Regeringen och utvärderingar Budgetpropositionen för 2013 jämfört med budgetpropositionerna för 2011 och 2012 och tidigare

Åsa Sohlman Hornsgatan 51 118 49 Stockholm

tel. 668 53 81, mobil 070 656 96 03 e-post sasohlman@privat.utfors.se

Oktober 2013

Bilaga 1

Regeringen och utvärderingar – Budgetpropositionen för 2013 jämfört med budgetpropositionerna för 2011 och 2012 och tidigare

Underlag för papper presenterat vid SVUF:s konferens i Stockholm 2013

av

Åsa Sohlman

Innehållsförteckning

1. Inledning

2. Finansplanen, Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen 2.1 Finansplanen

2.2 Finanspolitiska rådet 2.3 Riksrevisionen

2.4 Sammanfattning och kommentarer 3. Arbetsmarknadspolitik

3.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitiken 3.2 Arbetsförmedlingen

3.3 Jobb- och utvecklingsgarantin

3.4 Arbetsmarknadsutbildning, Praktik, Särskilt anställningsstöd och Nystartsjobb 3.5 Ungdomar

3.6 Integration – Etableringsreformen 3.7 Riksrevisionens granskningar 3.8 Sammanfattning och kommentarer 4. Sammanfattning och slutsatser

4.1 Regeringen/Finansdepartementet 4.1.1 Användning av utvärderingar 4.1.2 Utvärderingssystem

4.1.3 Den nya hanteringsordningen för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar

4.1.4 Förändringar mellan 2011, 2012 och 2013 4.2 Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet

4.2.1 Användning av utvärderingar 4.2.2 Utvärderingssystem

4.2.3 Den nya hanteringsordningen för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar

4.2.4 Förändringar mellan 2011, 2012 och 2013

4.3 Utvärderingsanvändning i budgetpropositionerna 2011, 2012 och 2013 jämfört med tidigare

Referenser

1. Inledning

Avsikten med detta papper är att upprepa undersökningarna av budgetpropositionerna för 2011 och 2012 ((prop. 2012/13:1) och därmed få ytterligare underlag för analys av regeringens användning av utvärderingar i budgetpropositionerna.

Upplägget är i stort sett detsamma som tidigare. Jag börjar med att gå igenom Finansplanen och de delar av det inledande s.k. Granskningsavsnittet som handlar om Finanspolitiska rådets utvärderingar och regeringens synpunkter på rådets slutsatser. Tidigare fanns i

Granskningsavsnittet också en översikt av Riksrevisionens granskningar och regeringens kommentarer till Riksrevisionens finanspolitiska rekommendationer. Numera återfinns dessa kommentarer i särskilda regeringsskrivelser samt en årlig sammanfattning. För att få

jämförbarhet med tidigare analyser tar jag i ett särskilt avsnitt, i anslutning till motsvarande diskussion om Finanspolitiska rådet, upp skrivelserna med regeringens reaktioner på Rikrevisionens finanspolitiska rekommendationer som varit aktuella inför BP för 2013.

I avsnitt 3 följer sedan en undersökning av arbetsmarknadspolitiken i budgetpropositionen för 2013 med inriktning på de konjunkturberoende åtgärderna. I vilken utsträckning bygger

regeringen sin arbetsmarknadspolitik på utvärderingar, vilka utvärderingar hänvisar regeringen till jämfört med de som finns tillgängliga och vilka slutsatser drar regeringen av de aktuella utvärderingarna? Liksom för finanspolitiken finns i denna rapport ett avsnitt som behandlas regeringens skrivelser à propos Riksrevisionens effektivitetsgranskningar av

arbetsmarknadspolitiken.

I det avslutande avsnittet 4 sammanfattas resultaten för BP för 2013 och görs en jämförelse med dem för BP för 2011 och 2012 samt tidigare propositioner.

2. Finansplanen, Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen

2.1 Finansplanen

Inga svenska utvärderingar används för att direkt motivera den ekonomiska politiken såsom den presenteras i Finansplanen i BP för 2013. Däremot nämns ett antal kommande utvärderingar:

 En utvärdering av de statliga aktörernas verksamhet på riskkapitalområdet.

 En utvärdering av universitetens och högskolornas försöksverksamhet med att tillhandahålla bostäder för studenter.

 Två utvärderingar på energianvändningsområdet, en oberoende utvärdering av de styrmedel som regeringen använt för att effektivisera energianvändningen och en av nära-noll-

energibyggnader.

Regeringen påpekar också att kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en bedömning av huruvida balanskravet har uppfyllts och en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts.

I övrigt förutskickas ett antal uppföljningar och kartläggningar exempelvis av sänkningen av restaurangmomsen, utbildningssystemet, hur kraven på att delta i studiemotiverande utbildning

inom Jobbgarantin för ungdomar tillämpas och en översyn av uppföljningsåtgärderna i aktivitetsstödet för att harmonisera dem med åtgärderna inom arbetslöshetsförsäkringen.

I ett antal fall hänvisas till forskning och vetenskapliga studier. Exempel är studier om skatter och tillväxt och OECD-bedömningen att bolagsskatten är den skatt som är mest skadlig för tillväxten. Tänkbara orsaker till den höga ungdomsarbetslösheten, som diskuterats i

forskningslitteraturen, presenteras att utbildningssystemet, övergången mellan skola och

arbetsliv, ingångslönerna och arbetsrättslagstiftningen inte är anpassade till dagens ekonomiska förhållanden.

Regeringen för också ett resonemang i Finansplanen om satsningarna i propositionen och deras effekter på varaktigt högre produktion och sysselsättning. För 2014 räknar regeringen med 17 000 fler sysselsatta. Varaktigt bedöms de hittills genomförda strukturreformerna sammantaget på lång sikt öka antalet arbetade timmar med ca 6 procent, vilket motsvarar ca 250 000

årsarbetskrafter. Jobbskatteavdraget bidrar med omkring hälften av denna ökning (se tabell 2.1).

Denna bedömning anges vara baserad på den forskning som finns kring effekterna av de olika åtgärderna, t.ex. hur förändringar i skattesystemet, socialförsäkringen och inom

arbetsmarknadspolitiken påverkar arbetsutbudet och sysselsättningen. Kunskapen om effekternas storlek, och särskilt i vilken takt de slår igenom, är dock enligt regeringen långt ifrån fullständig.

De bedömningar som redovisas anges därför vara osäkra.

Tabell 2.1 Effekter av regeringens politik på lång sikt Förändring i procent om

annat ej anges

Årsarbetskrafter1 Sysselsatta2 Arbetslöshet3 BNP

Jobbskatteavdrag 120 000 106 000 -0,6 2,2

Arbetslöshetsförsäkring 39 000 45 000 -0,7 0,7

Arbetsmarknadspolitik 11 000 13 000 -0,2 0,2

Sjukförsäkring 19 000 16 000 0,4 0,4

HUS 4 26 000 25 000 -0,2 0,4

Sänkta socialavgifter 14 000 16 000 -0,2 0,3

Skiktgräns 15 000 0 0,0 0,3

Sänkt tjänstemoms 6 000 4 000 -0,1 0,1

Höjt bostadsbidrag -2 000 -2 000 0,0 0,0

Summa strukturreformer 250 000 223 000 -1,6 4,5

1 Antal arbetade timmar mätt som årsarbetskrafter. En årsarbetskraft motsvarar 1 800 timmar.

2 Antal personer i åldersgruppen 15–74 år.

3 Förändring i procentenheter.

4. ROT och RUT

Källa: Finansdepartementets beräkningar. I Finansdepartementets rapport Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? redogörs för de metoder och beräkningar som används i regeringens bedömning av reformeffekterna.

Att notera är att Jobbskatteavdraget är den reform som beräknas ge störst effekter. Ändå nämner regeringen inte med ett ord att man i Finansplanen i BP för 2012 lovat riksdagen att återkomma till faktiskt utvärderade effekter av Jobbskatteavdraget. Inte heller att Institutet för

arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) under 2012 försökte göra en allmän utvärdering av JSA men misslyckades pga. svårigheterna att få fram utvärderingsbart empiriskt

underlag (Edman m.fl., 2012). För äldre arbetstagare (över 65 år) kunde dock en utvärdering av de kombinerade effekterna av förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter

genomföras. Den visade att åtgärderna tillsammans ökade sysselsättning med 1,5 procentenheter.

