Utvärdering av dagens kriterier och alternativ för precisering a

En signifikant minskning av arealen riksintresseanspråk för naturvård kan inte uppnås genom att ta bort enstaka kriterier. Det beror primärt på att de flesta områden har sammansatta värden som har varit relevanta att klassa med stöd av flera kriterier. Det innebär att om något kriterium tas bort så kommer berörda områden oftast ändå vara utpekade med stöd av andra

kriterier. För att möjliggöra en logisk och välunderbyggd minskning be- hövs en områdesspecifik analys av områdenas relevans och avgränsning. Det går för närvarande inte att säga säkert hur stor minskning som skulle kunna komma ifråga med denna områdesvisa analys som grund.

Kriterium A: Representativa landskapstyper och naturtyper

Om detta kriterium tas bort saknas kriterium som avspeglar förarbetenas text om att riksintressanta områden kan vara representativa exempel på landskapstyper eller naturtyper. Likaså skulle det saknas ett kriterium som avspeglar 7 kap. 2 § MB angående att ”bevara ett större samman- hängande område av viss landskapstyp”.

Kriteriet har en hög relevans då det ingår som en viktig komponent inom internationella åtaganden. Till exempel ingår representativitet vid rappor- tering om Ramsarområdenas ekologiska status. Att skapa representativa nätverk av skyddade områden ingår i ett av målen i den strategiska planen för konventionen om biologisk mångfald. Behovet av ett representativt urval av naturtyper är också en av utgångspunkterna för åtaganden inom habitatdirektivet, Natura 2000.

Behov av precisering saknas för huvudkriteriet men det kan finnas ett be- hov att förtydliga stödkriterierna. Kriteriet har en grund i geovetenskap- lig, växtsociologisk och naturvårdsbiologisk dokumentation som ger ett stöd för att kunna göra ett relevant urval av representativa landskap, om- råden och naturtyper såsom inom nationalparker respektive urvalet av områden inom Natura 2000. Vad gäller biologiska system skulle dock be- tydelsen av stödkriterierna ekologisk funktion, sammanhang och konnek- tivitet kunna framgå tydligare. Tillämpningen av kriteriet bör även under- sökas närmare vad gäller hur urval av agrarhistoriskt representativa land- skap har gjorts och vad som är relevant i en modern kontext. Här skulle till exempel vissa områden kunna vara avgränsade på ett sätt som idag är mindre relevant givet kraftiga förändringar i brukningsmönster såsom se- dan länge upphörd hävd. Havs- och vattenmyndigheten har i havsplane- ringsarbetet arbetat med marina landskap. Här kan det även finnas grund för ett fördjupat arbete gällande utpekande av nya riksintresseområden. Kriterium B: Väsentligen opåverkade naturområden

Om detta kriterium tas bort saknas kriterium som avspeglar förarbetenas text om att riksintressanta områden kan vara områden som särskilt väl be- lyser viktiga skeden av naturlandskapets utveckling eller är ostörda. Li- kaså skulle det saknas ett kriterium som avspeglar 7 kap. § 2 MB om

bevarande av ”landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.

Områden med hög grad av naturlighet har länge uppmärksammats inter- nationellt då de har en central betydelse för ekosystemens funktion och ekosystemtjänster. Orörda områdena har ofta en relativt sett högre mot- ståndskraft för negativa förändringar av ett förändrat klimat än vad explo- aterade eller på annat sätt utarmade ekosystem har. Enligt IPBES rappor- ten120 har antalet naturliga ekosystem globalt minskat med i genomsnitt 47 % sedan 1970. I förslaget till nytt globalt ramverk för konventionen om biologisk mångfald lyfts behovet av att bevara naturliga och intakta ekosystem inom förslag till nya mål.

Kriteriet har en hög relevans då det ingår som en av de grundläggande komponenterna inom internationella mål och åtaganden, däribland mål 5 och 11 inom konventionen om biologisk mångfald. Att bevara värdefulla områden med hög grad av strukturell naturlighet såsom naturskogar med stor andel gamla träd och död ved eller naturliga odikade våtmarker har en hög prioritet inom nationella strategier och planer121. Detta gäller även för limniska miljöer. På Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna pågår ett särskilt arbete med skydd av opåverkade marina miljöer.

