få täckning för kostnaderna för eventuellt statligt stöd i enlighet med FSB:s standarder. En fond som förhands- finansieras med avgifter skulle i det perspektivet kunna anses strida mot förordningens anda.
Det finns principiella fördelar med att förfondera medel för att finansiera resolutions- och stödåtgärder. För det första säkerställs att medel finns omedelbart tillgängliga. Det innebär dels att staten inte behöver låna upp medel för att täcka utgifter i samband med
Ds 2020:30 Statligt stöd till en central motpart och stabilitetsfonden
statligt stöd63, dels att den centrala motparten och clearing- medlemmarna inte behöver bidra med ytterligare finansiering när deras finansiella situation är som mest ansträngd. För det andra kan ytterligare förfondering med större säkerhet förhindra att krishanteringskostnaderna inte faller på skattebetalarna eftersom det kan vara svårt för staten att fullt ut återhämta medel i efterhand. För det tredje kan clearingmedlemmarnas incitament att inte ta för stora risker öka. För att uppnå den effekten behöver avgiften vara riskdifferentierad.
Det finns även ett antal principiella nackdelar med förfondering genom avgifter. En nackdel är att det är svårt att konstruera ett rättvisande avgiftsunderlag. Underlaget för resolutionsavgiften som kreditinstitut och värdepappersbolag betalar till resolutionsreserven är relaterat till företagets storlek och risknivå.64 Det är dock svårt att konstruera motsvarande underlag för en avgift för centrala motparter.65 Det finns inget entydigt sätt att definiera hur ”stor” en central motpart är. Därtill bestäms en central motparts risknivå i hög grad av motpartsrisk än andra former av inneboende risker (t.ex. operativa risker) och därmed snarare av clearingmedlem- marnas risknivå.66 Det innebär inte att andra risker saknar betydelse för en central motparts livskraft, men sådana risker kan vara än svårare att kvantifiera och mäta på ett enhetligt sätt.67
63 Detta förutsätter emellertid att resolutionsfondens är en fond i egentlig mening, dvs. att
fondens medel investeras i avkastande tillgångar (t.ex. statsobligationer). Varken resolutions- reserven eller stabilitetsfonden är fonder i denna mening och förändringar i behållningen påverkar därför statens lånebehov. Insättningsgarantifonden, som förvaltas av Kammar- kollegiet, är däremot en fond och investerar avgiftsinkomsterna i statspapper.
64 Något förenklat består avgiftsunderlaget av totala skulder, det vill säga total balans-
omslutning. Från detta belopp dras sedan kapitalbas samt garanterade insättningar av. Riskdifferentiering mellan företagen sker utifrån bl.a. företagens kapital- och likviditetskrav och betydelse för det finansiella systemet. Beräkningen av avgifterna (s.k. förhandsbidrag) regleras i Kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/63 av den 21 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU avseende förhands- bidrag till finansieringsarrangemang för resolution.
65 Se Alfranseder, E. m.fl. (2018). ”Indicators for the monitoring of central counterparties in
the EU”, Occasional Paper Series No 14/ March 2018, European Systemic Risk Board och Hughes, D. och M. Manning (2015) “CCPs and Banks: Different Risks, Different Regulations”, Bulletin, Quarter December, Reserve Bank of Australia.
66 Det kan noteras att centrala motparter inte använder sig av kreditbetyg eller andra mått på
clearingmedlemmarnas kreditvärdighet för att beräkna kravet på initialsäkerheter.
67 Oaktat svårigheterna att beräkna ett rättvisande avgiftsunderlag, är det en utmaning att
beräkna nivån på avgiftsuttaget på ett sätt som motsvarar de förväntade stödkostnaderna (eventuellt de kostnader som återstår efter att en central motpart betalat garantiavgift eller ränta till staten). Det är emellertid en generell utmaning när det gäller att beräkna de förväntade stödkostnader som kan uppstå i samband med krishantering av finansiella företag.