Om man antar att JSA stod för hälften av denna effekt var ”självförsörjningsgraden” (den del av skattesänkningen som finansierade sig själv genom att fler betalade skatt) 13 procent för JSA.

(Laun, 2012, Calmfors, 2013)

2.2 Finanspolitiska rådet

Delade uppfattningar

På ett antal punkter delar regeringen och FPR i stort sett uppfattning. Det gäller substansen i finanspolitiken som båda anser ha varit välavvägd givet de svårigheter som drabbat den svenska ekonomin. Det är också både enligt Finanspolitiska rådet och regeringen viktigt för Sverige att förtroendet för hållbarheten i de offentliga finanserna inom euroområdet återupprättas och därför positivt att Sverige avser att ansluta sig till EU:s finanspakt. Det finns dock inga skäl att förändra det svenska finansiella ramverket i riktning mot finanspaktens regler. Det svenska ramverket är enligt rådet bättre underbyggt och anpassat till svenska förhållanden. Eftersom Sverige inte har euron som valuta innebär en anslutning till finanspakten inte några krav på förändringar av vårt finanspolitiska ramverk.

Till detta kommer ett antal frågor av mer utrednings- och redovisningskaraktär där råddet och regeringen gör likartade bedömningar: Regeringen instämmer i rådets slutsats att den

makrofinansiella regleringen snabbt bör lösas. Regeringen tillsatte i februari 2011

Finanskriskommittén med uppdrag att utreda frågan om ansvaret för makrotillsynen i Sverige (dir. 2011:6). Utredningen ska bl.a. göra en översyn av det nuvarande institutionella ramverket för krishantering, analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan Riksbanken,

Riksgäldskontoret, Finansinspektionen och Regeringskansliet. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast i maj 2013. Vidare har Riksbanken och Finansinspektionen under året etablerat ett samverkansråd för makrotillsyn.

Finanspolitiska rådet har låtit genomföra beräkningar av de offentliga finanserna i ett scenario i vilket Sverige skulle få en djup ekonomisk kris av samma omfattning som 1990-talskrisen.

Kalkylerna visar att en nedgång av den inhemska efterfrågan får större återverkningar på de offentliga finanserna än ett fall i exportefterfrågan. Rådets beräkningar tyder på att de svenska offentliga finanserna inte allvarligt skulle påverkas vid en temporär minskning av exporten.

Regeringen instämmer i allt väsentligt i rådets analys.

Regeringen delar också rådets uppfattning att nuvarande metod för att beräkna det strukturella sparandet har brister. Samtidigt finns det inga entydiga belägg för att alternativa

beräkningsmetoder ger bättre bedömningar. Inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att förbättra beräkningarna av det strukturella sparandet. Delar av detta arbete redovisades i en fördjupningsruta i 2011 års ekonomiska vårproposition.

Finanspolitiska rådet har gett ett forskningsinstitut vid universitetet i Freiburg i uppdrag att genomföra en s.k. generationsräkenskapsanalys för Sverige. Resultatet pekar bl.a. på att de svenska offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet är god. En starkt bidragande orsak till detta är pensionssystemets utformning. Regeringen delar rådets uppfattning att det är viktigt att noggrant undersöka finanspolitikens långsiktiga konsekvenser. Under 2011 och 2012 bedömde

både Europeiska kommissionen och Konjunkturinstitutet att den svenska finanspolitiken var långsiktigt hållbar.

Otydliga förklaringar

Enligt FPR borde reformutrymmet ha förklarats bättre. En tydligare redovisning av sambanden mellan utgiftstak, överskottsmål och skatteuttag skulle enligt rådet förbättra transparensen kring finanspolitiken. Regeringen anser dock, liksom tidigare, att utgiftsutvecklingen bör beräknas vid oförändrad politik. Utifrån denna framskrivning beräknas sedan ett eventuellt reformutrymme eller besparingsbehov, givet de budgetpolitiska restriktionerna i form av överskottsmål och utgiftstak. Regeringen hänvisar också till att finansutskottet har uttryckt sitt stöd för regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen för 2012 avseende analysen av reformutrymmet och nivån på utgiftstaket (bet. 2011/12:FiU1).

Delvis skiljda meningar

Rådets bedömning är att bilden av ungdomsarbetslösheten inte bör överdrivas och att den stigande arbetslöshet för äldre bör beaktas. Regeringen anser sig ha en nyanserad bild av ungdomsarbetslösheten och betraktar inte ungdomar som en homogen grupp. I de ekonomiska vårpropositionerna har regeringen konstaterat att många unga hittar jobb snabbt jämfört med andra grupper av arbetslösa, men att det finns unga som riskerar att fastna i arbetslöshet. Dit hör t.ex. unga som hoppat av skolan och unga utrikes födda.

FRP noterar att regeringen är mer optimistisk än Konjunkturinstitutet beträffande utvecklingen på arbetsmarknaden. Om läget blir sämre än regeringen räknat med får regeringen ta hänsyn till det i översklottsmålet. Regeringen understryker å sin sida att överskottsmålet för den offentliga sektorns finansiella sparande är centralt för inriktningen av finanspolitiken. Regeringen följer och analyserar löpande det ekonomiska läget, där utvecklingen på arbetsmarknaden utgör en viktig del. Om regeringen skulle bedöma att överskottsmålet inte nås kommer åtgärder att vidtas för att undvika detta.

Enligt FPR kommer sannolikt den offentliga nettoförmögenheten att öka och ställer frågan till regeringen om vad en lämplig nivå på netto- och bruttoförmögenheten skulle kunna vara. Enligt regeringen är det teoretiska och empiriska stödet för att avgöra vad som är en optimal offentlig förmögenhetsnivå svagt. Både teoretisk och empirisk forskning ger dock stöd för att det finns en maximal skuld som staten klarar att betala räntor och amorteringar på. Det finns därför skäl att hålla en god marginal till den övre nivån på skulden. Skuldens storlek påverkar även hur den bör fördelas på olika skuldslag. För att belysa denna fråga har regeringen uppdragit åt

Riksgäldskontoret att analysera statsskuldens sammansättning vid en större respektive mindre statsskuld. Konsekvenserna för skuldförvaltningen av en fallande statsskuld har därtill nyligen belysts i en skrivelse till riksdagen (skr. 2011/12:104).

De skattesänkningar som aviserades våren 2011 föreslogs inte i budgetpropositionen för 2012.

Det försämrade konjunkturläget talade enligt rådet för en mer expansiv finanspolitik. Som argument för större säkerhetsmarginaler i finanspolitiken hänvisade regeringen till den

ekonomiska krisen och den makroekonomiska osäkerheten. Denna argumentation skapar enligt rådet oklarheter om huruvida regeringen anser att det finanspolitiska ramverkets regler och mål är tillräckliga för att hantera kriser. En regelmässig användning av säkerhetsmarginaler riskerar enligt rådet att göra finanspolitiken procyklisk och kan leda till att det genomsnittliga finansiella sparandet överstiger överskottsmålet.

Regeringen anser att det finanspolitiska ramverket fungerar väl. Samtidigt är det viktigt att regeringen inom givna ramar anpassar finanspolitiken efter förändrade förutsättningar.

Regeringen bedömde i budgetpropositionen för 2012 att risken ökat för en svagare ekonomisk utveckling i Sverige än vad som tidigare prognostiserats. En markant försämring av förtroendet för de offentliga finanserna bedömdes under hösten 2011 ha större negativa återverkningar på ekonomin än att finanspolitiken var något återhållsam till följd av behovet av tillräckligt goda säkerhetsmarginaler. Av detta skäl beslöt regeringen att de reformambitioner som aviserades i 2011 års ekonomiska vårproposition skulle genomföras senare.

