Inför BP för 2013 har, förutom den tidigare diskuterade rapporten från Riksrevisionen om ramverket för sysselsättningspolitiken, två andra merövergripande effektivitetsgranskningar genomförts på det i denna rapport undersökta arbetsmarknadsområdet. En handlar om styrningen inom arbetsmarknadspolitiken (Riksrevisionen, 2010)5 och en om effektivitetsmätningar som
5RiR 2010:1 Styrningen inom arbetsmarknadspolitiken – mål, styrkort och modeller för resursfördelning.
Riksrevisionen har granskat styrningen inom arbetsmarknadspolitiken. Utifrån granskningen föreslog
Riksrevisionens styrelse i framställan (2009/10:RRS28) om styrningen inom arbetsmarknadspolitiken att riksdagen skulle begära att regeringen tar ytterligare initiativ för att utveckla styrningen, uppföljningen och återrapporteringen av Arbetsförmedlingens verksamhet. Regeringen angav i Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101, s. 262) att regeringen, i enlighet med riksdagens tillkännagivande (bet. 2010/11:AU2, rskr. 2010/11:126), skulle återkomma till riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra styrningen. Regeringen har under
styrmedel (Riksrevisionen, 2012a)6. Till detta kommer en granskningar av säsongsarbetslösheten (Riksrevisionen, 2011c)7 och en om arbetslösa akademiker (Riksrevisionen, 2011d).8
Riksrevisionens granskning av styrningen inom arbetsmarknadspolitiken tillkom innan den nya ordningen för hanteringen av Riksdagens effektivitetsgranskningar hade trätt i kraft. I det fallet föreslog dock Riksrevisionens styrelse att riksdagen skulle begära att regeringen tog ytterligare initiativ för att utveckla styrningen, uppföljningen och återrapporteringen av
Arbetsförmedlingens verksamhet vilket regeringen också gjorde.
Syftet med Riksrevisionens granskning av styrningen inom arbetsmarknadspolitiken var att undersöka hur mål och resursfördelning användes för att implementera arbetsmarknadspolitiken.
Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:
Analysera behovet av utvärderingar för att mer långsiktigt kunna bedöma
Arbetsförmedlingens verksamhet och resultat. Inslaget av effektutvärderingar är svagt i samband med regeringens bedömningar av Arbetsförmedlingen. Sådana utvärderingar bör vara ett viktigt verktyg för att kunna analysera Arbetsförmedlingens verksamhet och resultat.
Därmed skulle också riksdagen få möjlighet att avgöra i vilken grad beslutade eller angivna mål är uppfyllda. Bedömningen ska ses mot bakgrund av de krav på beslutsunderlag som riksdag och regering fastställt inom sysselsättningspolitiken. Innebörden är bland annat att det är viktigt att veta vilka åtgärder som kan antas lösa problemen på arbetsmarknaden på
de senaste åren utvecklat styrningen, uppföljningen och återrapporteringen av Arbetsförmedlingens verksamhet, vilket bl.a. redovisats i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1 utg.omr. 14 avsnitt 4.4). Den 30 juni 2011 gav regeringen Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i uppdrag att genomföra en
uppföljningsstudie av jobbcoachning utanför jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för ungdomar med ett särskilt fokus på privata jobbcoacher som arbetar på uppdrag av Arbetsförmedlingen (dnr A2011/2842). Syftet med uppdraget är att öka kunskapen kring jobbcoacher och studera hur flödena till arbete ser ut. Den 10 november 2011 gavs Statskontoret i uppdrag att analysera Arbetsförmedlingens användning av sitt förvaltningsanslag (dnr
A2011/3920). Syftet med uppdraget är att få bättre information om hur förvaltningsanslaget används och att därigenom möjliggöra en förbättrad uppföljning av hur verksamhetens prestationer utvecklas. Uppdraget ska redovisas senast den 11 maj 2012. I regleringsbrevet för 2012 har Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att senast den 15 juni 2012 redovisa vilka åtgärder myndigheten planerar att vidta för att bl.a. utveckla redovisningen av hur förvaltningsanslaget används och kostnadseffektiviteten (dnr A2011/3992). Detta är exempel på hur regeringen kontinuerligt arbetar med att utveckla styrningen. Regeringen anser mot bakgrund av detta att rapporten är slutbehandlad. (Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101)
6 RiR 2012:9 Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor Riksrevisionen har granskat Arbetsförmedlingens resurseffektivitet i förmedlingsverksamheten och undersökt hur regeringen styr Arbetsförmedlingens arbete för att åstadkomma en effektiv verksamhet. Regeringen har redovisat vidtagna åtgärder med anledning av granskningsrapporten i skrivelse (skr. 2012/13:29). Granskningsrapporten är därmed
slutbehandlad. Riksdagen har lagt regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2012/13:AU2, rskr. 2012/13:121).
