Regeringen/Finansdepartementet .1 Användning av utvärderingar

I Finansplanen refereras liksom tidigare i allmänna ordalag till forskning och vetenskapliga studier. Hänvisningarna är snarast av legitimerande natur. Politikutvecklingen understöds enligt regeringen av forskning. Inga utvärderingar används dock för att direkt motivera den ekonomiska politiken men politiken ska utvärderas och ett antal kommande utvärderingar och uppföljningar nämns.

Regeringen för också i Finansplanen i BP för 2013 ett resonemang om reformeffekter på produktion och sysselsättning. Grunderna för dessa (ex ante) bedömningar har

Finansdepartementet redovisat i en särskild skrift. Trots att Jobbskatteavdraget är den reform som beräknas ge störst effekt nämner regeringen inte med ett ord att man i Finansplanen i BP för 2012 lovat riksdagen att återkomma med faktiskt utvärderade effekter av Jobbskatteavdraget. Inte heller att IFAU under 2012 försökte utvärdera JSA men misslyckades pga. svårigheterna att få fram utvärderingsbart empiriskt underlag. För gruppen äldre arbetstagare har dock sedermera en utvärdering av de kombinerade effekterna av förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta

arbetsgivaravgifter kunnat genomföras. Den visade att åtgärderna tillsammans ökade sysselsättning med 1,5 procentenheter. Om JSA antas stå för hälften av denna effekt var åtgärdens ”självförsörjningsgrad” låg, endast 13 procent.

I BP för 2013, liksom i BP för 2012, delar regeringen i ett flertal fall Finanspolitiska rådets bedömningar till skillnad från BP för 2011 då Finansdepartementet och Finanspolitiska rådet i större utsträckning var på kollisionskurs framför allt vad gällde arbetsmarknadspolitiken.

Beträffande frågor av mer utrednings- och redovisningskaraktär äger fortfarande ett slags underhandsdialog rum där rådet och regeringen gör likartade bedömningar. Användningen av Finanspolitiska rådets utvärderingar kan i dessa avseenden snarast betecknas som indirekt och över tid kunskapsuppbyggande. En förklaring är förmodligen att dessa områden hör till de mindre kontroversiella.

Substansavsnitten är mer politiserade även om det Finanspolitiska rådet anser att finanspolitiken i stort varit välavvägd och inför BP för 2013 snarare begär förtydliganden än uttrycker kritik. Det handlar om det finanspolitiska ramverket och om hur pass styrande det är, om reformutrymmet som inte förklaras på ett tydligt sätt, om politiken som riskerar att bli procyklisk, om omotiverade ökningar av den offentliga nettoförmögenheten och en alltför optimistisk syn på utvecklingen på arbetsmarknaden.

Endast på en punk råder uppenbar oenighet mellan rådet och regeringen och det gäller

restaurangmomsen. Finanspolitiska rådet gör utifrån existerande utvärderingar bedömningen att de beräknade effekterna på arbetslösheten och sysselsättningen av reformen överskattats av regeringen, att den reducerade skattesatsen är ett ineffektivt sätt att minska branschens administrativa kostnader och att den sänkta mervärdesskatten snarast har karaktären av ett branschstöd som riskerar att öka incitamenten för lobbying. En enhetlig mervärdesskattesats skulle enligt rådet sannolikt ha stora positiva samhällsekonomiska effekter. Här försvarar sig

regeringen med att effekterna av den sänkta mervärdesskatten i första hand ska ses i ett

långsiktigt perspektiv. Reformen kommer att följas upp men redan nu har priserna sänkts vilket förbättrat förutsättningarna att minska ungdomsarbetslösheten. Sverige har sedan tidigare flera olika mervärdesskattesatser. Sänkningen av mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster innebär att samma skattesats nu tillämpas för såväl restaurangtjänster som livsmedel.