I en särskild bilaga till 2012 års ekonomiska vårproposition redovisar regeringen de offentliga investeringarna i realkapital och den offentliga realkapitalstockens utveckling. Finanspolitiska rådet menar att detta är ett förtjänstfullt första steg mot en bättre analys av de offentliga

investeringarna. Rådet delar regeringens uppfattning att ett siffersatt mål för de offentliga investeringarna inte bör införas. Rådet menar dock att det inte är klarlagt att de offentliga investeringarna har haft en samhällsekonomiskt fördelaktig omfattning och inriktning.

Regeringen anser också det önskvärt att förbättra redovisningen av de offentliga investeringarna.

Ett arbete pågår med att ytterligare förbättra denna redovisning i de ekonomiska propositionerna.

Utifrån det datamaterial som i dag finns tillgängligt bedömer regeringen att de offentliga investeringarna generellt sett haft en tillfredställande omfattning och inriktning.

Olika bedömningar

Regeringens mest kostsamma åtgärd i budgetpropositionen för 2012 var sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster. Finanspolitiska rådet gör, med utgångspunkt i existerande utvärderingar, bedömningen att de beräknade effekterna på arbetslösheten och sysselsättningen av reformen är överskattade. Rådet anser vidare att den reducerade skattesatsen är ett ineffektivt sätt att minska de administrativa kostnaderna. Den sänkta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster har snarast karaktären av ett

branschstöd. Rådet påpekar att differentierade mervärdesskattesatser riskerar att öka incitamenten för lobbying från olika intressegrupper. Rådet menar att regeringen bör överväga att införa en enhetlig mervärdesskattesats. En sådan skulle enligt Rådet sannolikt ha stora positiva

samhällsekonomiska effekter.

Regeringen bedömer att restaurangpriserna har fallit med ca 4 procent fram t.o.m. juli 2012, vilket motsvarar mer än en tredjedel av den totala skattesänkningen och drygt tre fjärdedelar av den förväntade helårseffekt som angavs i budgetpropositionen för 2012. Även

Konjunkturinstitutets analys pekar på att reformen entydigt medfört sänkta restaurangpriser.

Även försäljningen av tjänster i berörda sektorer har ökat. Regeringens sammantagna bedömning är att den sänkta mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster hittills har haft positiva effekter, bl.a. genom att den har förbättrat förutsättningarna att minska ungdomsarbetslösheten och minskat de administrativa kostnaderna för företagen. Effekterna av den sänkta

mervärdesskatten ska dock i första hand ses i ett långsiktigt perspektiv.

Sverige har sedan tidigare flera olika mervärdesskattesatser. Sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster innebär att samma skattesats nu tillämpas för såväl

restaurangtjänster som livsmedel. Regeringens bedömning är att den sänkta mervärdesskatten kan leda till högre samhällsekonomisk effektivitet. Effekterna av reformen kommer att följas upp på flera sätt, bl.a. genom uppdrag till Konjunkturinstitutet, Skatteverket och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser.

2.3 Riksrevisionen

Enligt den nya hanteringen av Riksrevisionens effektivitetsrapporter, som tillämpas fr.o.m. 2011, lämnar regeringen en särskild skrivelse till riksdagen med anledning av var och en av

Riksrevisionens effektivitetsrapporter. Om regeringen anser frågan slutbehandlad anges detta alternativt redogör regeringen för vilka ytterligare åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas.

Årsvis sammanfattas dessa regeringens ställningstaganden i Årsredovisningen för staten.

Riksdagen kan å sin sida antingen bordlägga skrivelsen, om den anser den vara tillfyllest, eller ge regeringen till känna en avvikande uppfattning.

Riksrevisionen har sedan 2007 årligen följt upp effekterna av sina granskningar. Det har dels skett översiktligt för alla granskningsrapporter dels fördjupat för ett urval rapporter. På Riksrevisionens webbplats finns alla granskningsrapporterna från effektivitetsrevisionen

publicerade och sedan 2013 kan man där dessutom följa uppföljningsresultat kopplade till varje enskild granskningsrapport. (Riksrevisionen 2011g, 2012b, 2013)

En intressant fråga i detta sammanhang är om detta nya förfaringssätt sammantaget stärkt ställningen för Riksrevisionens granskningar i regeringens användningen av dem. Tidigare gick Riksrevisionens effektivitetsgranskningar både till regeringen och den särskilda Riksrevisionens styrelse inom riksdagen. Regeringen kunde återrapportera i olika propositioner om sina åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningar. Exempelvis fanns t.o.m. budgetpropositionen för 2011 i det inledande s.k. Granskningsavsnittet en översikt av Riksrevisionens senaste

granskningar och regeringen kommenterade Riksrevisionens finanspolitiska rekommendationer.

Å sin sida kunde Riksrevisionens styrelse med anledning av en effektivitetsgranskning antingen göra en hemställan till riksdagen, skicka en redogörelse för granskningen till riksdagen eller bordlägga den. Därefter kunde riksdagen i sin tur ge regeringen sin mening till känna.

Det är naturligtvis ännu för tidigt att komma till några definitiva slutsatser om effekterna på regeringens användning av effektivitetsgranskningarna av det nya sättet att hantera dem. Det kan dröja innan de långsiktiga effekterna på de särskilda skrivelserna visar sig. Riksrevisionens allt tydligare uppföljning av var och en av effektivitetsgranskningarna kan också få effekter på regeringens användning av utvärderingar t.ex. via allmänhet och media. Det nya

hanteringssystemet kan naturligtvis även ha effekter i andra avseenden än regeringens

användningen av utvärderingar men dem går jag inte in på. Vad jag kan göra är att jämföra hur utvärderingsanvändningen i regeringens skrivelser om Rikrevisionens granskningar av

finanspolitiken som fanns ackumulerade inför budgetpropositionen för 2013 ter sig i förhållande till användningen i Granskningsavsnittet i budgetpropositionen för 2011 (det sista året med det gamla systemet).

Inför BP för 2013 har fyra effektivitetsgranskningar på det finansiella området varit aktuella (Skr. 2011/12:101, Skr. 2012/13:101). En handlar om myndigheternas insatser för finansiell stabilitet (Riksrevisionen, 2011a), en om stabilitetsfonden (Riksrevisionen, 2011b) och två om det finansiella ramverket (Riksrevisionen, 2011e och f).

Till RiR:s rekommendationer i den första rapporten om den finansiella stabiliteten¹ hörde att:

1RiR 2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i Baltikum 2005–

2007. Riksrevisionen har granskat Riksbankens och Finansinspektionens arbete med finansiell stabilitet under 2005–

2007 i ljuset av den risk som bankernas expansion i Baltikum innebar. Regeringen har redovisat vidtagna åtgärder med anledning av granskningsrapporten i regeringens skrivelse Riksrevisionens granskning av myndigheternas

 Regeringen bör se över och förtydliga Riksbankens och Finansinspektionens mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Det bör utredas huruvida ett regelverk för så kallad makroprudentiell policy bör utvecklas och vem som i så fall ska ha ansvar för den.

 Regeringen bör vidare utreda om riskerna i banksektorn och den därmed sammanhängande implicita statliga garantin kan begränsas.

 Regeringen bör se till att den löpande medvetandegörs om vilka risker som bankers verksamheter i andra länder kan medföra för staten. Det är tveksamt om dessa risker kan reduceras utan att lägga restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands. Men redan kännedom om riskerna bör leda till att staten skapar en beredskap för att möta dem.

 Riksbanken och Finansinspektionen bör överväga andra kommunikationsformer med bankerna och allmänheten. Riksbanken har tagit ett steg på vägen i och med

stabilitetsrapporten i december 2010 och de rekommendationer som där gavs offentlighet.

 Myndigheterna bör fortsätta det nära samarbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet och fortsätta att rapportera till riksdagen eller regeringen hur detta samarbete har utförts under verksamhetsåret. Det bör även övervägas huruvida en extern utvärdering ska genomföras av hur samarbetet är organiserat och har fungerat, snarare än den interna som Riksbanken och Finansinspektionen förordar.

