Kommunerna

Den i särklass viktigaste myndighetsrollen i fråga om det kommu-nala avfallet har kommunerna: som regelgivare och tillsynsmyndig-het. Dessutom är kommunen utförare.

Kommunen som regelgivare

Avfallsområdet tillhör det område som i väsentliga delar har givits kommunen rätt att själv bestämma över. Kommunens kompetens att meddela föreskrifter på avfallsområdet regleras genom 9 kap. avfalls-förordningen där kommunen bemyndigas meddela sådana före-skrifter. Kommunen får t.ex. meddela föreskrifter om utrymmen, behållare och andra anordningar ska vara beskaffade och skötas lik-som att vissa slag av avfall ska förvaras skilt från annat avfall. Vidare kan kommunen enligt 9 kap. 1 § i förordningen meddela föreskrifter om att verksamhetsutövare ska lämna de uppgifter om avfall i sin verksamhet som kommunen kan behöva för sin renhållningsord-ning. Tillsammans med avfallstaxan är renhållningsordningen bland de viktigaste föreskrifter som kommunen meddelar i fråga om kom-munalt avfall. Enligt miljöbalken ska alla kommuner ha en gällande renhållningsordning som antagits av kommunfullmäktige. Renhåll-ningsordningen består av en avfallsplan och föreskrifter för avfalls-hanteringen. I avfallsföreskrifterna ska det framgå hur kommunen fullgör sina skyldigheter på avfallsområdet och vilka fastigheter som omfattas.

Kommunen som tillsynsmyndighet

Det är genom den kontroll som sker genom tillsynen som systemet ska fungera och det är genom tillsynen som medborgarna ska garan-teras att regelverket följs. Tillsynens främsta ändamål är således kon-trollerande åtgärder som riktas direkt mot ett tillsynsobjekt och som

syftar till att säkerställa att företag och enskilda som bedriver verk-samhet eller vidtar åtgärder följer reglerna.

Hur myndigheterna ska bedriva sin tillsyn så att den blir effektiv regleras genom 26 kap. 1 a §. Arbetet ska bedrivas genom tillsyns-vägledning med vilket avses att tillsynsmyndigheten ska utvärdera, följa upp och samordna tillsynen samt ge råd och stöd till under-ordnade tillsynsmyndigheter. Syftet med åtgärderna är att tillsynen ska vara ändamålsenligt eller med andra ord effektiv. Länsstyrelsen får förelägga en kommun som inte fullgör sina tillsynsskyldigheter att avhjälpa bristen enligt 26 kap. 8 §.

En kommun kan träffa avtal med en annan kommun att tillsyns-uppgifterna helt eller delvis ska skötas av den andra kommunen.

Detta gäller dock inte befogenheten att meddela beslut i ärendet, om inte särskild överenskommelse om detta finns mellan kommunerna.

Vid överträdelser av miljöbalkens regelverk är det tillsynsmyn-digheternas sak att ingripa i den utsträckning som behövs för att åstadkomma rättelse. En tillsynsmyndighet får därför meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att åstad-komma att miljöbalken efterlevs och myndigheten får förena sitt beslut med vite. Ett tillsynsföreläggande ska klart ange vad adres-saten för föreläggandet ska iaktta och det är tillsynsmyndighetens sak att klart precisera detta med angivande av lagrum och skälen för ingripandet.

Normalt är det verksamhetsutövaren som är adressat för till-synsmyndighetens föreläggande och föreläggandet riktas mot den som har de rättsliga och faktiska möjligheterna att se till att nöd-vändiga åtgärder vidtas.

Tillsynsmyndighetens föreläggande ska alltså i görligaste mån utformas som ett klart besked om vad som behöver göras däremot inte nödvändigtvis hur det ska göras. I fråga om val av tekniska lös-ningar kan det finnas olika vägar att gå och tillsynsmyndighetens ambition bör stanna vid att åstadkomma ett fullgott resultat av de vidtagna åtgärderna naturligtvis under förutsättning att lösningen är fackmannamässigt genomförd med hänsyn till arten och omfatt-ningen av det som krävs, något som MÖD gett uttryck för t.ex. i fråga om hur brister i enskilda avlopp ska åtgärdas.