Statligt stöd till en central motpart och stabilitetsfonden Ds 2020:30
164
En andra nackdel är att det inte går att åstadkomma riskdelning på samma sätt som det gör när det gäller finansiering av resolutions- åtgärder riktade till kreditinstitut och värdepappersbolag. Risk- delning i en resolutionsfond för sådana företag uppstår till följd av att fonden omfattar ett större antal företag som skiljer sig inbördes åt. Det är mindre sannolikt att samtliga eller en stor del av dessa försätts i resolution samtidigt68 men samtliga företag bidrar till finansieringen. Som framgår av avsnitt 3.2, finns det i regel få centrala motparter i ett land.69
En tredje nackdel är att ytterligare förfondering – vare sig det är i form av en fond i statlig regi eller en intern fond i den centrala motparten – binder upp finansiella resurser som har en alternativ användning. Behovet av resolutions- eller stödåtgärder kan förväntas uppkomma mycket sällan. Det får till följd att förfonderade resurser binds upp under lång tid. Detta leder i sin tur till ökade kostnader för central clearing. Ökade clearingkostnader gör att central clearing blir mindre attraktiv, vilket kan öka stabilitetsriskerna.70 En fjärde nackdel är att clearingmedlemmarna kan bli mindre intresserade av att säkerställa att den centrala motparten hanterar obestånds- situationer på ett effektivt sätt eller säkerställer en ändamålsenlig återhämtning.71
Sammantaget bedöms nackdelarna med att centrala motparter åläggs att betala förhandsavgifter till stabilitetsfonden överväga fördelarna. I linje med de principer för finansiering av krishantering av finansiella infrastrukturföretag som både FSB:s och förordningen framhåller bör medel som tagits ur stabilitetsfonden istället åter- hämtas, inom rimlig tid, genom att det inrättas trovärdiga arrange- mang för detta. Mot bakgrund av ovanstående är promemorians bedömning därför att centrala motparter inte bör finansiera stabilitetsfonden genom avgifter som centrala motparter betalar in på förhand.
68 Det är dock huvudsakligen de större, systemviktiga kreditinstituten som kommer att
försättas i resolution.
69 Ur ett strikt riskdelningsperspektiv skulle en gemensam resolutionsfond för hela EU vara
ekonomiskt rationell även om det finns flera nackdelar med en sådan lösning (t.ex. moralisk risk).
70 Eftersom det finns ett clearingkrav för standardiserade OTC-derivat uppstår inte denna
effekt men åtminstone en del av kostnaderna för att förfondera medel kommer att påföras clearingmedlemmarna och deras kunder.
71 Hughes och Manning, ibid. Denna specifika nackdel motverkas emellertid av att
EU-förordningen ställer krav på återhämtningsplaner och hur dessa ska utformas och övervakas.
Ds 2020:30 Statligt stöd till en central motpart och stabilitetsfonden
Det bör slutligen nämnas att ett alternativ till att ta ut avgifter från centrala motparter på förhand är att ta ut avgifter i efterhand som ett sätt att återhämta statliga medel. Inte heller i det avseendet följer några restriktioner för medlemsstaterna att införa sådana avgifter av förordningen. Den katalog av åtgärder som medlems- staterna och resolutionsmyndigheterna, enligt artikel 27.10, ska vidta för att återhämta statliga medel är inte uttömmande. Inte heller bestämmelserna om att villkoren för statligt stöd enligt den kompletterande lagen ska utformas så att statens medel i största möjliga mån ska återfås utesluter sådana avgifter. En generell nackdel med efterhandsavgifter är att de riskerar att bli medcykliska, dvs. att avgifterna tas ut när företagens finansiella situation är som mest ansträngd. I likhet med avgifter som centrala motparter betalar in på förhand till stabilitetsfonden, är det svårt att konstruera ett rättvisande och förutsägbart avgiftsunderlag för efterhandsavgifter.