3. Kontroll, uppföljning och insyn
3.5 Insyn
3.5.1 Insyn och öppenhet
Insyn samt öppenhet är fundamentala företeelser i en demokratiskt uppbyggd rättsstat.
Definitionen av insyn är att medborgarna har rätt att få inblick i verksamheten hos myndigheter.
Exempel på sådan insyn är rätten att ta del av allmänna handlingar. Insyn stadgas i exempelvis TF, genom offentlighetsprincipen. Öppenhet är däremot något som lutar sig på att förtroendevalda och förvaltningar själva ger information om verksamheten för att förenkla medborgarnas möjlighet till insyn i den aktuella verksamheten. Tidigare regering har uttryckt att öppenheten bör vara så omfattande den kan vara, på såväl kommunal nivå som övriga nivåer i det svenska samhället. En långtgående insyn ska även försöka garanteras också, enligt samma regering. Genom att garantera en sådan insyn kan befolkningen samt media granska verksamheten på det sätt som behövs för att tillgodose rättssäkerhet och en effektiv verksamhet.96
3.5.2 Offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen är en grundlagsstadgad princip som regleras i 2 kap. TF.
Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedier ska ha rätt till insyn i statens, landstingens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen tar sig uttryck genom exempelvis yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet samt offentlighet vid sammanträden hos beslutande församlingar. I allmänhet åsyftas dock med offentlighetsprincipen rätten att ta del av offentliga handlingar. Denna princip, att alla medborgare har rätt att ta del av handlingar hos myndigheter tillkom i Sverige år 1766. Från början var tanken med detta att garantera ett källmaterial för tryckta skrifter, men den har även andra syften. Rätten att kunna ta del av offentliga handlingar fyller en viktig kontrollfunktion gällande verksamheten hos offentliga organ. Myndigheterna vet om att deras handlingar då kan komma att granskas och därmed anstränger de sig för att åstadkomma korrekta handläggningar av mål och ärenden. Offentlighetsprincipen fyller alltså en funktion i processen att garantera
94 SOU 2013:53, s. 124.
95 Prop. 2013/14:118, s. 48.
96 Prop. 2001/02:80, s. 100.
rättssäkerheten och effektiviteten i förvaltningen och folkstyret.97 Framförallt fyller rätten till insyn och offentlighet genom offentlighetsprincipen en viktig funktion inom den kommunala verksamheten där detta kan tänkas ha inverkan på väljarnas inställning till att ge ett fortsatt förtroende för de sittande politikerna.98
I enlighet med 2 kap. 1 § TF ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar, för att på så vis främja ett fritt meningsutbyte och allsidig upplysning. 2 kap. 2 § TF reglerar de begränsningar som får göras i rätten att ta del av allmänna handlingar. Dessa begränsningar framgår av sju punkter, där den första punkten anger rikets säkerhet eller förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation som skäl till att begränsa offentlighetsprincipen. Den andra punkten i ordningen berör rikets centrala finanspolitik, valutapolitik eller penningpolitik. Vidare kan offentlighetsprincipen begränsas med hänsyn till myndigheters verksamhet som berör inspektion, kontroll eller tillsyn av annan art. Punkt fyra samt fem stadgar att intresset att förebygga eller beivra brott samt det allmännas ekonomiska intresse också är godtagbara grunder för att göra inskränkningar i offentlighetsprincipen. Även att skydda enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden är skäl för att begränsa möjligheten att ta del av allmänna handlingar. Slutligen finns ett skydd för intresset att bevara djur- eller växtarter, vilket också är godtagbara skäl att kringgå offentlighetsprincipen. En viktig del i sammanhanget framgår av 2 kap. 2 § 2 st. TF. Där stadgas att dessa begränsningar av offentlighetsprincipen noga måste anges i bestämmelse i särskild lag eller i annan lag dit den särskilda lagen hänvisar. Regeringen kan dock, efter bemyndigande, genom förordning delge föreskrifter om tillämpligheten av bestämmelsen. Uppräkningen i lagtext är uttömmande och utesluter andra grunder för begränsning av offentlighetsprincipen än de som uttryckligen framgår.99 Exempelvis kan inte myndigheter begränsa offentlighetsprincipen genom att avtala om detta civilrättsligt.100
Regeringen och riksdagen kan i enlighet med 2 kap. 2 § 3 st. TF genom särskilda föreskrifter i sekretessbestämmelserna få befogenhet att undanta sekretess i vissa fall. Dessa dispensregler återfinns exempelvis i 10 kap. 6 §, 28 kap. 16 § samt 30 kap. 9 och 14 §§ OSL. 101
Av 2 kap. 3 § OSL framgår att det som stadgas i TF gällande rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar även gäller handlingar hos handelsbolag, aktiebolag, ekonomiska föreningar samt stiftelser där kommun eller landsting har rättsligt bestämmande inflytande. Bolag, stiftelser och föreningar av dessa slag är då att jämställa med myndigheter. Detta gäller enligt 2 kap. 3 § 4 st. OSL även handlingar som efter kommuns eller landstings samtycke under viss tid förvaras hos handelsbolag, aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar där kommunen eller landstinget tidigare utövat rättsligt bestämmande inflytande. Frågan om vad begreppet rättsligt bestämmande inflytande innebär regleras i 2 kap. 3