Om tillsynen ger vid handen att verksamhetsutövaren kan ha begått brott mot miljöbalken, är myndigheten enligt 26 kap. 2 § miljöbalken skyldig att anmäla saken till polisen, om inte gärningen

framstår som helt bagatellartad. Enligt miljöbalkspropositionen ska tillsynsmyndigheten inte själv göra någon bedömning av om över-trädelsen kan föranleda en fällande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrätts-lig mening och liknande bedömningar ska ske i den efterföljande brottsutredningen. Som ett led i den brottsbekämpande verksam-heten mot olagliga avfallstransporter får också tillsynsmyndigverksam-heten hålla kvar eller omhänderta avfall i avvaktan på den fortsatta polis-utredningen.

Tillsynsmyndigheterna har också rätt att söka verkställighet av sina förelägganden och förbud hos Kronofogdemyndigheten, om inte föreläggandet eller förbudet har blivit åtlytt. Detta betyder att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken, om det har vunnit laga kraft eller beslutet uttryckligen gäller utan hinder av laga kraft.

Tillsynsmyndigheten kan också begära särskild handräckning hos Kronofogdemyndigheten för att begära rättelse, detta när någon har begått en gärning som på ett objektivt sätt utgör miljöbrott som kan skada miljön. Den misstänkte behöver inte vara dömd för brottet, utan Kronofogdemyndigheten får göra en självständig prövning av lagligheten av tillsynsmyndighetens begäran.

I stället för att vända sig till Kronofogdemyndigheten för verk-ställighet eller rättelse kan tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad. Om det är brådskande, kan tillsynsmyndigheten fatta ett sådant beslut utan att det har föregåtts av föreläggande eller förbud.

Det kunskapskrav som gäller för verksamheter och åtgärder blir inte sällan i tillsynsmyndighetens uppdrag en utredningsskyldighet för myndighetens egen del. Denna skyldighet uppkommer exempel-vis när grannar klagar över att de blir störda av verksamheter i deras omgivning.

I tillsynsmyndigheternas uppgifter ingår inte bara myndighets-utövning i dess traditionella betydelse. Exempel på andra uppgifter som det ankommer på tillsynsmyndigheterna att genomföra är råd-givning och information.

Tillsynsmyndigheterna skyldigheter har allt eftersom preciserats i miljötillsynsförordningen och det åligger numera tillsynsmyndig-heten att för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan

som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt miljöbalken. Till-synsmyndigheten ska med utgångspunkt i sin tillsynsplan upprätta och regelbundet uppdatera ett tillsynsprogram för varje verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett tillstånd enligt miljö-prövningsförordningen samt för sådana verksamheter som där man yrkesmässigt hanterar avfall. I tillsynsprogrammet ska myndigheten bestämma hur ofta tillsynsbesök ska genomföras utifrån en bedöm-ning av verksamhetens risk för människors hälsa och miljön. Besöken ska ske årligen för tillståndsprövad verksamhet om verksamheten bedöms kunna innebära betydande risker för människors hälsa eller miljön och i annat fall minst vart tredje år. När det gäller avfalls-hantering finns uttryckliga föreskrifter vad som ska kontrolleras i fråga om sådant som avfallets ursprung och typ samt hur det planeras tas om hand.

Tillsynsmyndigheten kan begära upplysningar och handlingar från verksamhetsutövaren. Mer ingripande är att tillsynsmyndig-heten enligt 26 kap. 22 § miljöbalken kan förelägga den som bedriver en verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön skyldig att utföra sådana undersökningar av verk-samheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Om det är lämpligare, får tillsynsmyndigheten i stället besluta att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen. Ändamålet med bestämmelserna är att skapa förut-sättningar för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn genom att till-försäkra myndigheten underlag för bedömning av verksamheten.

Undersökningsplikten är dock begränsad till vad som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Det är verksamhetsutövaren som betalar för vad undersökningen kan kosta.

Kommunen som utförare

Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär ett operativt ansvar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bort-skaffa kommunalt avfall som har uppkommit inom kommunen.

Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen regi genom förvaltning, kommunalförbund, gemensam nämnd eller hel- eller delägt kommunalt bolag. Det opera-tiva ansvaret omfattar både insamling som drift av avfallsanläggningar

som i många fall utförs av olika aktörer. Huvudmannaskapet för den kommunala renhållningsskyldigheten kan dock inte överföras till ett bolag.

I praktiken innebär det kommunala renhållningsansvaret att kommunerna anordnar särskild insamling av kommunalt avfall.

Sveriges 290 kommuner ansvarar således för insamling och hantering av kommunalt avfall både från privatbostäder och från verksamheter. Undantaget är det avfall som omfattas av producent-ansvar. För sådant avfall som omfattas av producentansvar men som hushållen ändå inte lämnar i producenternas system har kommunen ett ansvar för att säkerställa att avfallet samlas in, återvinns och bortskaffas som kommunalt avfall.

Kommuner kan samarbeta och utarbeta gemensamma regionala avfallsplaner. Kommunerna arbetar allt mer med att främja före-byggande och återanvändning av avfall. Det åligger kommunerna att inom ramen för avfallshierarkin vidta åtgärder för förberedelse för återanvändning av det kommunala avfallet. Kommunerna har även skyldighet att informera om hantering av avfall och om innehållet i avfallsplanerna.

I kommunallagen finns sedan år 2019 en reglering som innebär att kommuner får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun (avtalssamverkan). Bestäm-melsen innebär inte något undantag från kravet på att tillämpa Lagen om offentlig upphandling, LOU. Bestämmelsen innebär heller inte någon utvidgning av undantaget för upphandling mellan upphand-lande myndigheter enligt LOU, men innebär en möjlighet att i större utsträckning använda undantaget. Om undantaget enligt LOU är uppfyllt kan kommunerna nämligen inrätta samarbetet utan krav på att lokaliseringsprincipen i kommunallagen är uppfylld. Kommuner kan samverka genom gemensamma upphandlingar.

Kommunalt avfall inom kommunen ska borttransporteras om det behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen. Miljöbalkens krav i detta hänseende innebär dock inte att varje kommun ska ha egna resurser för in-samling, återvinning och bortskaffande. Sådana resurser kan vara en gemensam kommunal angelägenhet för flera kommuner och kan organiseras i bolagsform. De kan också ägas och drivas av någon juridisk person som är fristående från kommunen. För kommunen gäller dock skyldigheten att avfallet antingen ska återvinnas eller

bortskaffas. Förberedelse för återanvändning inkluderas i defini-tionen av återvinning och kommunerna verkar på olika sätt för att förebygga uppkomsten av avfall. Miljöbalkens regler i 15 kap. miljö-balken om kommunens skyldigheter ska ses som rambestämmelser som ger kommunen stor frihet att utforma sin avfallshantering efter lokala förhållanden med iakttagande av miljöbalkens mål och andra föreskrifter. Det är som nämnts relativt vanligt att kommuner på olika sätt samverkar inom hela eller delar av sitt ansvarsområde.

På kommunernas bemannade återvinningscentraler lämnar hus-hållen själva in sitt grovavfall, trädgårdsavfall, el-avfall och farliga avfall. Även producentansvarsavfall får lämnas in där, om kom-munen har etablerat en sådan insamling. Grovavfall är kommunalt avfall som är för tungt, för skrymmande eller har andra egenskaper som gör att det inte är lämpligt att samla in i säck eller kärl. På flera orter i landet finns det obemannade återvinningscentraler där hus-hållen kan lämna sitt avfall. Det finns även mobila återvinnings-centraler, bemannade rörliga anläggningar, som bland annat tar emot farligt avfall, visst grovavfall och ofta även elavfall. Det pågår också försök med kvartersnära återvinningscentraler på flera håll.

Att samla in och behandla latrin, slam och andra fraktioner från små, enskilda avlopp är också en del av kommunens avfallsansvar. Slam från slamavskiljare och klosettvatten från slutna tankar behandlas ofta på kommunala avloppsreningsverk tillsammans med övrigt inkom-mande avloppsvatten.