 Riksdagen skulle kunna pröva möjligheten att återkommande anordna offentliga utfrågningar om finansiell stabilitet.

 Riksbanken bör vara tydlig med stresstesterna. En framtida möjlighet vore att göra stresstester baserade på olika djupa nedgångar i ekonomin, vilket skulle ge en bredare information om bankernas motståndskraft.

Regeringen instämmer i allmänna ordalag i flera av Riksrevisionens iakttagelser, synpunkter och rekommendationer i sin skrivelse t.ex. att:

 Bankerna ökade sina risker genom expansionen i Baltikum.

 Myndigheterna underskattade riskerna.

 Myndigheternas mandat bör ses över.

 Myndigheternas samordning behöver formaliseras.

 Antagandena i stresstesterna har varit för försiktiga. Finansinspektionens stresstester har dock skärpts och kvaliteten på och trovärdigheten i testerna har därmed stärkts.

 Tillsynen av banker med verksamhet i flera länder behöver förstärkas.

 Staten har ett implicit ansvar för det finansiella systemet givet dess betydelse för ekonomin.

Regeringen hänvisar till att det inom EU pågår arbete med ett krishanteringsramverk som bl.a.

ska hantera banker med gränsöverskridande verksamhet inom EU. Ett EU-direktiv från 2011 ska genomföras i svensk lagstiftning. Vidare brukar Finansinspektionens kommunikation av material med anknytning till finansiell stabilitet få genomslag i media och därigenom hos dem som fattar beslut inom finansiella institut.

insatser för finansiell stabilitet (skr. 2010/11:161). Granskningsrapporten är därmed för regeringens vidkommande slutbehandlad.

Riksdagen har lagt regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2011/12:FiU15, rskr. 2011/12:117). (Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101)

Regeringen förbigår ett antal förslag och påpekanden med tystnad. Att utreda ett regelverk för s.k. makroprudentiell policy, att utreda riskerna i banksektorn och att överväga en extern utvärdering av samarbetet mellan Riksbanken och Finansinspektionen och att Riksrevisionen är tveksamt till om riskerna kan reduceras utan att lägga restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands.

I rapporten om Stabilitetsfonden² rekommenderar Riksrevisionen regeringen att lämna förslag till en ny målsatt storlek för Stabilitetsfonden som bättre återspeglar risknivån i banksystemet än vad den nuvarande relationen till BNP gör. Utvecklingen av riskerna och risktagandet i

banksektorn har inte något klart samband med tillväxten i den svenska ekonomin. Ett tydligt tecken på detta är att de svenska bankernas tillgångar har vuxit betydligt snabbare än BNP under 2000-talet.

Regeringen bör även undersöka om de medel som inkommer till fonden kan placeras på ett annat sätt än i avbetalning av statsskulden. En sådan undersökning bör till exempel utvärdera huruvida hela eller en del av Stabilitetsfondens medel bör placeras i utländska statspapper med låg risk, vilka skulle kunna säljas i händelse av att fonden behöver användas. Eventuella stödåtgärder som ska finansieras via Stabilitetsfonden kräver att staten lånar upp medel för att finansiera åtgärderna. Erfarenheter från tidigare finanskriser visar att kostnaden för att låna kan öka dramatiskt då staten tvingas att rädda det finansiella systemet.

Därutöver bör regeringen tydliggöra hur avgifterna till Stabilitetsfonden ska utvecklas efter uppbyggnadsperioden. Enligt Riksrevisionens uppfattning bör en rimlig målsättning vara att den finansiella sektorn står för de direkta kostnader som är knutna till stödåtgärder till den finansiella sektorn i händelse av en kris. Stabilitetsfondens behållning bör därför utgöras av avgifter

betalade av bankerna. Regeringen har emellertid överfört betydande medel till Stabilitetsfonden.

Regeringen bör pröva om det initiala tillskottet om 15 miljarder kronor inklusive ränta kan återföras till statskassan och bör även undersöka om Stabilitetsfonden i efterskott kan debiteras för värdet på teckningsrätterna i Nordeas nyemission. Om nuvarande regler bibehålls finns det en risk att skattebetalarna kommer att ha svarat för mer än hälften av finansieringen.

Riksrevisionen anser vidare att det inte är helt klart om förordningen (2009:46) om

kapitaltillskott till banker m.fl. ryms inom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut.

Under rådande omständigheter hade det vid Nordeas nyemission varit mer rättframt att delta i nyemissionen via statsbudgeten och, om behovet uppstått, föreslå riksdagen besparingsåtgärder eller en höjning av utgiftstaket.

Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning i ett antal utredningstekniska avseenden. Det finns skäl att se över stabilitetsfondens målnivå och om den bättre bör återspegla risknivån i

banksektorn. Finanskriskommittén (Fi 2011:6) har fått i uppdrag att utvärdera för- och nackdelar med en målsatt nivå för stabilitetsfonden. Regeringen avser att invänta kommitténs redovisning innan den överväger ytterligare åtgärder beträffande målnivån och hur avgifterna ska utvecklas efter uppbyggnadsperioden.

2RiR 2011:26 Stabilitetsfonden – Gör den skäl för namnet? Riksrevisionen har granskat om stabilitetsfondens utformning är effektiv för att uppnå de mål som riksdagen upprättat och om den använts i enlighet med riksdagens intentioner. Regeringen har redovisat vidtagna åtgärder med anledning av granskningsrapporten i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om stabilitetsfonden (skr. 2011/12:71). Granskningsrapporten är därmed för regeringens vidkommande slutbehandlad. (Årsredovisning för staten 2010 (skr. 2010/11:101)

Regeringen utesluter inte heller att det kan finnas skäl att de medel som inflyter till stabilitetsfonden placeras på ett annat sätt jämfört med det räntebärande kontot i

Riksgäldskontoret. Regeringen kommer under 2012 att inleda en översyn av denna fråga. Ett slutligt ställningstagande till hur stabilitetsfonden ska konstrueras bör invänta utfallet av förhandlingarna om det ramverk för hantering av banker i kris som Europeiska kommissionen har aviserat.

Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens slutsatsen att det finns en risk för att skattebetalarna kommer att stå för cirka hälften av stabilitetsfonden. Inget har sagts om att kreditinstituten ska upphöra med att betala stabilitetsavgifter när den i förarbetena omnämnda målnivån för

stabilitetsfonden uppnås. Någon gräns för avgiftsuttaget finns inte i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut (bankstödslagen).

Regeringen har haft erforderligt stöd för att utfärda förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Regeringen har agerat inom det mandat som lämnades genom

bankstödlagen. Det hade inte heller varit mer rättframt av staten om den deltagit i Nordeas nyemission år 2009 på annat sätt än via stabilitetsfonden. I det aktuella läget var det mer rimligt att behandla Nordea på samma sätt som övriga kreditinstitut som önskat statligt kapitaltillskott.

Riksrevisionen har behandlat det finanspolitiska ramverket i två rapporter. Den första handlar om BP för 2011 och den andra om BP för 2012³⁴. Den första kommenterar också regeringens sysselsättningspolitiska ramverk.

När det gäller det sysselsättningspolitiska ramverket rekommenderar Riksrevisionen

regeringen att öka transparensen i redovisningen av politikens effekter genom att de antaganden och beräkningsunderlag som ligger till grund för regeringens bedömningar tydligt redovisas exempelvis i separata beräkningskonventioner.

Regeringen har sedan budgetpropositionen för 2008 redovisat arbetet med att ta fram ett ramverk för sysselsättningspolitiken. I budgetpropositionen för 2011 återfinns emellertid inte någon uppföljning av sysselsättningspolitiken utifrån ramverkets indikatorer.

Redovisningen av effekterna av regeringens reformer inom sysselsättningspolitiken har varierat i omfång och innehåll. Regeringen har genomgående hänvisat till att bedömningarna baseras på forskning, dock ofta utan att ange referenser eller redovisa faktiska beräkningar och antaganden som bedömningarna baseras på. En tydlig redovisning är viktig för transparensen i

3RiR 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen för 2011 – redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk. Riksrevisionen har granskat regeringens redovisning av de finans- och

sysselsättningspolitiska ramverken i budgetpropositionen för 2011. Regeringen har redovisat vidtagna åtgärder med anledning av granskningsrapporten i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk i budgetpropositionen för 2011 (skr. 2010/11:148). Granskningsrapporten är därmed för regeringens vidkommande slutbehandlad.