(skr. 2011/12:101)
7RiR 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen. Riksrevisionen har granskat om regeringen, Arbetsförmedlingen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har arbetat för att de säsongsarbetslösas tid i arbetslöshet inte ska bli onödigt lång. Regeringen har i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport 2011:1 Säsongsarbetslösa och arbetslöshetsförsäkringen (skr. 2010/11:134) redovisat att den inte har för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av granskningsrapporten. Granskningsrapporten är därmed slutbehandlad. Riksdagen har lagt regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88). (Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101)
8 RiR 2011:16 Statliga insatser för akademiker med utländsk bakgrund – förutsägbara,
ändamålsenliga och effektiva? Riksrevisionen har granskat statliga insatser inom utbildningsområdet som syftar till att tillvarata kompetensen hos akademiker med utländsk utbildning. Regeringen har redovisat vidtagna åtgärder med anledning av granskningsrapporten i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om statliga insatser för
akademiker med utländsk utbildning (skr. 2011/12:9). Granskningsrapporten är därmed slutbehandlad. Riksdagen har lagt regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2011/12:UbU6, rskr. 2011/12:50). (Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101)
bästa sätt och att det därtill behövs information om huruvida de åtgärder som genomförts är framgångsrika.
Tydligt redovisa vilka normer som ligger bakom regeringens bedömning i
budgetpropositionerna av Arbetsförmedlingens verksamhet och resultat. Regeringens bedömning av Arbetsförmedlingens resultat och verksamhet baseras i låg grad på explicita specificeringar av de mål för området Arbetsmarknad som regeringen själv har formulerat.
Redovisningen i budgetpropositionen domineras av beskrivningar av förmedlingens verksamhet.
Överväga att införa en kategoriindelning av de arbetsmarknadspolitiska medlen. I
budgetpropositionen ges relativt begränsad information om hur regeringen ser på de använda arbetsmarknadspolitiska medlens funktionssätt. Det saknas en kategoriindelning av de arbetsmarknadspolitiska medlen baserad på vilka olika slag av observerade
”otillfredsställande förhållanden” eller identifierade ”marknadsmisslyckanden” de är avsedda att lindra eller korrigera för.
Förtydliga regleringsbrevets struktur. Regleringsbrevet saknar en tydlig disposition baserad på en klar distinktion mellan mål och medel, mål och uppdrag.
