Generaliserbara slutsatser?

Den studerade beslutsprocessen fram till genomförandet av utformningen 2+1 körfält med mitträcke på motortrafikleden Gävle–Axmartavlan kan i högsta grad karaktäriseras som en innovativ process. En ny lösning av ett trafiksäkerhets- projekt lanseras inom Vägverket. Förutsättningarna för dess genomförande studeras av en arbetsgrupp, dess genomförbarhet prövas i en referensgrupp och ett första projekt genomförs på en sträcka av E4.

Möjligheterna till generalisering av de inhämtade kunskaperna om detta fall begränsas således både av att det rör sig om ett fall bland många och av det specifika med just detta fall. Vi söker också efter några lärdomar av betydelse för framtiden.

Problemstrukturering och rationalitet

Det finns idag flera olika beslutsstöd för att möjliggöra rationella beslut, varav Vägverkets modell för samhällsekonomiska kalkyler, EVA, är en form. Varje sådan modell har sina begränsningar, varav brist på information är en. Detta faktum sätter fokus på den läro- och kunskapsprocess, som krävs för att lösa de aktuella problemen. Begränsningarna motiverar också beslutsprocesser, som in- volverar många deltagare. Detta i sin tur pekar på problemet att välja ut och sam- ordna deltagare med olika kunskaper, identiteter och värderingar. Mer därom i nedan.

Utgångssituationen för beslutsprocessen i form av problembeskrivning, upp- drag, ramar o.d. påverkar sökandet efter information och kunskap. I fallet 13- metersvägar handlar det om trafiksäkerhetsproblem och en specifik lösning av problemet som ingick i de direktiv, som gavs vid processens början.

Förhistorien, processen fram till den tidpunkt när direktiven till arbetsgruppen formuleras, har endast berörts kortfattat här. Här ligger det mest innovativa momentet i det aktuella problemkomplexet, en lösning som diskuterats tidigare får en möjlighet att prövas. Lösningen har både att göra med en förändring av policyinriktningen för vägtrafiken i form av nollvisionen och om ett antal personers benägenhet att pröva nya lösningar i denna situation.

Förhistorien har bestämt sökandet efter genomförbarheten hos den föreslagna lösningen. Den utgångspunkten begränsar sökandet efter andra alternativ och fokuserar kunskapssökandet. Samtidigt kan man också anta att denna fokusering är en förutsättning för att åstadkomma en genomförbar utformning.

Betoningen av trafiksäkerhet har även påverkat den värderingsbild som be- slutsprocessens deltagare utvecklar i sitt arbete. Samtidigt används ett beslutsstöd med redan inbyggda värdenormer, den samhällsekonomiska värderingsmodellen EVA. Det uppkommer en konflikt mellan dessa två värderingsnormer, vars utfall inte kan förutsägas. Den rationella modellen förutsätter att en given och full- ständig värdenorm finns om inte vid processens början så åtminstone när beslutsdatum nås. Förutsättningarna vid processens början borde styra utveck- lingen av denna norm.

Slutligen kan urvalsprocessen styras. Det förekommer sällan eller aldrig några direktiv för en planeringsprocess – den lämnas till deltagarna att utforma. I fallet 13-meternsväg diskuterades omröstning, men det förkastades. Hur de slutliga för- slagen och besluten kom till har inte kunnat dokumenteras. Det finns i alla händelser en formell beslutsfattare, men denne fattar beslut efter ärendets hante- ring i planeringsprocessen och där förekommer en urvalsprocess av betydelse för

utfallet. Detta blir i hög grad beroende av vilka som deltar och vilka deltagare som är särskilt inflytelserika under processen.

Deltagande, samordning

En faktor av uppenbar betydelse för processens förlopp och utfall är val av del- tagare i de olika grupperingar, som har att bearbeta föreliggande problem. Därmed bestäms identiteter, kunskaper och erfarenheter, vilka tillförs processen som in- gångsvärden. Vidare bestäms förloppet av informations- och kunskapssökandet och inte minst möjligheten att uppnå eniga beslut.

I det aktuella fallet förekommer fyra olika grupperingar, två för policyut- formning och två för genomförande. Därmed kan gränsdragnings- och samord- ningsproblem mellan grupperna förekomma. Det framkommer inte några på- tagliga problem av den arten här, beroende på att kommunikationen mellan grupperna fungerar tillfredsställande och att deras skilda uppgifter är tydliga. Alternativet till en sådan organisation är att ”internalisera” kommunikations- och samordningsproblemen genom att sammanföra alla uppgifter i en grupp.