Riksdagen har lagt regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:32).

RiR 2011:30 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket – Regeringens redovisning i budgetpropositionen för 2012. Riksrevisionen har granskat om inriktningen av finanspolitiken i budgetpropositionen för 2012 stämmer överens med det finanspolitiska ramverket. Regeringen har redovisat vidtagna åtgärder med anledning av granskningsrapporten i regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om tilllämpningen av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen för 2012 (skr. 2011/12:148). Granskningsrapporten är därmed slutbehandlad.

Riksdagen har lagt regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2011/12:FiU20, rskr. 2011/12:292). (skr.

2011/12:101)

4 Eftersom jag i mina tidigare studier tillämpat samma avgränsning på Riksrevisionen som på FPR kommenterar jag inte de delar i rapporterna och skrivelserna som berör kommunsektorn.

bedömningarna och för att ge en rättvisande bild av den förda politiken. I detta avseende är redovisningen i budgetpropositionen för 2011 särskilt knapphändig.

Regeringen instämmer i stora delar i det som Riksrevisionen framhållit avseende uppföljningen av sysselsättningspolitiken och har redan genomfört eller planerar att genomföra större delen av de förändringar som Riksrevisionen rekommenderar. Det var olyckligt att regeringen inte tydligt redogjorde för i vilket sammanhang redovisningen av det sysselsättningspolitiska ramverket ska ske och att redovisningen i budgetpropositionen för 2011 var knapphändig när gäller antaganden och beräkningsunderlag. När det sysselsättningspolitiska ramverket började byggas upp

bestämde regeringen att uppföljningen av sysselsättningspolitiken och tillämpningen av ramverket skulle beskrivas i den ekonomiska vårpropositionen (se prop. 2007/08:100). Under tiden ramverket för sysselsättningspolitiken utvecklats har regeringen bedömt att det funnits skäl för att även i budgetpropositionen redogöra för arbetet med indikatorerna. I 2011 års ekonomiska vårproposition anges dock att ”indikatorerna publiceras tillsammans med regeringens bedömning en gång per år i den ekonomiska vårpropositionen” (prop. 2010/11:100).

I 2011 års ekonomiska vårproposition görs en sammanfattande redovisning av de metoder och beräkningar som ligger till grund för regeringens bedömning av effekterna av reformerna inom sysselsättningspolitiken (se prop. 2010/11:100). Sammanfattningen grundar sig på rapporten Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas? från Finansdepartementets

ekonomiska avdelning, vilken publicerades på regeringens webbplats i samband med den ekonomiska vårpropositionen. I rapporten redogörs för de beräkningar och metoder som ligger till grund för bedömningen av arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. utvecklingen av

arbetskraften, sysselsättningen, arbetslösheten och arbetade timmar. Ett väsentligt inslag i rapporten är detaljerade effektberäkningar av regeringens reformer. Förbättringar av dessa beräkningar och metoder är ett ständigt pågående arbete inom Regeringskansliet.

I Riksrevisionens granskningsrapport av det finanspolitiska ramverket i BP för 2011 behandlades uppföljningen av överskottsmålet, antalet målindikatorer och beräkningen av

reformutrymmet. I granskningen av ramverket i BP för 2012 koncentrerar sig Riksrevisionen på reformutrymmet och konstaterar att regeringens bedömning av det är mer strukturerat och

utförligt beskrivet än tidigare men kan förbättras ytterligare. Regeringen bör i kommande ekonomiska propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller

budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för att hantera risker, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. I resonemanget bör man ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Denna buffert är avsedd just för att ”kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättningen riskerar att bli ohållbar”

och är ett av de centrala motiven för överskottsmålet.

Riksrevisionen menar vidare att med regeringens ansats med en ”samlad bedömning” av reformutrymmet är det enkelt att motivera avsteg från det finanspolitiska ramverket.

Transparensen skulle förbättras om sådana avsteg tydligare skilde på vad som beror av

beräkningsunderlaget – inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen – och vad som beror på politiska avvägningar. Det reformutrymme som regeringen kommer fram till i den samlade bedömningen är endast en möjlighet med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket. Storleken på den extra säkerhetsmarginal som regeringen räknar med framgår inte.

Därför blir det problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och svårt att värdera rimligheten i regeringens bedömning.

Utformningen av överskottsmålet, som ett genomsnitt ”över en konjunkturcykel”, ställer höga krav på vilka indikatorer som används vid avstämningen mot målet och på tolkningen av dessa.

En viktig fråga är hur man ska hantera risken för att konjunkturförloppen inte är symmetriskt fördelade kring den långsiktiga potentiella produktionsnivån i ekonomin. Regeringen – och andra bedömare – menar att det finns en sådan asymmetri, med tyngdpunkt på längre och djupare lågkonjunkturer än motsvarande högkonjunkturer. Detta skulle i så fall betyda att de konjunkturjusterade indikatorer som används vid avstämningen mot överskottsmålet blir

missvisande. Vid avstämningen av det finansiella sparandet mot överskottsmålet bör regeringen tydligt redovisa i vilken omfattning ett asymmetriskt BNP-gap beaktas.

Regeringen bör i kommande ekonomiska propositioner redovisa en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Även små skillnader i prognosen för potentiell BNP kan få stor

betydelse för uppföljningen av finanspolitiken och för möjligheten att förstå de avvägningar som leder fram till bedömningen av reformutrymmet under det föreslagna utgiftstaket. Prognosen över potentiell BNP är knapphändigt motiverad i budgetpropositionen.

Regeringens svar på Riksrevisionens iakttagelser beträffande det finansiella ramverket i BP för 2012 innehåller å ena sidan instämmanden och å andra sidan tillbakavisanden av Riksrevisionens förslag. När det gäller redovisningen av potentiell BNP har regeringen redan genomfört vissa åtgärder och strävar efter att öka tydligheten i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar.

Från och med 2012 års ekonomiska vårproposition innehåller de ekonomiska propositionerna en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Regeringen avser vidare att fr.o.m.

budgetpropositionen för 2013 mer utförligt beskriva bedömningen av potentiell BNP och dess bestämningsfaktorer.

Regeringen avser däremot inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer avseende uppföljningen av överskottsmålet. Att kvantifiera effekten av alla påverkande faktorer skulle ge uttryck för en exakthet i bedömningen som inte finns i

verkligheten. Det är inte möjligt att på ett entydigt sätt redovisa hur varje enskild faktor påverkar politikens utformning. I stället görs en samlad bedömning av reformutrymmet utifrån samtliga faktorer.

En faktor som vägs in denna samlade bedömning är hur mycket djupare en lågkonjunktur kan förväntas vara än en högkonjunktur. Risken för asymmetriska konjunkturcykler är ett av skälen till att det för närvarande bedöms vara nödvändigt med en extra säkerhetsmarginal för att överskottsmålet ska uppnås. Ett annat skäl är att även konsekvensen av en annan utveckling än den prognostiserade bedöms vara asymmetrisk, eftersom det offentliga sparandet sannolikt försämras mer vid en mer ogynnsam utveckling i jämförelse med den förutsagda, än det förbättras vid en mer gynnsam utveckling. Även denna asymmetri är således ett skäl för att använda en extra säkerhetsmarginal.

Det faktum att det inte går att tillmäta varje enskild faktor som påverkar bedömningen av reformutrymmets storlek ett exakt kvantitativt värde gör att det inte är möjligt att, som Riksrevisionen rekommenderar, redovisa skillnaden mellan ett hypotetiskt reformutrymme, bestämt enbart med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket, och ett annat

reformutrymme som även tar hänsyn till övriga faktorer. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas vid varje enskilt tillfälle genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en enkel mekanisk formel. Regeringen anser att den beskrivning och analys av olika faktorer som påverkar

reformutrymmet som görs i budgetpropositionen för 2012 ger en god bild av vilka faktorer som

vägts in i bedömningen och hur avvägningen har gjorts. Liksom i bemötandet av FPR hänvisar regeringen till finansutskottet som anfört att redovisningen av reformutrymmet utvecklats avsevärt och inte sett någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning (bet.

