Grundläggande principer för en fungerande

Omställningen till ett mer cirkulärt samhälle är nödvändig för att minska resursanvändningen och därmed begränsa klimat- och miljö-påverkan. Omställningen kräver genomgripande förändringar i vårt samhälle. Vi har beskrivit mål och strategier som syftar till denna utveckling i kapitel 5 och i avsnitt 9.2 beskriver vi några av de åtgärder och förändringar som nu håller på att genomföras eller ska genomföras inom kort. Regeringen har tagit fram en strategi och en handlingsplan för cirkulär ekonomi där viktiga områden och åtgärder pekas ut.

I avfallsdirektivet lyfts avfallshierarkin fram som den priori-teringsordning för lagstiftning och politik som medlemsstaterna ska ha avseende förbyggande och hantering av avfall. Enligt avfalls-hierarkin ska avfall alltid först och främst förebyggas. Förebyggande åtgärder handlar om att

– minska mängden avfall

– minska mängden farliga kemiska ämnen i material och produkter – minska de negativa effekter på människors hälsa och miljön som

avfall ger upphov till.

Genom avfallsförebyggande åtgärder minskas mängden avfall men framför allt mängden resurser som går åt vid produktionen av pro-dukter. I en studie där man beräknat hur mycket avfall som bildas i produktionen genom ett så kallat avfallsfotavtryck hade elektroniska produkter det högsta avfallsfotavtrycket (kg avfall/ produkt) en

bärbar dator 1 200 kg, en mobiltelefon 86 kg och en borrmaskin 52 kg. Ett kilo nötkött visade sig vidare generera 4 kg avfall och ett par bomullsbyxor 25 kg avfall, som exempel. IKEA har undersökt flöden som går till energiåtervinning i dag och konstaterar att cirka hälften av deras produkter skulle kunna återbrukas med olika insatser som att tvätta och reparera. De beräknar att en åter-ställd/reparerad IKEA-produkt har halva klimatfotavtrycket mot en ny produkt.¹ Fler avfallsförebyggande exempel finns beskrivna i en rapport från RE:Source. ²

Vid förebyggande av avfall kan även användningen av farliga kemiska ämnen minskas. I Kemikalieinspektionens kartläggningsupp-drag undersöktes användningen av farliga ämnen i olika material och i branscher. Kartläggningen syftade till att hitta farliga ämnen som inte är begränsade. Kartläggningen visar att ett stort antal kemiska ämnen, varav många har farliga egenskaper, användes i olika material såsom papper och papp, gummi och silikon, samt i plaster.³ I en tidigare undersökning identifierade Kemikalieinspektionen att drygt 3 500 kemiska ämnen används inom textilproduktion. ⁴ Av dessa hade 368 ämnen särskilt farliga egenskaper vilket innebär att ämnena exempelvis har egenskaper som påverkar fortplantningen, orsakar cancer eller inte bryts ned i naturen.

9.1.1 Hinder för en cirkulär ekonomi

Denna utredning har i uppgift att lämna förslag som kan bidra till cirkulär ekonomi genom att yrkesmässiga verksamheter får ökade möjligheter att ta hand om sitt kommunala avfall. EU har beräknat att övergången till en utökad cirkulär ekonomi skulle innebära stora ekonomiska och miljömässiga fördelar. I ekonomiska termer beräknas det kunna handla om i storleksordningen 600 miljarder euro och hundratusentals arbetstillfällen, motsvarande 3,3 procent av den

pro-1 Inskickat material till utredningen av experten Ann Christiansson, Svensk Handel. Dnr Komm2020/00620/M 2020:05-4

2 RE:Source (2020) Underlag för utveckling av policy för förebyggande av avfall. Slutrapport för projekt C480. C480.pdf (ivl.se).

3 Kemikalieinspektionen (2020). Regeringsuppdraget om kartläggning av farliga ämnen 2017 – 2020 Slutredovisning. Rapport 3/20.