Regeringen anförde i sin skrivelse att den under de senaste åren har utvecklat styrningen,
uppföljningen och återrapporteringen av Arbetsförmedlingens verksamhet, vilket bl.a. redovisats i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1 utg.omr. 14 avsnitt 4.4). I juni 2011 gav
regeringen Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i uppdrag att genomföra en uppföljningsstudie av jobbcoachning utanför Jobb- och utvecklingsgarantin samt Jobbgarantin för ungdomar med ett särskilt fokus på privata jobbcoacher (dnr A2011/2842). Syftet med uppdraget är att öka kunskapen kring jobbcoacher och studera hur flödena till arbete ser ut. I november 2011 gavs Statskontoret i uppdrag att analysera Arbetsförmedlingens användning av sitt förvaltningsanslag (dnr A2011/3920). Syftet med uppdraget var att få bättre information om hur förvaltningsanslaget används och att därigenom möjliggöra en förbättrad uppföljning av hur verksamhetens prestationer utvecklas. Uppdraget ska redovisas senast i maj 2012. I
regleringsbrevet för 2012 har Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att senast i juni 2012 redovisa vilka åtgärder myndigheten planerar att vidta för att bl.a. utveckla redovisningen av hur
förvaltningsanslaget används och kostnadseffektiviteten (dnr A2011/3992). Detta är regeringens exempel på hur man kontinuerligt arbetar med att utveckla styrningen.
Riksrevisionens övergripande slutsats i Effektivitetsmätning som styrmedel – en jämförelse mellan arbetsförmedlingskontor (RiR, 2012a) är att resurseffektiviteten hos
arbetsförmedlingskontoren överlag är hög. Den genomsnittliga förbättringspotentialen ligger runt 8 procent. Arbetsförmedlingen arbetar kontinuerligt med att utveckla sin kostnadseffektivitet i enlighet med det uppdrag som regeringen gett myndigheten. De olika åtgärder som
Arbetsförmedlingen vidtar för att följa och utveckla kostnadseffektiviteten kan enligt
Riksrevisionen kompletteras med analyser av resurseffektiviteten. Det skulle ge ett viktigt bidrag till verksamhetsstyrningen. Den modell som Riksrevisionen använt i granskningen har tagits fram för att återspegla Arbetsförmedlingens verksamhet. Riksrevisionen anser därför att
modellen kan utgöra ett värdefullt komplement till det arbete som Arbetsförmedlingen gör i dag.
Därigenom kan Arbetsförmedlingen få en bild av vilka arbetsförmedlingskontor som har störst potential att utveckla sin resurseffektivitet. För att detta ska kunna genomföras bör den data som behövs för detta ändamål identifieras, sammanställas samt kvalitetssäkras. Att följa upp
resurseffektiviteten bör därmed ingå som en del i myndighetens arbete för att öka kostnadseffektiviteten.
Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att:
genomföra en analys av orsakerna till effektivitetsskillnaderna mellan förmedlingskontoren för att ta tillvara på den potential för effektivitetsförbättring som identifierats vid enskilda kontor
utveckla rutiner för systematisk datainsamling som gör det möjligt att följa upp effektiviteten i förmedlingsverksamheten.
Enligt Riksrevisionen bör regeringen säkerställa att Arbetsförmedlingen följer upp att
verksamheten på arbetsförmedlingskontoren bedrivs resurseffektivt. Det innebär att de uppdrag som regeringen har gett Arbetsförmedlingen som gäller kostnadseffektivitet bör kompletteras med ett uppdrag om att följa upp myndighetens resurseffektivitet. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att som, en del i uppdraget om
kostnadseffektivitet, återkommande följa upp och analysera myndighetens redsureffektivitet.
Regeringen noterar att Riksrevisionen granskat Arbetsförmedlingens resurseffektivitet i förmedlingsverksamheten för åren 2004–2010 och att slutsatsen är att flertalet av
arbetsförmedlingskontoren bedriver sin verksamhet resurseffektivt. De slutliga prestationerna, exempelvis övergångar till arbete eller studier, skulle kunna öka med i genomsnitt 8 procent utan att mängden resurser förändras, vilket är något lägre eller i linje med tidigare studier. Enligt Riksrevisionen tycks förbättringspotentialen huvudsakligen finnas i arbetsförmedlingskontorens inre arbete, såsom organisering, styrning och ledarskap. Arbetsförmedlingen bör enligt
Riksrevisionen ha goda möjligheter att ta till vara förbättringspotentialen genom ett internt utvecklingsarbete. Riksrevisionen menar att det är viktigt att den information som
Arbetsförmedlingen behöver för att kunna följa upp sin effektivitet samlas in, sammanställs och kvalitetssäkras på ett systematiskt sätt på kontorsnivå. Regeringen förutsätter att
Arbetsförmedlingen fortsätter utvecklingsarbetet med att ta till vara den effektiviseringspotential som Riksrevisionen identifierat. Regeringen kommer att noga följa det fortsatta arbetet.