2011/12:FiU1).

Regeringen hade i sitt svar på Riksrevisionens iakttagelser beträffande det finansiella ramverket i BP för 2011 också delvis instämt i Riksrevisionens iakttagelser t.ex. när det gäller

uppföljningen av överskottsmålet och tillämpningen av utgiftstaket och att det bör finnas en tydlig skillnad mellan den bakåtblickande uppföljningen av överskottsmålet och en

framåtblickande planering men liksom i sitt svar på Riksrevisionens nästa granskning slagit fast att bedömningen av den föreslagna finanspolitiken och om den är förenlig med överskottsmålet är komplex och måste baseras på ett antal indikatorer som tolkas i ljuset av det rådande

resursutnyttjandet och andra relevanta faktorer. En sammanvägning måste sedan göras av samtliga faktorer. En intressant kommentar i sammanhanget är följande: ”Utgiftstakets nivå är

….. ett uttryck för de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs.

Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Regeringen anser att ett beslut om utgiftstakets nivå i grund och botten är ett politiskt beslut. Det går därför inte att reducera ett sådant till en beräkning av en i förväg bestämd formel och vanskligt att på förhand ge olika bestämningsfaktorer olika vikt.

2.4 Sammanfattning och kommentarer

Finansplanen

Inga utvärderingar används för att direkt motivera den ekonomiska politiken såsom den presenteras i Finansplanen i BP för 2013. Däremot nämns ett antal kommande utvärderingar exempelvis: en av de statliga aktörerna på riskkapitalområdet och två beträffande

energianvändningen. Dessutom förutskickas ett antal uppföljningar bl.a. av sänkningen av restaurangmomsen, kraven på att delta i studiemotiverande utbildning inom Jobbgarantin för ungdomar och en översyn av uppföljningsåtgärderna i aktivitetsstödet för harmonisering med dem inom arbetslöshetsförsäkringen. I ett antal fall hänvisas även i allmänna ordalag till forskning och vetenskapliga studier.

Regeringen för också ett resonemang i Finansplanen om reformer och deras effekter på

produktion och sysselsättning. För 2014 räknar regeringen med 17 000 fler sysselsatta. Varaktigt bedöms de hittills genomförda strukturreformerna sammantaget öka antalet årsarbetskrafter med ca 250 000. Jobbskatteavdraget bidrar med omkring hälften av denna ökning. Grunden för dessa bedömningar har Finansdepartementet redovisat i en särskild skrift. Bedömningarna anges dock vara osäkra eftersom kunskaperna om effekternas storlek är långt ifrån fullständiga.

Trots att Jobbskatteavdraget är den reform som beräknas ge störst effekter nämner regeringen inte med ett ord att man i Finansplanen i BP för 2012 lovat riksdagen att återkomma till faktiskt utvärderade effekter av Jobbskatteavdraget. Inte heller att IFAU under 2012 försökte utvärdera effekterna av JSA men misslyckades pga. svårigheterna att få fram utvärderingsbart empiriskt underlag. För äldre arbetstagare har dock sedermera en utvärdering av de kombinerade effekterna av förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter kunnat genomföras. Den visade att åtgärderna tillsammans ökade sysselsättning med 1,5 procentenheter. Om man antar att JSA stod för hälften av denna effekt var ”självförsörjningsgraden” endast 13 procent för JSA.

Som en av utvärderarna vid IFAU uttryckte det i en intervju i tidningen Arbetsmarknaden är det av största vikt att reformer som är så pass dyra som JSA införs på ett sådant sätt att de går att utvärdera. Man hade exempelvis kunnat börja med JSA för barnfamiljer. I USA började man med ensamstående mödrar och dessutom i goda tider. Det fanns också i den amerikanska

varianten av JSA en avtrappning vid högre inkomster vilket gjorde reformen billigare och kanske mindre fördelningspolitiskt stötande. Med mycket låga minimilöner som i USA var vidare chanserna större att reformen skulle leder till lönesänkningar och ökad sysselsättning. Med relativt höga lägstalöner i kollektivavtalen i Sverige skulle istället resultatet kunna bli arbetslöshet.

När BP för 2013 presenterades av finansminister Anders Borg på Handelshögskolan var ett av opponenten professor Bertil Holmlunds förslag att regeringen borde vid sin sida ha ett

Utvärderingsråd som inför reformer kunde verka för att göra dem utvärderingsbara (Holmlund, 2013).

Finanspolitiska rådet

Rådet framför sina synpunkter ganska försiktig i 2012 års rapport (Finanspolitiska råder, 2012).

På många punkter är Finanspolitiska rådet och regeringen också eniga. Det gäller finanspolitiken i stort som anses ha varit välavvägd. Till detta kommer ett antal frågor av utrednings- och

redovisningskaraktär där rådet och regeringen gör likartade bedömningar: kring rådets

scenarioberäkningar och generationsräkenskapsanalys, att det inte finns några skäl att förändra det svenska finansiella ramverket i riktning mot finanspaktens EU-regler, att den

makrofinansiella ansvarsfördelningen måste regleras och att metoderna för att beräkna det

strukturella sparandet har brister. Rådet noterar också att ett förtjänstfullt första steg tagits mot en bättre analys av de offentliga investeringarna.

I övrigt riktar rådet frågor till regeringen och begär förtydliganden i stället för att explicit uttrycka kritik. Det handlar om den offentliga nettoförmögenheten, utvecklingen på arbetsmarknaden men framför allt om det finansiella ramverket. En tydligare förklaring av reformutrymmet och av sambanden mellan utgiftstak, överskottsmål och skatteuttag skulle förbättra transparensen kring finanspolitiken. De skattesänkningar som aviserades våren 2011 borde också enligt FPR ha genomförts. Om det finanspolitiska remverket fungerar så att detta inte var möjligt påpekar FPR att politiken riskerar att bli procyklisk och oklarheter uppstå om hur regeringen ser på ramverket. Även om rådet inte riktar någon direkt kritik mot regeringen på dessa punkter som rör det finanspolitiska ramverket är de ändå av stort politisk vikt. Är

ramverket till för att staga upp politikutformningen eller kan det tillämpas tämligen godtyckligt (jfr. Riksrevisionen nedan)?

Endast på en punkt råder uppenbar oenighet mellan regeringen och Finanspolitiska rådet och det gäller restaurangmomsen. Rådet gör utifrån existerande utvärderingar bedömningen att de beräknade effekterna av reformen på arbetslösheten och sysselsättningen är överskattade, att den reducerade skattesatsen är ett ineffektivt sätt att minska branschens administrativa kostnader och att den snarast har karaktären av ett branschstöd som riskerar att öka incitamenten för lobbying.

Rådet menar att regeringen bör överväga att införa en enhetlig mervärdesskattesats. En sådan skulle sannolikt ha stora positiva samhällsekonomiska effekter.

Regeringen försvarar sig med att effekterna av den sänkta mervärdesskatten i första hand ska ses i ett långsiktigt perspektiv. Reformen kommer att följas upp. Men redan nu har priserna sänkts vilket förbättrat förutsättningarna att minska ungdomsarbetslösheten. Sverige har sedan tidigare flera olika mervärdesskattesatser. Sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och

cateringtjänster innebär att samma skattesats nu tillämpas för såväl restaurangtjänster som livsmedel. Regeringens bedömning är att den sänkta mervärdesskatten kan leda till högre samhällsekonomisk effektivitet.

Riksrevisionen

Ett genomgående mönster är att regeringen i sina skrivelser instämmer i påpekanden om behov av utredningar, förtydliganden och bättre redovisning särskilt om regeringen redan initierat förändringar. Ett exempel är potentiell BNP och sysselsättningspolitiken där regeringen säger sig ha genomfört eller planerar att genomföra större delen av de åtgärder som Riksrevisionen

rekommenderar.

