Antalet deltagare i Jobb- och utvecklingsgarantin har ökat kraftigt, vilket enligt regeringen inneburit svårigheter att upprätthålla de ursprungliga intentionerna kring handläggartäthet och kvalitet i insatserna. Jobb- och utvecklingsgarantin riktar sig till dem som varit borta från arbetsmarknaden under en lång tid och är det program som har flest deltagare. Antalet deltagare under 2011 uppgick till i genomsnitt 91 000 personer per månad, varav 27 000 personer befann sig i fas 3/sysselsättningsfasen (se tabell 3.2). Ökningen har fortsatt under första halvåret av 2012 vilket förklaras av att andelen långtidsarbetslösa stigit under 2012 och den väntas även öka under 2013.
Jobbsökaraktiviteter med coachning var fortsatt den vanligaste aktiviteten inom garantin 2011 med en andel på 39 procent. Andelen arbetsplatsförlagda aktiviteter ökade (till 29 procent).
Övriga aktiviteter utgjordes av insatser hos kompletterande aktörer samt kartläggning och vägledning.
Fler deltagare har lämnat garantin till ett arbete eller utbildning 2011 jämfört med 2010.
Ökningen sker dock från en låg nivå, inte minst vad gäller sysselsättningsfasen. Omsättningen till arbete eller utbildning uppgick till 4,6 procent under 2011 jämfört med 3,7 procent 2010.
Förutom det förbättrade arbetsmarknadsläget, förklaras detta av att andelen arbetsplatsförlagda aktiviteter ökat. Enligt Arbetsförmedlingen är sannolikheten 50 procent högre bland dem som haft någon arbetsplatsförlagd aktivitet att få arbete jämfört med dem som inte haft det.
Omsättningen till arbete och utbildning sjunker dock med stigande ålder och är också lägre än genomsnittet bland sökande med funktionsnedsättning och utrikes födda.
Av deltagarna i faserna ett och två upplevde 40 procent att de var mycket eller ganska nöjda med programmet, enligt Arbetsförmedlingens telefonintervjuer 2011. Hälften ansåg att deras chanser att få ett arbete ökat. Andelen som saknat aktivitet under den senaste veckan uppgick till 36 procent. Av deltagarna i sysselsättningsfasen var 75 procent helt eller delvis nöjda med insatsen.
Två tredjedelar ansåg att uppgifterna varit mycket eller ganska väl anpassade efter deras behov och 80 procent att deras uppgifter varit meningsfulla. Deltagarna efterlyste dock ett bättre stöd i sitt arbetssökande.
Aktiviteterna i faserna ett och två i Jobb- och utvecklingsgarantin ska täcka minst 75 procent av deltagarnas arbetsutbud. Resterande tid ska ägnas åt eget jobbsökande. Att säkerställa kvaliteten och aktivitetsnivån har varit en betydande utmaning eftersom antalet deltagare har ökat
kontinuerligt. Regeringen tillförde Arbetsförmedlingen 672 miljoner kronor 2012 för att öka handläggartätheten både i Jobb- och utvecklingsgarantin och i Jobbgarantin för ungdomar.
Arbetsförmedlingen uppger att handläggartätheten i Jobb- och utvecklingsgarantin har ökat.
Ökningen har hittills haft begränsad effekt på aktivitetsnivån för deltagarna. Det kan delvis förklaras med att det tar en viss tid att rekrytera och utbilda handläggare.
Ett viktigt verktyg för att få arbetsgivare att anställa personer som har varit utan arbete en längre tid är det Särskilda anställningsstödet inom Jobb- och utvecklingsgarantin liksom den
Arbetsmarknadsutbildning inom sysselsättningsfasen som regeringen under våren 2011 avsatte vissa resurser för (jfr. nedan).
Sammanfattningsvis anser regeringen att det är positivt att handläggartätheten, de
arbetsplatsförlagda aktiviteterna och sökaktiviteterna har ökat inom garantin. Det är dock enligt regeringen bekymmersamt att aktivitetsnivån inte stigit mer. Regeringen förväntar sig ökad aktivitet och kvalitet i garantierna framöver. Regeringen följer noggrant Arbetsförmedlingens arbete med att förbättra kvaliteten i Jobb- och utvecklingsgarantin. Fortsatta ansträngningar krävs också för att fler deltagare ska kunna få ett arbete genom det Särskilda anställningsstödet.