I fråga om valet av deltagare kan problemet karaktäriseras genom begrepps- paret bredd–koncentration. Bredden vad gäller kompetens och förmåga tillför många olika aspekter på problemet. Bredden kan också bidra till legitimiteten hos besluten genom förankring och genom det förtroende deltagarna har i olika sammanhang. Koncentration till deltagare med likartad kunskap och identitet kan bidra till en snabb och långtgående samordning av deltagarna till ett beslut. Bredd kan i så fall uppnås genom att anlita externa konsulter och granskare. I vårt studerade fall vittnar intervjuerna om en process, som utgår från påtagligt diver- gerande uppfattningar om och tvekande attityder till värdet av utformningen 13:2+1rä. Kunskapsprocessen och ett visst mått av interna förhandlingar inom grupperna har bidragit till konvergens i uppfattning och samförstånd.

Begreppet ”deltagande” är inte förbehållet personer utsedda av uppdrags- givaren. Planeringsproblem rörande vägar och banor berör många intressenter: boende, trafikanter, naturvårdsintressen, samhällsintressen. Därmed är det givet att olika externa deltagare engagerar sig i processen. Pressen spelar härvidlag en väsentlig roll. I vårt fall är t.ex. oron för hur ett mindre lyckat utfall av ombygg- naden av E4 norr om Gävle skulle ta sig uttryck en faktor som påverkade arbetet med planeringen av vägen.

Därmed är frågan om hur beslutsprocessens relationer till omvärlden utformas av betydelse. I en ”normal” vägplaneringsprocess finns givna instruktioner för hur sådana relationer skall hanteras. Det finns bestämmelser både i lagar (Plan- och bygglagen t.ex.) och i Vägverkets egna instruktioner. Utställningar, remisser o.d. är uttryck för detta. Det aktuella fallet är inte av den arten att det direkt berörs av lagens bestämmelser. Inga miljöintressen av betydelse står på spel. Relationerna till kommun och länsstyrelse har skötts väl.

Relationerna med pressen sköts, förutom via pressmeddelanden och offentlig- gjorda utvärderingar, genom journalisters direktkontakter med deltagare i pro- cessen. Den förändrade bilden av projektet i pressen är uppenbart grundad på god information.

Kunskap, process och beslut

I inledningen till kapitel 1 karaktäriseras beslutsproblemen i fråga om infra- strukturinvesteringar bl.a. på följande sätt: ”Varje projekt är i någon mening unikt. Det handlar om omfattning, lokalisering, yttre miljö, roll i kommunika-

tionssystemet.” Den verklighet planerare och beslutsfattare har att hantera är så komplex att det idealt rationella beslutet i många fall är en utopi. Det är inte minst uppenbart i det fall som vi studerar här. Det pågår ständigt en utveckling vad gäller informationsbaser, analysmetoder och beslutsstöd. Den samhällsekono- miska kalkylen är ett viktigt, men ofullständigt sådant stöd. Miljökonsekvens- beskrivningar är ett annat.

Det finns åtskilliga exempel på tillkortakommandon, eller låt oss säga brister, i beslut baserade på existerande förutsättningar. En del av dessa brister kan återföras på processen, som föregår besluten. Planerings- och beslutsprocesserna måste därför analyseras för att dels förstå deras funktion och roll för utfallet och dels för att påverka processerna emot en högre grad av rationalitet än vad många exempel idag visar upp.

När det rationella beslutet är en utopi måste vi söka efter den rationella processen. Även den är konsekvensinriktad, men det viktiga är här att uppmärk- samma den månghövdade, över tiden utdragna processen. Utgångspunkten är att information, kunskap och värderingsnormer är ofullständiga. Det fokuserar på en nödvändig informations- och kunskapsprocess. En annan nödvändighet i de processer vi diskuterar här är att involvera många deltagare. Därmed kan kompetens av olika slag tillföras.

Med många deltagare kan också en förankring av planer och beslut uppnås. Det gäller både interna, formellt utsedda deltagare och externa mer eller mindre in- formella intressenter och deltagare. Dessa aspekter på beslutsprocessen förutsätter deltagare med betydande olikheter i identitet och intressen. För att ett genom- förbart beslut skall uppnås måste deltagarna i processen kunna uppnå ett visst mått av konsensus om problem, konsekvenser, värderingar och urval av alternativ. Bredd och samordning kan därvid stå i motsats till varandra.