4 Kemikalieinspektionen (2014) Chemicals in textiles – Risks to human health and the environ-ment Report from a governenviron-ment assignenviron-ment. Report 6/14.

duktion som finns inom EU i dag.⁵ Men trots såväl starka ekono-miska som miljömässiga skäl för en mer effektiv resursanvändning är utvecklingen långsam. En slutsats från en nyligen publicerad artikel är att även hinder som kan verka små, kan stoppa framväxten av en cirkulär ekonomi.⁶ Artikeln utgår från ekonomisk teori och är en sammanställning och utvärdering av många forskningsstudier om hinder för en cirkulär ekonomi. Enligt författarna så fungerar en cirkulär ekonomi på i princip samma sätt som den traditionella linjära ekonomin. För att en ekonomi ska fungera så krävs grund-läggande krav som äganderätt, tydliga regelverk samt prissignaler genom konkurrens. Fri etableringsrätt och privat ägande gör det möjligt för entreprenörer att erbjuda nya tjänster och möjligheten för kunder att välja det pris och de lösningar som passar dem bäst.

Ett tydligt regelverk med krav på öppen information, aktiv tillsyn så att spelreglerna följs och gemensamma standarder, samt strikta miljökrav som internaliserar de externa kostnaderna skapar tillsam-mans en förutsägbar och rättvis spelplan. Om någon av dessa essen-tiella delar saknas på en marknad kan man förvänta sig att den cirkulära, i likhet med den linjära, ekonomin hämmas. Hinder för en cirkulär ekonomi kan delas in i följande områden:

• institutionella

• marknadsmässiga

• tekniska

• kulturella

Institutionella hinder kan utgöras av monopol, otydliga regler, och otillräcklig tillsyn. Många företag har internationella leverantörs-kedjor och då kan olika regler i olika länder utgöra institutionella hinder. Marknadsmässiga hinder hänger nära samman med de institutionella, men kan också bestå i felaktig prissättning och av-saknad av ekonomiska incitament. Ett tekniskt hinder är om pro-dukter och varor inte är designade för lång livslängd, uppgradering eller materialåtervinning. Andra hinder som har teknisk karaktär är exempelvis felaktiga investeringar och brist på standarder. Avsaknad

5 KOM (2020). En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin. För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa. COM/2020/98 final.

6 Grafström, J. & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy barriers. Journal of Cleaner Production. Volume 292, 21 January 2021.

av IT-system, system som är föråldrade eller som inte är kompatibla med andra, som kan användas i uppföljning och utvärdering är ytterligare ett tekniskt hinder. De kulturella hinder som kan finnas kan handla om brist på intresse i företagen och ovilja att samarbeta mellan olika industrier och företag.⁷

I denna utredning har vi konstaterat att ett frival skulle kunna undanröja vissa institutionella hinder genom att företagen får äganderätt över sitt avfall och det finns utökad möjlighet för kon-kurrens som kan göra att företag kan erbjuda nya tjänster och anpassa lösningar för olika kunder. Förlängda producentansvar bygger på att den individuella producenten behåller ansvaret av de resurser de sätter in och om avfall förebyggs eller minskas tillfaller fördelen producenten. Om producenten tvärtom misslyckas med att producera varor där resurserna går att utnyttja efter att varan blivit avfall, ska avfallskostnaderna tillfalla producenten, det vill säga för-orenaren ska betala. I praktiken är dock många producentansvar ut-formade med ett kollektivt ansvar och då blir återkopplingen till den enskilde producenten inte tydlig, vilket leder till en lägre inno-vationskraft.⁸⁹¹⁰

9.1.2 Information behövs för en fungerande marknad och innovation

Det finns fler hinder för en fungerande cirkulär ekonomi och som utredningen belyser. Exempelvis saknas i dag information om av-fallsmängder, kvalitet och standarder för dokumentation och handel.

Avfall måste mätas, klassas och spåras på ett enhetligt och öppet sätt för att möjliggöra enkel informationsspridning så att efterfrågan och utbud kan matchas och prissättningen kan fungera.

Ett fritt utbyte av information är en nödvändighet för en funge-rande marknad och innovation. Skälen för ökad transparens kan sammanfattas i tre punkter:

7 Grafström, J. & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy barriers. Journal of Cleaner Production. Volume 292, 21 January 2021.

8 Lindhqvist, T. (2000). Extended Producer Responsibility in Cleaner Production: Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product Systems. IIIEE dissertations 2000:2.