När Riksrevisionen granskade regeringens styrning av Arbetsförmedlingens och IAF:s
(Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen) arbete med säsongsarbetslösa var en underliggande hypotes att det kunde finnas inslag av yrkesförsäkring på detta område (Riksrevisionen, 2011c).
Vissa branscher eller verksamheter som har kraftiga variationer i sysselsättningen skulle enligt den hypotesen subventioneras av staten genom att arbetslöshetsförsäkringen fyller ut
försörjningen för de säsongsarbetande under perioder med låg efterfrågan på arbetskraft.
Totalt utgjorde de säsongsarbetslösa mindre än en procent av dem som fick
arbetslöshetsersättning under 2008 och det fanns indikationer på att gruppen minskade över tid.
Riksrevisionens granskning visade dock på svagheter i Arbetsförmedlingens hantering av de säsongsarbetslösa. Deras handlingsplanerna uppdaterades mer sällan än genomsnittligt.
Arbetsförmedlarna menade också att säsongsarbetslösa var svårare att matcha mot lediga arbeten och att de, relativt övriga sökande, sökte arbete betydligt mindre aktivt. Trots det anvisades de säsongsarbetslösa till arbetsmarknadspolitiska program i lägre utsträckning än övriga
arbetssökande. Det var också relativt sett mindre vanligt att förmedlarna diskuterar möjligheten att söka arbete inom ett utvidgat geografiskt eller yrkesmässigt sökområde med de
säsongsarbetslösa. Riksrevisionens slutsats var att Arbetsförmedlingen borde bli mer aktiv gentemot de säsongsarbetslösa, särskilt som det fanns samhällsekonomiska och
offentligfinansiella vinster att göra om de säsongsarbetslösa gick upp till helårssysselsättning.
Riksrevisionen rekommenderade Arbetsförmedlingen att:
Ge säsongsarbetslösa likvärdig tillgång till Arbetsförmedlingens tjänster.
Arbeta mer inriktat för att få de säsongsarbetslösa att aktivt söka arbete.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser. Säsongsarbetslösheten är ett problem, då den kan leda till att arbetslöshetsförsäkringen uppfattas som en yrkesförsäkring för arbetstagarna och som en subvention för företag i säsongsbetonade branscher. Dessutom innebär
säsongsarbetslösheten både kostnader och minskade intäkter för samhället samt en lägre inkomst för individen. Säsongsarbetslösa utgör dock en liten grupp bland de arbetssökande, och inflödet till gruppen minskar. Dessutom är gruppen spridd över olika yrkesområden. Det gör att det kan vara svårt att identifiera enskilda säsongsarbetslösa och att hitta allmängiltiga lösningar för gruppen. Mot den bakgrunden anser regeringen att den inte bör vidtas några åtgärder med anledning av rapporten.