Kommentarer
Jobb- och utvecklingsgarantin är regeringens huvudinstrument för att minska långtidsarbetslösheten. Men det går trögt med att få upp kvaliteten och aktivitetsnivån i programmet. Regeringen fortsätter dock att förlita sig på Arbetsförmedlingens förmåga att förbättra resultaten. Om programmet i sin helhet, till sin inriktning och uppläggning är ett effektivt program återstår att utvärdera. Redan 2009 fäste Riksrevisionen regeringens uppmärksamhet på bristerna i Jobb- och utvecklingsgarantin. Av deras enkät till och intervjuer
med arbetsförmedlare (Rikrevisionen, 2009) framgick att antalet deltagare per handläggare kontinuerligt ökat. Det genomsnittliga antalet deltagare per handläggare kunde enligt enkäten uppskattas till knappt 70. I en motsvarande enkät avseende den tidigare Aktivitetsgarantin uppskattades det genomsnittliga antalet deltagare per handläggare till 36. I förarbetena till aktivitetsgarantin angavs att deltagarna i garantin ska delas in i grupper om 10-15 personer. Även om gruppstorlek och handläggartäthet inte behöver vara samma sak så finns inte några motsvarande riktlinjer för Jobb- och utvecklingsgarantin. Dessutom upplevs den administrativa bördan av Jobb- och utvecklingsgarantin vara tyngre än av Aktivitetsgarantin.
Arbetsförmedlingen resonerar i sin Arbetsmarknadsrapport 2012 utförligt kring effekterna av Jobb- och utvecklingsgarantin. Eftersom programmet är obligatoriskt är det svårt att skapa kontrollgrupper. De studier som finns inriktar sig därför på att beskriva den grupp som deltar samt hur deltagarna själva uppfattar programmet. Resultaten från den forskningen kring Jobb- och utvecklingsgarantin visar att det finns en betydande variation i sannolikheten att skrivas ut över programtiden. Dels påverkas utflödet av vilken typ av aktivitet personerna deltar i dels av förändringar i deltagarsammansättning över programtiden. Gartell och Rosén (2011) visar att sannolikheten att lämna programmet minskar med programtiden. De personer som står närmast arbetsmarknaden lämnar programmet relativt snart efter inskrivningen.
Det finns två tillfällen när mönstret av minskande utflödessannolikhet bryts: dels i början av programmet då sannolikheten att lämna stiger, dels före inträdet i sysselsättningsfasen då minskningen planar ut. Det beror troligen på kravet om ökad aktivitet vid inträdet i programmet respektive sysselsättningsfasen. Vid inträdet i programmet minskar dessutom ersättningsnivån för många deltagare. Bennmarker m.fl. (2012) fann också att en tidigareläggning av obligatoriska program ledde till fler övergångar till jobb. Förklaringen var intensifierat jobbsökande innan deltagarna skulle behöva delta i program för att få ersättning. Skrämseleffekter fungerade även för äldre.
Att det inte finns någon bortre tidsgräns i programmet innebär att den grupp som skrivs in skiljer sig på många punkter från den grupp som kvarstår vid övergången till sysselsättningsfasen. Två grupper tycks ha särskilda svårigheter att lämna programmet nämligen personer med arbetsrelaterad funktionsnedsättning och personer i ålderskategorin 50-59 år. Gartell och Rosén (2011) samt Arbetsförmedlingen (2011e) följer upp hur stor andel av dem som skrivs in i Jobb- och utvecklingsgarantin som kvarstår vid övergången till sysselsättningsfasen. Andelen varierar mellan 30 och 40 procent beroende på vilken tidsperiod som studeras. I den population som studerades av Andersson Joona och Nekby (2009) var det 14 procent som fick ett osubventionerat arbete efter 15 månader, majoriteten var fortfarande inskrivna som arbetslösa efter 15 månader.