Behov av precisering saknas för huvudkriteriet. Kriteriet tydliggör att det avser väsentligen opåverkade naturområden. Vad som avses med detta framgår närmare i nationella planer och strategier för skydd samt i be- skrivningar för relevanta inventeringar såsom nyckelbiotopsinventeringen och våtmarksinventeringen.

Kriterium C: Områden med sällsynta naturtyper, hotade eller sår- bara biotoper och arter

Om detta kriterium tas bort saknas kriterium som avspeglar förarbetenas text om att riksintressanta områden kan vara områden som är ”av särskilt stort intresse om det hyser unika och hotade eller sårbara naturtyper, bio- toper eller arter”.

Det finns normalt få substitut i samband med exploatering av dessa områ- den och negativ påverkan på områdena riskerar normalt att få stora kon- sekvenser för den eller de arter som finns inom områdets habitat. Kriteriet

120 _{IPBES (2019): Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the}

Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. E. S. Brondizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (editors). IPBES secretariat, Bonn, Germany. https://ipbes.net/global-assessment

har en hög relevans då det ingår som en av de grundläggande komponen- terna inom internationella mål och åtaganden, såsom konventionen om biologisk mångfald.

Behov av precisering saknas för huvudkriteriet. Behov av närmare väg- ledning för bedömningen av när förekomst av arter och populationer ska anses vara av riksintresse kan övervägas. Åtgärdsprogram och områden som utsetts och fått internationell status bland annat baserat på sällsynta arter ger dock i många fall en indikation för detta.

Kriterium D: Områden med mycket rik flora och fauna

Om detta kriterium tas bort saknas kriterium som tydligt avspeglar förar- betena med avseende om på internationella åtaganden om vissa områden där Ramsarkonventionen nämns som ett exempel. I sammanhanget bör också nämnas de EU-rättsliga åtaganden som tillkommit efter införandet av hushållningsbestämmelserna.

Det finns få eller inga substitut för områdenas värden. En exploatering av områdena riskerar att få betydande negativa konsekvenser för flera art- grupper. Många av de klassiska fågellokalerna som attraherar ett stort an- tal arter (och besökare) är utpekade med stöd av kriterium D.

Kriteriet har en hög relevans då det ingår som en av de grundläggande komponenterna inom internationella mål och åtaganden, däribland Ram- sarkonventionen och ett flertal mål inom konventionen om biologisk mångfald.

Kriteriets innebörd för olika växt- och djursamhällen samt i marina mil- jöer skulle kunna beskrivas närmare i vägledning till länsstyrelserna men behov av precisering saknas för kriteriet.

Kriterium E: Områden av mycket säregen och märklig beskaffenhet Kriteriet har en svagare koppling till förarbetena än de andra kriterierna även om det finns text om att områden med särskild naturskönhet eller sä- regna naturförhållanden ska bevaras. Viss koppling finns även till 7 kap. § 10 MB som anger skydd och vård av ”särpräglade naturföremål”. Områdena är ofta viktiga exempel för förståelsen av geovetenskapliga processer och som spektakulära och intresseväckande objekt är områdena viktiga för naturvården genom att de attraherar besökare. Områdena kan ha en betydelse för flora och fauna men ofta är detta värde mer begränsat. Kriteriet har mer begränsad koppling till mål och åtaganden men får ändå anses vara relevant att beakta som en viktig värdekomponent eftersom

sällsynta och spektakulära företeelser ofta har ett stort besöksintresse och även kan ha ett vetenskapligt intresse.

Kriteriet behöver preciseras och moderniseras. Kriteriet kan eventuellt preciseras så att det huvudsakligen avser sällsynta och intresseväckande strukturer av geovetenskapligt bevarandevärde.

Kriterium E har ibland beskrivits som att det avser strukturer som avviker från de för regionen typiska särdragen vilket kan vara missvisande. Där- för bör beskrivningen förtydligas. SGU ser behovet att utöka resone- manget så att det inte nödvändigtvis handlar om en relation till typiska särdrag för regionen.

