4 Historisk utveckling
4.4 Utvecklingen av ett hyresförhållande i bostad med
4.4.2 Frågorna om hyra, avgift och merkostnader
enligt LSS i första hand betraktas som den enskildes egna hem och bostad, där varje person också får det stöd och omvårdnad som denne behöver. Upplåtelsen anses vara överordnad behovet av vård, omsorg och service. Det här synsättet har i sin tur medfört att det alltmer blivit fråga om att upplåta lägenheter genom hyresrätt, vilket innebär att hyreslagen blir tillämplig. Bestämmelserna om avgift enligt LSS gäller därmed inte. Enligt hyreslagen tas ingen särskild hänsyn till den enskildes ekonomi vid bestämmelse av hyrans storlek.
Socialstyrelsen konstaterade i en skrivelse till regeringen år 2003 att det blivit allt vanligare att enskilda betalar hyra istället för avgift för sin bostad med särskild service. Myndigheten påtalade att enligt avgiftssystemet inom LSS ska det beaktas att den enskilde till-försäkras tillräckliga medel för sina personliga behov men att detta
49 JO 1992/93 s. 432.
50 JO 1992/93 s. 438.
51 Prop. 1992/93:159, s. 187.
inte ses som gällande när en hyra tas ut enligt hyreslagen. Då blir istället andra regler aktuella. Socialstyrelsen ställde sig undrande till hur LSS krav på goda levnadsvillkor ska tillförsäkras dem som betalar hyra enligt hyreslagen. Vidare lyfte Socialstyrelsen i sin skrivelse att principen om att den enskilde inte ska ha merkostnader för sin funktionsnedsättning till synes inte omfattar dem som betalar hyra så som regelverket är konstruerat. Detta på grund av den praxis som utvecklats i domstolarna gällande gemensamhetsutrymmen.52
Enligt förarbetena till LSS ska varken gemensamhetsutrymmen eller personalutrymmen inkluderas i avgiften utan den ska enbart omfatta den privata bostaden. Av hyreslagen och den rättspraxis som vuxit fram så framgår det att kostnaderna för gemensamma ut-rymmen i bostad med särskild service för vuxna inte får fördelas på hyresgästerna. Dessa ytor får därmed inte räknas som om de vore bostadsyta vid beräkning av hyran. Enligt bruksvärdesreglerna ska däremot tillgång till gemensamma utrymmen beaktas och värdesättas, det vill säga de ska påverka hyran utifrån det värde de har för den boende, se mer om bruksvärdesprincipen i kapitel 7. Socialstyrelsen menade dock att det var oklart hur denna värdesättning ska gå till.53
Liknande utveckling har också skett gällande särskilda boenden enligt socialtjänstlagen. Under slutet av 1990-talet tillsattes en utredning om en översyn av socialtjänstlagen gällande bland annat avgifter i särskilt boende.54 Den särskilda utredaren ansåg att
den enskildes rättssäkerhet bättre [tas] tillvara genom att hyreslagstift-ningen tillämpas för hyressättning än att avgift för boendekostnaden prövas inom ramen för socialtjänstlagen. Hyreslagen ger den enskilde trygghet i sitt boende vilket är önskvärt även i särskilt boende.55 Utredaren föreslog ett införande av bestämmelser både i socialtjänst-lagen och i LSS med innebörden att om hyressocialtjänst-lagen är tillämplig ska kostnad för boendet inte kunna prövas enligt socialtjänstlagen och LSS.
I de fall hyreslagen inte är tillämplig kan kommunen ta ut avgift för boendekostnaden enligt reglerna i socialtjänstlagen respektive LSS.56
52 Socialstyrelsen skrivelse (2003), Problem kopplade till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) – särskilt insatsen bostad med särskild service för vuxna, dnr 72-1219/2003.
53 Socialstyrelsen skrivelse (2003).
54 SOU 1999:33 Bo tryggt – Betala rätt – Särskilda boendeformer för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorg.
55 SOU 1999:33, s. 16.
56 SOU 1999:33.
SOU 2021:14 Historisk utveckling
Mot bakgrund av utredningens förslag lämnade regeringen år 2000 en proposition till riksdagen med förslag att avgiftsreglerna i socialtjänstlagen inte ska vara tillämpliga på en upplåtelse av bostad i särskilt boende som omfattas av 12 kap. jordabalken (hyreslagen).
Avgörande för bedömningen är, enligt författningskommentaren, om upplåtelsen kan anses utgöra ett hyresförhållande i hyreslagens mening eller inte, vilket det vanligtvis har ansetts vara enligt rättspraxis.57 Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen. Någon motsvarande regel har dock inte förts in i LSS. Däremot har regeln i socialtjänstlagen vid prövning i domstol ansetts tillämplig även inom LSS58.
År 2006 fick Socialstyrelsen i uppdrag av regeringen att följa upp hur vanligt det är att en person som bor i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS betalar hyra respektive avgift för sitt boende.