Kommunerna har ansvar för insamling, transport och behandling av hushållens farliga avfall. Ansvaret regleras i miljöbalken, avfalls-förordningen och de kommunala avfallsföreskrifterna. Kommuner kan samarbeta och utarbeta gemensamma regionala avfallsplaner.

Hushållen är skyldiga att sortera ut sitt farliga avfall från övrigt kommunalt avfall. De flesta kommuner har denna skyldighet in-skriven i sina avfallsföreskrifter. Det vanligaste insamlingssystemet för hushållens farliga avfall är inlämning på kommunernas beman-nade återvinningscentraler. Nästan hälften av landets kommuner tillämpar även fastighetsnära insamling av hushållens farliga avfall i någon form, visar en undersökning som Avfall Sverige har genomfört.

Vissa kommuner har miljöbilar som komplement till återvinnings-centraler.

Kommunens kostnader för avfallshanteringen tas ut genom avfallsavgifter enligt en taxa som kommunfullmäktige fastställer.

Kommunens avfallsavgift, eller avfallstaxa, täcker som regel hela kost-naden för avfallshanteringen, men om underskott uppstår får det skattefinansieras. I kostnaderna ingår att administrera verksamheten genom avfallsplanering, upphandling, kundservice, fakturering och information. Dessutom ska avgiften täcka kostnaden för service vid återvinningscentraler, som mottagning av grovavfall och hushållens farliga avfall. Taxan delas ofta in i grundavgift och rörlig avgift, exempelvis hämtnings- och behandlingsavgift. Enligt kommunal-lagens självkostnadsprincip får kommunerna inte ta ut högre avfalls-avgifter än de totala kostnader de har för avfallshanteringen.

Kommunerna arbetar allt mer med att främja förebyggande och återanvändning av avfall. Det åligger kommunerna att inom ramen för avfallshierarkin vidta åtgärder för förberedelse för återanvänd-ning av det kommunala avfallet. Kommunerna har även skyldighet att informera om hantering av avfall och om innehållet i avfallsplaner och avfallsförebyggande program.

Kommunen har under vissa förutsättningar rätt att bedriva samhet som har en naturlig anknytning till sådan kommunal verk-samhet som kommunen bedriver inom ramen för den kommunala kompetensen. I 2 kap. 8 § kommunallagen (2017:725) anges således att kommunen får genomföra åtgärder för att allmänt främja närings-livet i kommunen eller regionen. I en kommentar till kommunal-lagen anges att sådana åtgärder kan röra kommunalteknisk service till företagen. Upplåtelse av behandlingskapacitet i kommunala avfallsanläggningar och energiåtervinningsanläggningar eller mot-tagande av annat avfall än kommunalt avfall vid återvinningscentraler bör utgöra exempel på kommunalteknisk service till företag, som hade haft svårigheter att behandla sitt avfall på ett miljö- och hälso-mässigt godtagbart sätt i enlighet med kraven i miljöbalken, om inte kommunerna hade ställt sin kapacitet till förfogande.

Den kommunala anknytningskompetensen tar sikte på verksam-heter som kommuner tillåts att bedriva trots att dessa verksamverksam-heter, sett fristående, varit att betrakta som kompetensstridig näringsverk-samhet. De exempel som finns från praxis visar att den anknytande verksamheten ska vara en naturlig följd av den större, kompetens-enliga verksamheten. Vidare måste den vara av begränsad omfattning och bedrivas utan vinstsyfte. Gränserna för kommunal näringsverk-samhet framgår närmare av kommunallagen och 3 kap. 27–32 §§

konkurrenslagen (2008:579).

Som en garant för att denna offentliga säljverksamhet inte blir för omfattande och riskerar att snedvrida konkurrensen på marknaden framgår av de nämnda bestämmelserna i konkurrenslagen att kom-munen kan förbjudas att tillämpa ett visst förfarande om detta snedvrider eller är ägnat att snedvrida förutsättningarna för en effek-tiv konkurrens på marknaden eller är ägnat att hämma förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens, se vidare i avsnitt 7.5.2.

Figur 4.1 Aktörer på avfallsmarknaden

4.2.4 Avfallsproducenterna