En översyn av kriterium E avser primärt att se över formulering och till- lämpning och görs då i samverkan med SGU då kriteriet omfattar många objekt med geologiska värden och företeelser. Översynen förväntas inte ge någon signifikant minskning av arealer då kriteriet har en betydligt mer begränsad sammanlagd omfattning i antal och areal än de övriga kri- terierna. Bland de områden som enbart är utpekade med kriterium E finns välbesökta områden med ikoniska värden. Om kriteriet tas bort helt skulle 8,5 km2 _{utgå ur riksintresseanspråket.}

En ytterligare minskning utöver de föreslagna åtgärderna

Som beskrivit ovan finns inget kriterium som kan tas bort utan att detta får konsekvenser i förhållande till det som sägs i förarbetena om vad som ska vara utpekat och de värden och egenskaper riksintresset avser att värna. Att ta bort, eller skärpa ett kriterium, har som nämnts vidare endast en mycket begränsad effekt på omfattningen av utpekanden.

En ansats som diskuterats inom uppdraget för att på ett generellt sätt minska riksintresseanspråkets areal mycket kraftigt är att 50–100% av de områden som uppbär områdesskydd enligt 7 kap. MB avförs som riksin- tresseanspråk (cirka 30 000–50 000 km2_{). Naturvårdsverkets utredning av}

frågan visar dock att skydd enligt 7 kap. MB inte fullt ut kan ersätta ett utpekande enligt 3 kap 6§ MB122. Ansatsen är olämplig i förhållande till de värden och de skyddsbehov som föreligger långsiktigt. Riksintressen och områdesskydd skiljer sig både i syfte och funktion, och områ- desskydd kan inte ersätta riksintressen och vice versa. En grundläggande avsikt med riksintressebestämmelserna var, då de infördes, möjlighet för staten att kunna bevaka och hävda viktiga nationella intressen i mark- och vattenanvändningen som inte var självklara i ett kommunalt perspektiv.

122 _{Wester-Lindgren, H. Naturvårdsverket (2020) 3 kap riksintressenas betydelse för}

Riksintressena syftar till att klargöra var de statliga intressena finns vilket är viktigt såväl i den kommunala planeringen som i prövningen av verk- samheter och åtgärder enligt miljöbalken. Enligt Mark-och miljööver- domstolens praxis ger också ett riksintresseutpekade enligt 3 kap. MB ett förstärkt skydd för skyddade områden genom att det kan slå fast ett områ- des sammantaget höga naturvärden och det allmänna intresset av att be- vara ett sådant område123. Riksintressebestämmelserna ger dock inget varaktigt skydd såsom områdesskydd enligt 7 kap. MB. Ansatsen att av- föra områden från riksintresse enligt 3 kap. 6§ MB med motiveringen att de redan skyddas enligt 7 kap. MB står även i kontrast till hur lagstift- ningen ser ut gällande Natura-2000 områden. Dessa skyddas enligt 7 kap. 27§ MB och är av riksintresse enligt 4 kap. 8§ MB.

En mycket kraftig minskning utöver de föreslagna åtgärderna bedöms sammantaget inte vara möjlig om man utgår från att de riksintresseområ- den som har stöd i lagtext, förarbeten, kriterier och har betydelse för att nå miljömål och internationella åtaganden behålls.

7.6

Behov av att precisera kriterierna

Naturvårdsverket bedömer att det endast är kriterium E som kan behöva ses över och preciseras, se vidare resonemang under 7.5.

Den primära bristen inom riksintresse för naturvård bedöms inte vara kopplad till hur kriterierna är utformade. Det är istället avsaknaden på kontinuerlig uppföljning och geografisk översyn av områden för riksin- tresse som bedöms utgöra den primära bristen. Detta har inneburit att det finns ett ackumulerat behov av översyn av anspråken. I det fortsatta arbe- tet med riksintresse för naturvård behöver Naturvårdsverket därför under- söka och överväga lämpliga system och modeller för uppföljning och för- valtning av riksintresseanspråken.