Ett antal intervjuundersökningar har genomförts för att fånga deltagarnas uppfattning om programmet. Sibbmark och Martinsson (2010), Rosén (2010) samt Arbetsförmedlingen (2011e) riktar sig till deltagare inom programmets två första faser. Knappt hälften av deltagarna svarar att de är mycket eller ganska nöjda med programmet medan omkring en fjärdedel är ganska eller mycket missnöjda.. Samtliga intervjustudier finner vidare att deltagarna har en låg aktivitetsnivå.
Bland annat påpekas att det har funnits svårigheter att i tillräcklig omfattning ordna fram arbetsplatsförlagda aktiviteter till deltagarna i fas 2. Slutligen har även deltagare i sysselsättningsfasen intervjuats av Arbetsförmedlingen (2011e). Knappt 80 procent av deltagarna svarar att de upplever att uppgifterna inom programmet är meningsfulla. Av dem som inte känner sig nöjda med placeringen anges ersättningsnivå och att platsen ger en dålig möjlighet till anställning efter sysselsättningsfasen som viktiga förklaringar.
En studie (Szulkin m.fl., 2013) har utvärderat effekterna på övergång till arbete för individer i Jobb- och utvecklingsgarantin genom att jämföra hur det gick för dem som hanterades i
Arbetsförmedlingens egna system med dem som fick tillfälle att gå in i program finansierade av ESF. Resultaten visade att det gick bättre för individer som blev kvar vid Arbetsförmedlingen än för dem som gick in i ESF-projekt även om man kontrollerade för bakgrundsfaktorer som
individernas tidigare arbetslöshetshistoria etc. Detsamma gällde deltagare i Jobbgarantin för ungdomar.
Genom att studera flödet till arbete från Jobb- och utvecklingsgarantin är det möjligt att undersöka hur utflödet skiljer sig åt mellan grupper av långtidsarbetslösa som står olika långt från arbetsmarknaden och om Arbetsförmedlingen har bidragit till att utjämna eventuella skillnader mellan grupperna. För fyra grupper med olika bedömda jobbchanser undersöktes i vilken grad personerna inom respektive grupp fått arbete utan stöd, arbete med stöd samt Nystartsjobb. Som väntat ökade utflödet till arbete successivt med förutsättningarna hos arbetssökande att få ett arbete. Andelen som fått arbete utan stöd var högre för de arbetssökande som hade bäst jobbchanser medan färre inom den gruppen fått arbete med stöd. För gruppen med bäst jobbchanser gällde att utflödet till arbete till övervägande del utgörs av arbeten utan stöd och att arbete med stöd endast utgör en mindre del. För gruppen med sämst jobbchanser utgjorde arbete utan stöd mindre än hälften av det totala utflödet medan arbete med stöd och Nystartsjobb utgjorde en betydligt större andel. Arbete med stöd har inom Jobb- och utvecklingsgarantin i betydande utsträckning fördelats efter gruppernas olika behov. Lönesubventionerna bidrar således till att utjämna möjligheterna att få ett arbete beroende på skillnader i konkurrensförmåga. Nystartsjobben, där Arbetsförmedlingen inte påverkar vem som får subventionen, gick å andra sidan till relativt starka personer inom Jobb- och utvecklingsgarantin.
Vilket snarare tenderade att öka spridningen i jobbchanserna, mellan personer som står relativt närmare och personer som står längst ifrån arbetsmarknaden, än att minska dem.
Vad denna kortfattade sammanfattning av forsknings- och utvärderingsreslutat kring Jobb- och utvecklingsgarantin antyder är att det finns mycket för regeringen att fundera på kring uppläggningen av Jobb- och utvecklingsgarantin. Borde åtgärderna i programmet förändras med individens tid i programmet? Skilja sig åt mellan olika grupper, för personer med arbetsrelaterad funktionsnedsättning och personer i ålderskategorin 50-59 år? Hur mycket är det värt att satsa på att öka handläggartäthet och aktivitetsnivå? Arbetsförmedlingen kanske gör rätt saker men för lite? Hur ska man se på skrämseleffekterna?