Denna motsättning betonar vikten av en genomarbetad och allsidig informa- tions- och kunskapsprocess. Hypotesen är att med information och kunskap följer en konvergens vad gäller deltagarnas verklighetsuppfattning – och eventuellt också värderingar. Information måste insamlas och bearbetas till kunskap, som går att omsätta i värdering av konsekvenser och val av alternativ. Ett väl funger- ande beslutsstöd kan bidra till det sista ledet. Men det kan aldrig styra det första ledet, informations- och kunskapssökandet.

Pressen representerar ett externt intresse som har en påverkan via opinions- bildning, och som kan vara påtagligt för deltagarna. Även här är informations- och kunskapsprocessen av central betydelse.

Samordning av deltagare i grupperingar av de slag vi studerar här förutsätter också någon form av förhandling och överenskommelse mellan deltagarna. Den behöver inte vara formell. Det är inte fråga om någon samordning baserad på former för kollektivt beslutsfattande av det slag som gäller beslutandeförsam- lingar av olika slag. Omröstning är inte aktuell. Vilken tyngd som olika deltagare kan uppbringa i en sådan förhandling beror både på individuella egenskaper, insats i form av deltagande och inte minst vilka intressen som vederbörande representerar. Den deltagare som representerar de finansiella restriktionerna har ofta ett inflytande liknande vetorätt. Representanter för miljöövervakande myndigheter kan lägga hinder i vägen för genomförande av ett beslut. Därmed blir samordning ett nödvändigt inslag i processen.

Processaspekten är slutligen avgörande förståelsen av vägen fram till beslutet. Det handlar om förlopp både över tiden och i rummet. Tidplaner, stoppdatum, val av mötesplatser och liknande förutsättningar styr både kunskapsprocess och sam-

ordning. Deltagarnas geografiska och organisatoriska tillhörighet påverkar för- loppet – även i en tid med internet och flygförbindelser.

En faktor av vikt för beslutsprocessen är processlogiken. Den turordning i vilken de olika momenten i processen genomförs påverkar utfallet. Ibland talar man om spårbundet (path dependent) utfall. De utgångspunkter som fatställs vid processens början måste i möjligaste mån förse deltagarna med ”karta” och ”kompass” för orienteringen mot beslutet. Där terrängen inte är känd och målets belägenhet oviss måste informations- och kunskapssökandet ändå baseras på någon form av söklogik. Vi har antytt några drag i sådan söklogik i avsnitt 7.2. Mycket återstår att utveckla för den typ av beslutsprocesser som vi studerat här. – Vi hoppas med detta ha bidragit till kunskap om vikten av vägen till målet.

8

Referenser

Rapporter, artiklar, böcker, offentliga utredningar och förslag. Chomsky, N (1965): Aspects of the Theory of Syntax. MIT Press.

Conrad, JM (1999): Resource Econmics. Cambridge: Cambridge University Press.

Dixit, AK & Pindyck, RS (1994): Investment under Uncertainty. Princeton: Princeton University Press.

Ds 1997:13: På väg mot det trafiksäkra samhället. Stockholm: Kommunikationsdepartementet.

Haken, H (1998): ”Decision Making and Optimization in Regional Planning”. Ingår i Beckmann et al. (eds) Knowledge and Networks in a Dynamic

Economy. Berlin: Springer-Verlag.

Larsson, S-O & Bostedt, G (2000): Beslutsprocesser och planeringsresultat. En kunskapsöversikt. KFB-rapport 2000:41. Stockholm: KFB.

MacLeod, WB (2000): ”Cognition and the Theory of Learning by Doing.” USC Olin Research Paper No. 00-11 University of Southern California Law School.

March, JG (1994): A Primer on Decision Making. How decisions happen. New York: The Free Press.

Prop 1996/97:137: Nollvisionen och det trafiksäkra samhället.

Prop 1997/98:56: Transportpolitik för en hållbar utveckling. 5 mars 1998. Riksdagens revisorer 2001: Nya vägar till vägar och järnvägar? Rapport

2000/01:5.

Simon, HA (1976): ”From Substantive to procedural rationality.” In Method and

Appraisal in Economics. S.J. Latsis (ed.) Cambridge University Press.

VTI (1997 a): Alternativ utformning av 13 m väg och ML−−−−Effekter. av Ulf Brüde och Gabriel Helmers, Statens väg- och transportforskningsinstitut. Linköping. 1997-02-27.

VTI (1997 b): ”Alternativ utformning av 13 m-väg – Olycks- och trafiksäker-

hetsanalys”. av Ulf Brüde och Gabriel Helmers, Statens väg- och transport-

forskningsinstitut. Linköping. 1997-02-27.

