Hushållningsbestämmelserna i en ny tid

Förutsättningarna för att åstadkomma en långsiktig god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt har påtagligt förändrats sedan hushållningsbestämmelserna infördes 1987. Trots detta har lagstift- ningen på området i stort sett förblivit den samma.

Innan hushållningsbestämmelsernas införande dominerade det kommu- nala initiativet planeringen för att tillgodose behovet av bostäder, kom- munikationer och arbetsplatser. I dag bedrivs planeringen på mer mark- nadsmässiga grunder, ofta på initiativ av enskilda exploatörer, vilket för- stärker behovet av ett regelsystem som säkerställer att viktiga samhällsin- tressen tas till vara i planeringen.

17 _{Följande lagar är kopplade till hushållningsbestämmelserna: Lag (1966:314) om konti-}

nentalsockeln; Väglag (1971:348); Lag (1978;360) om vissa rörledningar; Lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn; Minerallag (1991:45); Lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon; Lag (1995:1669) om byggande av järnväg; Ellag (1997:857); Naturgaslag (2005:403); Luftfartslag (2010:500); Plan- och bygglag (2010:900); Miljöbalk (1998:808).

Samtidigt har riksintressesystemet tappat sin betydelse som ett instrument för politiken att främja en hållbar utveckling och i stället har fokus lagts på ett målstyrningssystem där åtgärder utvecklas för att uppnå olika nat- ionella mål, exempelvis miljökvalitetsmålen eller mål för regional till- växt. Även uppkomsten av nya frågor, som hanteringen av ett förändrat klimat, har medfört att det snävt nationella perspektivet på hushållning av naturresurser behöver sättas in i ett globalt perspektiv.

Förändringar av institutionell karaktär har också ändrat förutsättningarna för hushållningsarbetet. Det svenska medlemskapet i den Europeiska un- ionen har kraftigt påverkat svensk fysisk planering. EU-direktiv och EU- förordningar inom miljöområdet har fått stora konsekvenser för svensk planeringslagstiftning. Nya åtaganden i EU fortsätter att påverka svensk samhällsplanering. Hushållningen med Sveriges naturresurser är inte längre enbart en nationell angelägenhet.

När NRL infördes var bestämmelserna om riksintressena i hög grad en möjlighet för politiken att göra avvägningar mellan olika allmänna intres- sen. Efterhand som allt fler ärenden har flyttats över till domstolarna har utrymmet för en politisk avvägning minskat och prövningen har blivit mera juridisk. Väljer en länsstyrelse att inom ramen för sin tillsyn upp- häva en detaljplan så kan det beslutet fortfarande överklagas till rege- ringen. Tidigare kunde alla detaljplaner överklagas till regeringen. Aktua- liseras frågan om riksintressen i samband med att en enskild överklagar en detaljplan, så avgörs den frågan numera av mark- och miljödomsto- larna. Riksintressen kan även aktualiseras i ärenden om bygglov och för- handsbesked utanför detaljplanelagt område. Det medför att det i vissa si- tuationer är en domstol som avgör om ett område är av riksintresse eller inte och detta oberoende av ett eventuellt utpekande från en central myn- dighet. I och med att tolkningen blivit mera renodlat juridisk har också förarbetena fått en ökad tyngd.

Även formerna för planering har förändrats liksom uppfattningar och kunskaper om samhällsintressen och mark- och vattenanvändning. Under den fysiska riksplaneringen var regeringen motor i arbetet och det fanns ett politiskt deltagande i processen. När bestämmelserna infördes i NRL flyttades hanteringen till de så kallade riksintressemyndigheterna. Med ti- den har myndigheternas prioriteringar och resurser för arbetet med hus- hållningsfrågorna förändrats. Samtidigt har kunskapen och förståelsen för systemet med hushållningsfrågor eroderat. Nya generationer av planerare, beslutsfattare och tjänstepersoner har inte samma bakgrundskunskaper och erfarenheter av tillämpningen som de som var verksamma när det etablerades.

Sammanfattningsvis har regelverket om hushållningsfrågor till stora delar kvar det innehåll som speglar en gången tids planeringsproblem och sam- hällsutmaningar. Förutsättningarna att tolka och tillämpa bestämmelserna har dock grundligt förändrats under decennier av samhällsförändring. Ändamålsenligheten och den praktiska tillämpningen av lagstiftningen ställer till problem för såväl riksintressemyndigheter som länsstyrelser och kommuner då riksintressebestämmelserna inte längre adekvat speglar den verklighet och de utmaningar som dagens samhälle står inför.

5

Kriterier enligt förarbetena

Bestämmelserna om riksintressen infördes i svensk lagstiftning genom lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m., NRL, 1987. Med införandet av miljöbalken 1999 överfördes bestämmelserna med endast smärre korrigeringar till balkens 3 och 4 kap. I förarbetena till miljöbal- ken18 _{behandlas riksintressena enligt 3 kap. mycket kortfattat. Där sägs}

dock uttryckligen att någon ändring i sak av bestämmelserna inte ska gö- ras19_{. Där anges också att vad som sägs om riksintressebestämmelserna i}

förarbetena till NRL alltjämt ska gälla20_{. I det följande tas därför utgångs-}

punkten främst i förarbetena till NRL21_{. Inom ramen för detta uppdrag be-}

handlas enbart riksintressen enligt 3 kap. 6 och 8 §§ MB. Var och en av paragraferna inleds med ett första stycke som med lite olika formule- ringar anger att områden som är av allmänt intresse ska ”så långt möjligt skyddas” mot åtgärder som kan påtagligt skada det angivna intresset. I paragrafernas andra stycke anges det att områden som är av riksintresse ”skall skyddas” mot åtgärder som kan påtagligt skada det angivna intres- set. Det får förstås som att de områden som ska anses vara av riksintresse utgör en delmängd av de områden som är av allmänt intresse.

I förarbetena till NRL görs det i författningskommentarerna till de para- grafer som innehåller riksintressebestämmelserna en tydlig åtskillnad mellan bestämmelserna i de första styckena som avhandlar områden av allmänt intresse och bestämmelserna i andra stycket som avhandlar områ- den av riksintresse.22 _{I kommentarerna till första respektive andra stycket}

anges olika kriterier för att ett område ska vara av allmänt intresse re- spektive riksintresse. Ofta är uppräkningen av kriterier tämligen snarlika, men med tillägget ”särskilt” när det gäller områden av riksintresse. I andra fall är skillnaden tydligare. När det gäller områden av riksintresse för industriell produktion så finns där en begränsning till vissa typer av anläggningar som inte återfinns i beskrivningen av det allmänna intresset. När det gäller områden av riksintresse för värdefulla ämnen och material snävas de områden som kan utgöra allmänt intresse in till sådana som be- döms kunna bli av stor betydelse från försörjningsberedskapssynpunkt för landet. För totalförsvarets del snävas riksintresset in till områden som måste användas för totalförsvarets anläggningar.

18 _{Prop. 1997/98:45}

19 _{Prop. 1997/98:45 del 1 sid. 239} 20 _{prop. 1997/98:45 del 2 sid. 29} 21 _{Prop. 1985/86:3}

I förarbetena beskrivs ofta de allmänna intressena relativt utförligt medan hur urvalet av riksintressen ska göras ofta beskrivs mera minimalistiskt.