Från och med 2012 års ekonomiska vårproposition innehåller de ekonomiska propositionerna en tabell med potentiell BNP i fasta och löpande priser. Regeringen avser också att i den kommande budgetpropositionen mer utförligt beskriva bedömningen av potentiell BNP och dess

bestämningsfaktorer. När det gäller arbetsmarknadspolitiken har Riksrevisionen klagat på att regeringen inte tillräckligt utförligt redovisat beslutunderlag utan bara hänvisat till att

bedömningarna baseras på forskning, ofta utan att ange referenser. Regeringen har dock i en särskild skrift redovisat metoder och beräkningar som ligger till grund för regeringens

bedömning av effekterna av reformerna inom sysselsättningspolitiken och anger att förbättringar av dessa beräkningar är ett ständigt pågående arbete inom Regeringskansliet.

I vissa fall väljer regeringen att negligera påpekanden exempelvis att utreda riskerna i banksektorn och att överväga en extern utvärdering av samarbetet mellan Riksbanken och Finansinspektionen och att de finansiella riskerna knappast kan reduceras utan att lägga restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands.

I övrigt kan regeringen i skrivelserna kraftfullt bemöta kritiken och/eller ge sig in i längre diskussioner. Det förra karaktäriserar svaren avseende t.ex. Stabilitetsfonden där regeringen inte håller med om att skattebetalarna kommer att få stå för stora delar av fonden. Någon gräns för avgiftsuttaget, när väl målnivån för fonden uppnåtts, finns inte. Inte heller finns någon oklarhet om huruvida regeringen har haft stöd för att utfärda förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. De längre utläggningarna gäller framför allt det finanspolitiska ramverket.

Riksrevisionen medger att regeringens bedömning av reformutrymmet är mer strukturerat och utförligt beskrivet i budgetpropositionen för 2012 än tidigare men transparensen kan förbättras.

Regeringen bör i kommande propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om

regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för att hantera risker, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. I resonemanget bör man ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Storleken på den extra

säkerhetsmarginal som regeringen räknar med framgår inte. Därför blir det problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och svårt att värdera rimligheten i regeringens bedömningar.

Regeringens ansats med en ”samlad bedömning” riskerar också att leda till godtycklighet.

Regeringen bör tydligare skilja på vad som beror av beräkningsunderlaget – inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen – och vad som beror på politiska avvägningar.

Regeringen tillbakavisar Riksrevisionens iakttagelser beträffande det finansiella ramverket i BP för 2012 och avser inte att vidta några åtgärder med anledning av dem. Att kvantifiera effekten av alla påverkande faktorer skulle ge uttryck för en exakthet som inte finns i verkligheten. Det är

inte möjligt att på ett entydigt sätt redovisa hur varje enskild faktor påverkar politikens

utformning. I stället görs en samlad bedömning av reformutrymmet utifrån samtliga faktorer. En faktor som vägs in denna bedömning är hur mycket djupare en lågkonjunktur kan förväntas vara än en högkonjunktur. Risken för asymmetriska konjunkturcykler och konsekvenser av en annan utveckling än den prognostiserade, är ett av skälen till att det för närvarande bedöms vara nödvändigt med en extra säkerhetsmarginal för att överskottsmålet ska uppnås.

Det faktum att det inte går att tillmäta varje enskild faktor som påverkar bedömningen av reformutrymmets storlek ett exakt kvantitativt värde gör att det inte är möjligt att, som Riksrevisionen rekommenderar, redovisa skillnaden mellan ett hypotetiskt reformutrymme, bestämt enbart med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket, och ett annat

reformutrymme som även tar hänsyn till övriga faktorer. Det är regeringens uppfattning att reformutrymmets storlek måste bedömas genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en enkel mekanisk formel. Regeringen anser att den beskrivning och analys av olika faktorer som påverkar reformutrymmet som görs i budgetpropositionen för 2012 ger en god bild av vilka faktorer som vägts in i bedömningen och hur avvägningen har gjorts. Även finansutskottet har anfört att redovisningen av bedömningen av reformutrymmet utvecklats avsevärt och inte sett någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning.

Regeringen hade i sitt svar på Riksrevisionens iakttagelser beträffande det finansiella ramverket i BP för 2011 liksom i sitt svar på Riksrevisionens nästa granskning av det finansiella ramverket slagit fast att bedömningen av den föreslagna finanspolitiken och om den är förenlig med överskottsmålet är komplex och måste baseras på ett antal indikatorer som tolkas i ljuset av det rådande resursutnyttjandet och andra relevanta faktorer. En sammanvägning måste sedan göras av samtliga faktorer.

Vad Riksrevisionens kommentarer beträffande tillämpningen av det finansiella ramverket syftar till är att få regeringen att skilja mellan fakta och ideologin, på beräkningsunderlag, inklusive prognoser för den framtida ekonomiska utvecklingen, och politiska avvägningar. Regeringen är inte omedveten om problematiken och säger t.ex. rakt ut i sitt svar på granskningen av ramverket i BP för 2011 att utgiftstakets nivå är ”ett uttryck för de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika

bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera

beräkningen till en i förväg bestämd formel. Det kunde också vara vanskligt att på förhand ge olika bestämningsfaktorer olika vikt”.

Det tycks vara regeringens åsikt att å ena sidan är det bra att ha ett finansiellt ramverk för att motivera skatteuttag, utgiftsbegränsningar, utgiftstak och överskottsmål å andra sidan måste det gå att anpassa dessa storheter till rådande omständigheter och politiska värderingar.

Sammantaget leder detta naturligtvis till oklarheter beträffande regeringens bedömningsgrunder.

3. Arbetsmarknadspolitik

3.1 Utvecklingen på arbetsmarknaden och av arbetsmarknadspolitiken

Efter finanskrisen 2008 blev det en viss återhämtning på arbetsmarknaden under 2011 men redan andra halvåret 2011 dämpades utvecklingen. Försvagningen fortsatte under 2012 och väntas bestå åtminstone under 2013 och 2014.

Inför 2012 gjorde regeringen en relativt stor satsning på arbetsmarknadspolitiken vilket framgår av tabell 3.1. Både antalet platser i konjunkturberoende program och Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag skulle öka. Det är svårt att från budgetproposition till budgetproposition följa utvecklingen över tiden. I BP för 2013 används inte begreppet platser i konjunkturberoende program men sett till Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag blev det också i realiteten en kraftig ökning 2012. Regeringen räknar i BP för 2013 inte med någon fortsatt ökning av förvaltningsanslaget med nivån ska fortsatt ligger kvar på en relativt hög nivå 2013 och 2014 för att därefter minska då tiderna förväntas bli bättre. De kostnader för de arbetsmarknadspolitiska programmen som regeringen anger i BP för 2013 har en ojämnare profil men de förväntas ligga på en högre nivå 2013 och 2014 än 2012.

Tabell 3.1 Antal platser i konjunkturberoende program, kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser samt Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag milj. kr

Konjunkturberoende program 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

BP för 2011 85 000 127 000 189 000 167 000 133 000 120 000

BP för 2012 182 000 178 000

Kostnader arbetsmarknadspol program

Utfall Prognos Förslag Beräknat

BP för 2013 6 914 6 227 7 893 7 900

Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag

Utfall Utfall Prognos

BP för 2011 4 893 5 852 5 813

BP för 2012 Förslag Beräknat

7 186 6 857

BP för 2013 Utfall Prognos Beräknat Beräknat

5 775 7 122 6 994 6 990 Källor: Budgetpropositionerna för 2011, 2012, 2013.

De spridda uppgifter som finns att tillgå i BP för 2013 beträffande omfattningen av de olika arbetspolitiska programmen 2011 och 2012 har använts för att uppdatera tabell 3.2 som har som utgångspunkt de fylligare uppgifterna för 2008 och 2009 som fanns i BP för 2011. Som synes är Jobb- och utvecklingsgarantin det absolut största programmet med 91 000 deltagare per månad 2011 varav 27 000 i fas 3, siffror som stiger till 96 000 respektive 30 400 under första halvåret 2012.