Riksrevisionens granskning av regeringens insatser för arbetslösa akademiker (Riksrevisionen, 2011c) har inte Arbetsförmedlingen i fokus. Vissa brister i samordningen av
informationsinsatserna hos Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, länsstyrelser och inom den kommunala vuxenutbildningen påtalas dock. Regeringen instämmer i sin skrivelse i
Riksrevisionens iakttagelse att det nuvarande systemet som involverar ett antal myndigheter kan göras mer ändamålsenligt och effektivt. Regeringen beslutade 2011 att tillsätta en särskild utredare som ska undersöka hur valfrihet och individuell anpassning kan ökas inom sfi och föreslå hur ett system med sfi-peng kan utformas. Utredarens förslag ska vidare syfta till att utbildningen blir mer flexibel för att i högre grad kunna kombineras med bl.a. arbete, praktik och yrkesutbildning samt annan vuxenutbildning och högre utbildning. Utredaren ska också föreslå åtgärder för hur samverkan mellan huvudmän och andra instanser såsom Arbetsförmedlingen och länsstyrelser kan förbättras. Det är viktigt att information om erkännande, validering och
vidareutbildning etc. ges tidigt vid ankomsten till Sverige. Där har Migrationsverket och Arbetsförmedlingen centrala roller att spela.
Kommentarer
Riksrevisionen noterade i samband med granskningen av sysselsättningsramverket att för effekterna av regeringens reformer inom arbetsmarknadspolitiken har regeringen hänvisat till att dess bedömningar baseras på forskning, dock ofta utan att ange referenser eller redovisa
beräkningar och antaganden. En tydlig redovisning av grunderna för regeringens bedömningar är viktig för transparensen och för att få en bild av den förda politiken. I detta avseende är enligt Riksrevisionen redovisningen i budgetpropositionen för 2011 särskilt knapphändig. I sitt svar på Riksrevisionens granskning av styrningen inom arbetsmarknadspolitiken menar regeringen att man under de senaste åren har utvecklat styrningen, uppföljning och utvärdering och nämner två utvärderingsuppdrag som Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) fått: ett av jobbcoachning utanför Jobb- och utvecklingsgarantin och ett av Jobbgarantin för ungdomar och privata jobbcoacher. Statskontoret fick också 2011 i uppdrag att analysera Arbetsförmedlingens användning av sitt förvaltningsanslag och i regleringsbrevet för 2012 har Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att redovisa vilka åtgärder myndigheten planerar att vidta för att bl.a. utveckla
redovisningen av hur förvaltningsanslaget används och kostnadseffektiviteten. Detta är enligt regeringen exempel på hur man kontinuerligt arbetar med att utveckla styrningen.
I övriga skrivelser är regeringen avvaktande till Riksrevisionens förslag. Mest tillmötesgående kanske regeringen kan sägas vara i fallet med information till arbetslösa akademiker där man hänvisar till en utredning som ska undersöka hur valfrihet och individuell anpassning kan ökas inom sfi, utarbeta förslag till ett system med sfi-peng, mer flexibel utbildning som ska kunna kombineras med arbete, praktik, yrkesutbildning, annan vuxenutbildning och högre utbildning samt åtgärder för bättre samverkan mellan olika instanser såsom Arbetsförmedlingen¸
Migrationsverket och länsstyrelserna bl.a. för att information om erkännande, validering och vidareutbildning ska kunna ges tidigt vid ankomsten till Sverige.
När det gäller granskning av effektiviteten inom Arbetsförmedlingen nöjer sig regeringen med att Arbetsförmedlingen förutsätts ta till vara den effektiviseringspotential som Riksrevisionen
identifierat och att man noga ska följa arbetet. Vad gäller säsongsarbetslösheten instämmer regeringen visserligen i att säsongsarbetslösheten är ett problem, då den kan leda till att arbetslöshetsförsäkringen uppfattas som en yrkesförsäkring i stället för en
omställningsförsäkring, men eftersom de säsongsarbetslösa utgör en liten grupp anser sig regeringen inte behöva vidta några ytterligare åtgärder.
Om Riksrevisionen bedömde reformförslagen i BP för 2011 som knapphändigt motiverade måste de i både BP för 2012 och 2013 betraktas som ännu svagare underbyggda. Antalet diskuterade utvärderingar har blivit färre. Och när regeringen resonerar kring uppföljning och utvärdering är det ad hoc och utan koppling till styrning som underbyggnad för det fortsatta reformarbetet.