97 Prop. 2008/09:150, s. 272.
98 Madell, Indén, Offentlig-privat samverkan: Rättsliga förutsättningar och utmaningar, s. 73.
99 Se Heuman, Tryckfrihetsförordningen, 2 kap. 2 §, lagkommentar not 69, (8 april, 2015, Karnov Internet).
100 JO 2002/03, s. 507.
101 Se Lenberg, Geijer, Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen (1 juli, 2014, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 2 §.
§ 2 st. OSL. Här klargörs att rättsligt bestämmande inflytande föreligger när kommun eller landsting ensamma eller tillsammans äger aktier i aktiebolag eller andelar i ekonomisk förening med mer än hälften av rösterna i bolaget eller föreningen eller på annat vis disponerar så många röster i bolaget eller föreningen. Kommun eller landsting anses också utöva rättsligt bestämmande inflytande om de har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av styrelseledamöterna i ett aktiebolag, en styrelse eller en ekonomisk förening. Detsamma gäller om kommun eller landsting utgör alla obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Enligt 2 kap. 3 § 3 st. OSL gäller reglerna även i det fall kommun eller landsting bestämmer över en juridisk person som i sin tur utövar rättsligt bestämmande inflytande enligt nyss angivna förutsättningar. Vad som stadgas angående kommuner och landsting i 2 kap 3 § 1-3 st. OSL gäller även kommunalförbund, i enlighet med 2 kap. 3 § sista st. OSL.
Vad som åsyftas med begreppet handling regleras i 2 kap. 3 § TF, där det förklaras att framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel är att se som handlingar. Undantag till vad som enligt huvudregeln utgör allmän handling återfinns i 2 kap. 4 § samt 9-11 §§ TF. Exempel på detta är utkast till beslut eller minnesanteckningar inför föredragning, om dessa inte tagits om hand i syfte att arkiveras. Av vikt i sammanhanget är även 2 kap. 5 § TF där det fastställs att riksdag samt beslutande kommunal församling är likställda med myndighet. Ytterligare regleringar gällande offentlighetsprincipen och därtill hörande handlingar återfinns den fortsatta delen av 2 kap. TF, men kommer inte lyftas fram vidare i denna framställning.
I koppling till att kommun lägger ut verksamhet på annan utförare kan ett JO-fall lyftas fram.102 Detta berör kommuns möjlighet att genom avtal införa villkor som knyter an till offentlighetsprincipen, där den andra parten var huvudmän för enskilda förskolor. En förskola hade uppmärksammat ett nytt avtalsvillkor och sedan vänt sig till JO. Av avtalsvillkoren framgick att förskolan i sin verksamhet skulle tillämpa den del av TF som rör offentlighetsprincipen. Detta skulle då medföra att handlingar i förskolan skulle vara allmänna och offentliga om inte annat stadgas i OSL. Med uppgift i handling skulle även e-post och annan elektronisk kommunikation innefattas. JO:s principiella bedömning i frågan blev att skollagens snävare regler om insyn och tillsyn, i jämförelse med dåvarande 3 kap. 19 a § KL, tog överhanden. Detta innebar att offentlighetsprincipen inte ansågs kunna gälla för enskilda förskolor i samma utsträckning den gäller för övriga myndigheter, trots avtalsvillkoren. Detta kan påvisa en del av problematiken kring allmänna handlingars offentlighet samt offentlighetsprincipen i övrigt då kommunal verksamhet förläggs hos annan utförare.