9 Milios, L. (2018). Advancing to a Circular Economy: three essential ingredients for a comprehensive policy mix. Sustain Sci 13, 861–878 (2018).

10 OECD (2016). Extended Producer Responsibility. Updated Guidance for Efficient Waste Management. OECD Publishing, Paris.

1. Relevant information om överskott och behov av material är väsentligt för marknadens aktörer vid prissättning.

2. Tillsynsmyndigheterna ges betydligt bättre förutsättningar om det finns spårbarhet och sekretessen begränsas.

3. Medborgare och konsumenter behöver ha tillgång till information om olika leverantörer för att kunna välja det mest effektiva. Till-gänglig avfallsstatistik skapar också förutsättningar också för andra initiativ för cirkulär ekonomi.

I denna utredning föreslår vi att en årlig rapporteringsskyldighet om mängder, ursprung och sammansättning ska råda brist på den av-saknad av information som är ett problem för att kunna fatta väl-informerade beslut. För att kunna göra denna rapportering behöver avfallet mätas och vägas vilket också är en förutsättning för att kunna förändra och förebygga avfallet. Forskning visar att avfallsmängderna minskar vid införandet av en viktbaserad avfallstaxa. Minskningen beräknas enligt flera olika studier att ligga mellan 20–31 procent.¹¹ Andra åtgärder såsom informationsinsatser som infördes samtidigt som den viktbaserade taxan bidrog troligen också för en del av minskningen. Det har visat sig att när hushållen får en differentierad taxa i form av en lägre avgift om de sorterar ut matavfallet från rest-avfallet har detta gett effekt i form av utökad utsortering.¹²

Naturvårdsverket kan i vägledning till kommunernas miljö-förvaltningar i detalj beskriva hur rapportering och öppenhet om avfallsflödena ska kunna åstadkommas och att företag kan begära sekretess för affärskritiska delar såsom prissättning. Grunden för de uppgifter som ska finnas i anmälningarna om frival och rappor-teringen ska användas dels som underlag för tillsynen av verksam-heten. Uppgifterna bör vara publikt åtkomlig i digitalt format för att samhället på företagsnivå ska kunna se vilka avfallsflöden som skapas och hur olika fraktioner återvinns. Detta är enligt vår uppfattning uppgifter som bör finnas för alla avfallsflöden på sikt. Sverige är ett av de mest digitala länderna i världen, men när det gäller tillgäng-lighet till data från offentlig förvaltning så placerar sig Sverige näst

11 Avfall Sverige 2014. Miljöstyrande taxa? En vägledning till viktbaserad avfallstaxa inför beslut, vid införande och drift. U2014:05.

12 Avfall Sverige (2020). Miljöstyrande avfallstaxor - Användning, effekt och goda exempel.

Rapport 2020:28.

sist i en större studie över 33 länder. ¹³ Fördelarna med öppna data kan handla om förbättrad effektivitet inom offentlig förvaltning, ekonomisk tillväxt i den privata sektorn och en mer omfattande social trygghet. Utredningen ser att ökad digital tillgänglighet till infor-mation om materialflöden och avfallsflöden (som inte är affärskänsligt såsom pris och andra avtalsvillkor) kan bidra i dessa delar.

9.1.3 Otydlighet i ansvarsfrågan hindrar utvecklingen

Vad gäller lagstiftningen har otydligheten i ansvarsfrågan om hus-hållsliknande avfall hindrat både kommuner och företag att vilja investera långsiktigt i nya lösningar. Vidare visar våra studier, bland annat från våra nordiska grannländer, att om det inte finns tydliga krav eller incitament på sortering hindras den cirkulära ekonomin eftersom de ekonomiska förutsättningarna för det önskvärda beteendet kan saknas. Detta gäller även när det finns krav men reglerna inte efterföljs och tillsyn saknas.

En annan viktig förutsättning för en cirkulär ekonomi är stor-skaliga satsningar på forskning och utveckling. Kunskap är en publik nyttighet som gör det svårt för enskilda företag att skydda på ett sätt som motiverar stora investeringar. Samhället måste därmed investera i forskning för att investeringarna ska ske i en tillräcklig omfattning.

9.2 Utvecklingen utan förändring (nollalternativ)