Jobbgarantin för ungdomar är det näst största konjunkturberoende programmet även om antalet deltagare minskat något 2011, till 38 800. Nystartsjobben har också kommit upp i relativt stora volymer, 45 000 år 2011. Som jämförelse kan nämnas att deltagarna i arbetsmarknadsutbildning utanför garantierna 2011 i genomsnitt per månad låg på 3 600. Till detta kom 3 700 personer i Jobb- och utvecklingsgarantin och 1 700 i Jobbgarantin för ungdomar. Totalt 9 000 deltagare i arbetsmarknadsutbildning. Det innebar en blygsam ökning på ca 200 personer per månad jämfört med 2010, en ökning som enbart gick till personer i garantierna medan deltagandet utanför garantierna minskade kraftigt (från 5 800 till 3 600). Det genomsnittliga antalet deltagare i

Arbetspraktik och andra praktikprogram inklusive aktiviteter inom garantierna uppgick till 12 000 personer per månad under 2011. Det är en minskning med 14 300 från 2010. Här redovisar dock regeringen ingen uppdelning på deltagare i garantierna och utanför.

Tabell 3.2 Genomsnittligt antal deltagare, konjunkturberoende program per månad 2008 — 2011, årsplatser 2014 – 2015, tusental

2008 2009 2010 2011 2012

Program med aktivitetsstöd 70 800 120 700

Arbetsmarknadsutbildning 4 700 4 400 5 800 3 600

Arbetspraktik 1 400 9 100 13 400 5 800

Därav Praktisk kompetensutveckling 0 1 500 2 100

Därav Prova-på-platser 200 600

Förberedande insatser 10 200 12 900

Därav aktiviteter inom vägledning/platsförmeding.

300 700

Därav Arbetslivsinriktad rehab 7 700 9 900

Därav Förberedande utbildning 2 000 2 000 6 600 700

Därav Fördjupad kartläggning, vägledning

100 200

Jobbgarantin för ungdomar 11 000 34 700 47 000 38 800

Därav arbetsmarknadsutbildning. 1 700

Jobb- och utvecklingsgarantin 41 300 57 000 78 000 91 000 96000

Därav arbetsmarksutbildning 3 700

Därav Fas 3 0 4 700 19 600 27 000 30400

Stöd till start av näringsverksamhet 2 100 2 300

Anställningsstöd 14 100 6 700

Därav Instegsjobb 1 200 2 400

Därav Särskilt anställningsstöd 5 900 4 300 2 900 3 900

Konjunkturberoende program 84 900 127 400 189 000 167 000

Nystartsjobb 16 000 19 300 35 500 44 700

Anm. Deltagare i Jobb- och utvecklingsgarantin samt Jobbgarantin för ungdomar kan delta i övriga program inom ramen för garantierna men redovisas endast under respektive garanti.

Minskningen av anställningsstöd 2008 – 2009 beror främst på att vissa former av anställningsstöd då upphörde.

Siffrorna för 2012 för Jobb- och utvecklingsgarantin avser första halvåret.

Källor: Budgetpropositionerna för 2011, 2012, 2013

Målet för regeringens arbetsmarknadspolitik är, liksom tidigare, att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad och verka för att förbättra matchningen på arbetsmarknaden och stadigvarande öka sysselsättningen. Regeringen gör fortsatt bedömningen att

arbetsmarknadspolitiken har bidragit till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Det sker utifrån konstaterandet att sysselsättningsgraden i de flesta åldersgrupper har ökat samtidigt som konjunkturen varit svag. Därför ligger också regeringens övergripande inriktning på politiken fast.

Regeringen påpekar inledningsvis även i denna budgetproposition att uppföljning och

utvärdering ska utvecklas och prioriteras inom berörda myndigheter. Antalet utvärderingar som utnyttjas i arbetsmarknadsavsnittet i BP för 2013 är dock få. En utvärdering av IFAU av

Nystatsjobben och en granskning av Riksrevisionen av effektivitetsmätning som styrmedel. Till detta kommer ett par uppföljningar bl.a. av Statskontoret (Arbetsförmedlingens användning av förvaltningsresurserna och Etableringsreformen) och någon enstaka hänvisning till

”forskningen”.

I BP för 2013 trycker regeringen särskilt på behovet att följa upp de arbetssökandes

jobbsökaraktiviteter även för dem som har ekonomiskt bistånd från kommunerna. Statskontoret har också fått i uppdrag att kartlägga kommunernas och Arbetsförmedlingens insatser för personer med försörjningsstöd som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Att arbetslösheten fortfarande är hög beror till viss del på att grupper med svag anknytning till arbetsmarknaden ökat sitt arbetskraftsdeltagande. Detta är enligt regeringen i grunden positivt men fler

arbetssökande har nu funktionsnedsättningar som medför nedsatt arbetsförmåga, låg utbildningsnivå och brist på arbetslivserfarenhet. Dessa grupper utgjorde 60 procent av de inskrivna arbetslösa under 2011.

Regeringen prioriterar liksom i BP för 2012 de långtidsarbetslösa men bedömer också att åtgärder bör vidtas tidigt i arbetslöshetsperioden för att därmed motverka att fler blir långtidsarbetslösa. Detta görs genom förmedlingsinsatser och förbättrad uppföljning av

korttidsarbetslösas jobbsökande, men även i form av fler programplatser. Samtidigt ska stödet till de långtidsarbetslösa förbättras genom höjd aktivitet och kvalitet i garantierna. För att möta den svaga konjunkturutvecklingen föreslår regeringen dessutom en rad tillfälliga åtgärder.

Möjligheterna att få arbete ska förbättras genom insatser som stärker efterfrågan och sänker trösklarna in på arbetsmarknaden för grupper med svag förankring på denna. Ytterligare förstärkningar föreslås när det gäller ungdomar och nyanlända (jfr. avsnitt 3.5 och 3.6).

Kommentar

Huruvida arbetsmarknadens funktionssätt förbättrats är oklart. Konjunkturinstitutet ser

indikationer på motsatsen dvs. att matchningseffektiviteten försämrats och har därför reviderat upp jämviktsarbetslösheten. Berveridgekurvan (sambandet mellan vakanser och arbetslöshet) har skiftat utåt efter 2009 och jobbchansen (sannolikhet få jobb vid givet arbetsmarknadsläge) har minskat under 2011. Utvecklingen förklaras av den djupa lågkonjunkturen och tillskottet av mindre kvalificerad arbetskraft. Konjunkturinstitutet bedömer dock att på sikt kommer regeringens arbetsmarknadsreformer att bidra till att jämviktsarbetslösheten minskar.

(Konjunkturinstitutet, 2012)

Regeringen för ingen diskussion om avvägningsfrågor beträffande programvolymer och programmix inför lågkonjunkturen. Exempelvis att ökade programvolymer kan motiveras med att de motverkar stigande långtidsarbetslöshet och har positiva effekter på

arbetskraftsdeltagandet. Och att det finns skäl som talar för mer längre insatser, särskilt arbetsmarknadsutbildning, och mindre jobbsökande i lågkonjunktur även om

konjunkturnedgångar kan se olika ut med avseende på samansättningen av de arbetslösa och omfattningen av strukturomvandlingen. (Finanspolitiska rådet, 2010, Forslund & Vikström 2010, Forslund m.fl., 2011, Sohlman, 2010a, SOU 2011:11, Taslimi, 2011).

Om det verkligen blir några fler programplatser för korttidsarbetslösa till skillnad från tidigare återstår att se.

3.2 Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingen har många olika arbetsuppgifter. I BP för 2013 trycker regeringen på utvecklingen av Arbetsförmedlingens arbetssätt för att å ena sidan arbeta för att motverka uppkomsten av långtidsarbetslöshet och å andra sidan för att reducera existerande

långtidsarbetslöshet. Uppföljning av arbetssökande, inte bara de som befinner sig i

arbetsmarknadspolitiska program, utan även andra arbetslösa och personer med ekonomiskt