3.5.3 Skillnader gällande offentlighet och sekretess i egen regi och hos privata utförare Principiellt kan sägas att privata utförare av kommunal verksamhet inte omfattas av offentlighetsprincipen. Det finns ett antal privata organ uppräknade i OSL som dock omfattas av offentlighetsprincipen, men i övrigt omfattas inte privata utförare. Detta innebär således att privata utförare kan vägra att lämna ut handlingar som berör verksamheten, som i det fall
102 JO 2006/07 s. 497.
verksamheten hade bedrivits av kommun eller landsting själv hade lämnats ut. Om den privata utföraren vägrar att utlämna handlingar kan detta inte heller överklagas.103 Undantag, där privata företag faktiskt omfattas av offentlighetsprincipen, är företag där kommunen har rättsligt bestämmande inflytande.104
Inte heller reglerna kring sekretess ser likadana ut för privata utförare. Den verksamhet som bedrivs av privata utförare faller nämligen inte inom ramen for OSL:s regler. Istället finns det regler inom exempelvis socialtjänstlagen, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, patientsäkerhetslagen (2010:659) samt SkolL om tystnadsplikt för anställda inom privatdriven verksamhet. Dessa regler berör då den privat bedrivna verksamheten inom socialtjänsten, LSS-verksamhet, hälso- och sjukvård samt enskilt bedriven skolverksamhet.105 3.5.4 Meddelarfriheten
Den så kallade meddelarfriheten regleras i 1 kap. 1 § 3 st. TF. Där framgår att var och en har rätt att, i de fall där annat inte är föreskrivet i TF, meddela uppgifter och underrättelser oavsett ämne.
Detta i syfte att de ska offentliggöras i tryckt skrift av författare eller annan som är att se som upphovsman till skriften, till skriftens utgivare eller om det för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter.
Meddelarfriheten är en självständig punkt inom tryckfriheten. Detta innebär alltså att gemene man har rätt att lämna meddelanden, både anonymt och öppet. Således innebär denna frihet ett skydd för meddelaren mot såväl rättsliga sanktioner, straff, skadestånd m.m. som mot så gott som alla åtgärder av sanktionskaraktär från en myndighet. Det finns även en anskaffningsrätt enligt 1 kap. 1 § 4 st. TF vilken omfattar rätten att skaffa fram uppgifter och underrättelser oberoende av ämnesområde för att offentliggöra desamma i tryckt skrift eller för att lämna sådant meddelande som framgår av 3 st. samma paragraf.
Meddelarfriheten gäller inte enbart tryckt skrift, utan återfinns även då meddelaren kontaktat andra medier vilket regleras i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469). I enlighet med 1 kap. 2 § YGL har varje svensk medborgare en rätt att lämna uppgifter till författare, andra upphovsmän, utgivare, nyhetsbyråer, redaktioner och företag för framställning av tekniska upptagningar. Dessa kan beröra vilket ämne som helst och lämnas i syfte att offentliggöras i radioprogram och liknande upptagningar. Det finns även här en anskaffningsfrihet, som innefattar rätten att samla in uppgifter för att kunna göra sådana uppgiftslämnande eller offentliggöranden. Begräsningar av dessa rättigheter från bara göras med stöd i samma grundlag, YGL.
3.5.5 Skillnader gällande meddelar- och yttrandefrihet i egen regi och hos privata utförare Bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL ska tillämpas av myndigheter och andra organ i relation till enskilda. Meddelarfriheten är en del i realiseringen av
103 Prop. 2013/14:118, s. 31.
104 Björkman, Lundin, Kommunen & lagen – en introduktion, s. 80.
105 Prop. 2013/14:118, s. 31.
offentlighetsprincipen och denna skiljer sig mellan om verksamhet överlåts till privata utförare gentemot om den kvarvarit hos kommun eller landsting själva. Hade verksamheten bedrivits av kommun och landsting själva hade detta varit en absolut och grundlagsstadgad rättighet. Detta förändras dock då verksamheten överförs till privata utförare, där de anställda inte åtnjuter samma skydd gentemot sin arbetsgivare. Privata utförare kan även, i motsats till landsting och kommuner, avtala med sina anställda om begränsningar i att få uttala sig i media etc. Den 4 december 2013 utkom dock ett betänkande.106 Där föreslogs en ny lag gällande meddelarskyddet för de verksamma i offentligt finansierad, enskilt bedriven verksamhet inom vård, skola och omsorg.107
106 SOU 2013:79.
107 Prop. 2013/14:118, s. 31f.