VTI (1998 a): ”Utvärdering 2+1 – väg Gävle–Axmartavlan.” Halvårsrapport 1998:1 reviderad 1998-07-17. Statens väg- och transportforskningsinstitut. Linköping. 1998.

VTI (1998 b): ”Utvärdering 2+1 – väg Gävle–Axmartavlan.Arne Carlsson och Ulf Brüde. Halvårsrapport 1998:2 daterad 1998-12-14. Statens väg- och transportforskningsinstitut. Linköping.

Carlsson, Arne et al (1999 a): ”Utvärdering 2+1 – väg Gävle–Axmartavlan.” Halvårsrapport 1999:1. VTI notat 53-2000. Statens väg- och transportforsk- ningsinstitut. Linköping. 1999.

VTI (1999 b): ”Utvärdering 2+1 – väg Gävle–Axmartavlan.” Arne Carlsson och Ulf Brüde. Halvårsrapport 1999:2 reviderad 2000-03-02. VTI notat 27- 2000. Statens väg- och transportforskningsinstitut. Linköping. 2000.

VTI (2001 a): ”Utvärdering av alternativ 13 m väg.” Halvårsrapport 2000:2. VTI notat 23-2001. Linköping i mars 2001. Statens väg- och transportforsk- ningsinstitut. Linköping. 2001.

VTI (2001 b): ”Utvärdering av alternativ 13m väg. Attityd och enkätunder-

sökningar på E4 Gävle–Axmartavlan”. Birger Nygaard. VTI notat 33-2001.

Statens väg- och transportforskningsinstitut. Linköping. 2001.

Vägverket (1996): Planering och projektering av vägar. – Beslut och förank-

ring. Handbok. Publikation 1996:22. Borlänge.

Vägverket (1997 a): ”Alternativ 13 m väg: utkast till slutrapport.” Version 970902. Borlänge.

Vägverket (1998): ”Nationell plan för vägtransportsystemet 1998 – 2007. Borlänge. Minnesanteckningar: Arbetsgruppsmöte 1 Borlänge 21/10 1996 Arbetsgruppsmöte 2 Gävle 18/11 1996 Arbetsgruppsmöte 3 Arlanda 9/12 1996 Arbetsgruppsmöte 4 Arlanda 17/1 1997 Arbetsgruppsmöte 5 Stockholm 7/3 1997 Arbetsgruppsmöte 6 Stockholm 29/4 1997 Referensgruppsmöte 1 Borlänge 12/11 1996 Referensgruppsmöte 2 14/1 1997 Referensgruppsmöte 3 13/3 1997 Referensgruppsmöte 4 6/5 1997 Referensgruppsmöte 5 29/5 1997 Referensgruppsmöte 6 8/9 1997 Referensgruppsmöte 7 30/10 1997 Referensgruppsmöte 8 5/2 1998 Referensgruppsmöte 9 6/9 1999 Projektgruppen Gävle-Axmartavlan 970912 Gävle-Axmartavlan 970930 Gävle-Axmartavlan 980123 Gävle-Axmartavlan 980319 Gävle-Axmartavlan 980526 Gävle-Axmartavlan 981218 Gävle–Axmartavlan 000202 Gävle-Axmartavlan 000426

Samrådsmöten

Möte med räddningstjänst, polis och ambulans 14/8 1998

Samråd polis, räddningstjänst, ambulans, bärgning E4 31/8 1998 Samråd polis, räddningstjänst, ambulans, bärgning, drift. 1998-10-02. Press Aftonbladet. 96-10-16, 97-07-23, 98-01-06, Arbetarbladet. 97-08-12, 97-08-15, 97-08-16, 98-04-21, 98-05-20, 99-03-01, 00-01-12, Arbetet Nyheterna. 96-10-06, Dagens Nyheter. 96-10-08, 97-08-17, 98-04-24, 98-05-03, Expressen. 97-07-25, 98-06-18, Gefle Dagblad. 98-12-09, 99-01-03, 99-03-05, Svenska Dagbladet. 99-01-17,

Tidningen Motor (http://www.motormannen.se/tidning/new_main.html). 1999-11-02.

TT-meddelanden, 99-02-19

Vägverket pressmeddelande nr 50, 97-12-03 Övriga dokument

”E4 Gävle-Axmartavlan – underlag för beslut om ombyggnad till 2+1” Underlag för beslut 1997-06-18. Vägverket Borlänge.

”Utvecklingsprogram för ökad trafiksäkerhet på 13 m vägar” Slutversion av GD-beslut 1998-05-03. Vägverket Borlänge.