Samtliga av de 263 kommuner som besvarade Socialstyrelsens enkät uppgav att de boende betalar hyra. Utifrån resultatet ansåg Social-styrelsen att det fanns frågor att utreda vidare. Det handlade bland annat om hyresrättsliga förhållanden där myndigheten ansåg att det fanns behov av att tydliggöra rättsläget och vilka regler som anses vara tillämpliga i hyreslagen för bostad med särskild service enligt LSS.
Myndigheten menade även att frågan om merkostnader och kopp-lingen till goda levnadsvillkor för dem som betalar hyra behövde utredas bättre.59
Även LSS-kommittén, som verkade mellan år 2004 och år 2008, ställde frågan till kommunerna huruvida boende i bostad med sär-skild service betalar hyra eller avgift. Av totalt 270 svarande kom-muner angav 96 procent att de boende betalar hyra. På frågan om gemensamhetsutrymmen ingick vid beräkning av hyran så svarade 36 procent av kommunerna att de gjorde det.60
I slutbetänkandet konstaterade LSS-kommittén att en avgörande fråga för den enskildes bostadskostnad är hur bostäder organiseras samt att gällande rätt hindrar den enskilde och kommunen från att välja eller bestämma hur en bostadsinsats ska organiseras. Det saknar betydelse om det är en insats enligt LSS då det hänger samman med att en bostadslägenhet alltid omfattas av hyreslagens regler om vissa
57 Prop. 2000/01:149 Avgifter inom äldre- och handikappomsorg, s. 55.
58 RÅ 2005 ref. 28.
59 Socialstyrelsen (2006), Hyra eller avgift? Vad gäller för bostad med särskild service förvuxna enligt LSS?, s. 11.
60 SOU 2008:77 Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning, s. 595.
bestämda kriterier är uppfyllda, enligt en dom från Bostadsdom-stolen61. Kommittén ansåg att det faktum att service samt gemen-samhetsytor ingår vid beräkning av hyra går emot principen om att inte ha merkostnader på grund av funktionsnedsättning.62 I slut-betänkandet föreslog kommittén att regeringen skyndsamt skulle se över frågan om hur den enskilde som bor i en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS inte ska behöva få merkostnader på grund av sin funktionsnedsättning till följd av hyressättningen för dessa bostäder.63
En kartläggning genomförd av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) visar att hyreskostnaderna gör att personer med behov av särskilt boende i ökad utsträckning hänvisas till att ansöka om eko-nomiskt bistånd. Kartläggningen redogör för att 18 procent av personer med bostad med särskild service enligt socialtjänstlagen eller LSS är hänvisade till ekonomiskt bistånd. Den omfattar dock boende i bostad med särskild service enligt både LSS och socialtjänst-lagen. Vidare konstateras att byggpriser samt hyror ökat markant under 00-talet men att det statliga bostadstillägget inte utvecklats i samma takt. SKR ansåg vid tidpunkten att det var mycket otillfreds-ställande med ett regelverk som innebär att personer med behov av särskilt boende i ökad utsträckning hänvisas till att ansöka om eko-nomiskt bistånd. Organisationens kartläggning visade att kom-munerna valde olika lösningar på problemet. Exempel på sådana lösningar var subventioner av hyror per boendeenhet, individuell subvention av hyra, ekonomiskt bistånd eller jämkning av andra avgifter. Oavsett lösning var det kommunerna som fick stå för kostnaden och SKR lämnade som förslag att den övre gränsen för det statliga bostadstillägget borde höjas.64
I regeringens proposition Nationellt mål och inriktning för funktions-hinderspolitiken (prop. 2016/17:188) återkom frågan om merkostnader i bostad med särskild service. Regeringen ansåg att omfattande behov av stöd på grund av funktionsnedsättning inte ska medföra en lägre levnadsstandard än den som gäller för andra personer. Utgångs-punkten bör därmed vara att merkostnader till följd av funktions-nedsättning ska kompenseras, alternativt förebyggas. Vidare ansåg regeringen att det faktum att gemensamhetsutrymmen ofta ingår vid
61 RBD 1994:8.
62 SOU 2008:77, s. 593.
63 SOU 2008:77, s. 579.
64 SKR (2013), Hyresnivåer i särskilda boenden.
SOU 2021:14 Historisk utveckling
beräkning av hyran leder till merkostnader för den enskilde. Detta eftersom gemensamhetsutrymmen alltid ska ingå i gruppbostäder och inte går att välja bort samt att dessa utrymmen är betydligt större än i vanliga hyreshus, vilket gör dem avsevärt dyrare per person.
Detta medför enligt regeringen att personer som har bostad med sär-skild service enligt LSS har högre hyror än andra personer med mot-svarande lägenhet och att de inte kompenseras för sina merkostnader så som det ser ut i dag. Regeringen angav då också sin avsikt att se över frågan.65
65 Prop. 2016/17:188, s. 63.