Regeringens bedömning är att den sänkta mervärdesskatten kan leda till högre samhällsekonomisk effektivitet.

Ett genomgående mönster även beträffande Riksrevisionens granskningar är att regeringen i sina skrivelser instämmer i påpekanden om behov av utredningar, förtydliganden och bättre

redovisning särskilt om regeringen redan initierat förändringar. Exempel är potentiell BNP och sysselsättningspolitiken där regeringen säger sig redan ha genomfört eller planerar att genomföra större delen av de åtgärder som Riksrevisionen rekommenderat. I vissa fall väljer dock

regeringen att negligera påpekanden av utredningskaraktär exempelvis att överväga en extern utvärdering av samarbetet mellan Riksbanken och Finansinspektionen och att de finansiella riskerna knappast kan reduceras utan att lägga restriktioner på bankernas möjligheter att expandera utomlands.

I övrigt bemöter regeringen kraftfullt kritiken och/eller ger sig in i längre diskussioner. Det förra karaktäriserar svaren avseende Stabilitetsfonden där regeringen inte håller med om att

skattebetalarna kommer att få stå för stora delar av fonden. De längre utläggningarna gäller framför allt det finanspolitiska ramverket.

Riksrevisionen medger att regeringens bedömning av reformutrymmet är mer strukturerat och utförligt beskrivet i budgetpropositionen för 2012 än tidigare men transparensen kan förbättras.

Regeringen bör i kommande ekonomiska propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket.

Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal för att hantera risker, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. I resonemanget bör regeringen ha i åtanke att det redan finns en buffert inbyggd i den nivå man valt för överskottsmålet. Storleken på den extra säkerhetsmarginal som regeringen räknat med i budgeten framgår inte. Därför blir det

problematiskt att förstå vilka avvägningar som gjorts och värdera rimligheten i dem. Regeringens ansats med en ”samlad bedömning” riskerar också att leda till godtycklighet. Regeringen bör tydligare skilja på vad som beror av beräkningsunderlaget – inklusive bedömningen av den framtida ekonomiska utvecklingen – och vad som beror på politiska avvägningar.

Regeringen tillbakavisar Riksrevisionens iakttagelser beträffande tillämpningen av det finansiella ramverket i BP för 2012 och avser inte att vidta några åtgärder med anledning av dem. Att

kvantifiera effekten av alla påverkande faktorer skulle ge uttryck för en exakthet i bedömningen som inte finns i verkligheten. I stället görs en samlad bedömning av reformutrymmet utifrån samtliga faktorer. Risken för asymmetriska konjunkturcykler och konsekvenser av en annan utveckling än den prognostiserade är ett av skälen till att det för närvarande bedöms vara

nödvändigt med en extra säkerhetsmarginal för att överskottsmålet ska uppnås. Regeringen anser att den beskrivning av olika faktorer som påverkar reformutrymmet som görs i

budgetpropositionen ger en god bild av hur avvägningarna har gjorts. Även finansutskottet har anfört att redovisningen av bedömningen av reformutrymmet utvecklats och har inte sett någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning.

Vad Riksrevisionens kommentarer beträffande tillämpningen av det finansiella ramverket syftar till är att få regeringen att skilja mellan fakta och ideologi, beräkningsunderlag och politiska

avvägningar. Regeringen är inte omedveten om problematiken och säger t.ex. i sitt svar på granskningen av ramverket i BP för 2011 att utgiftstakets nivå är ”ett uttryck för de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera beräkningen till en i förväg bestämd formel. Det kunde också vara vanskligt att på förhand ge olika bestämningsfaktorer olika vikt”.

Sammanfattningsvis, i Finansplanen är det de stora politiska riktlinjerna som får en legitimerande och förstärkande uppstöttning av hänvisningar till forskning, kommande utvärderingar och uppföljningar. Inga utvärderingar används direkt för att motivera den ekonomiska politiken.

Användningen av Finanspolitiska rådets och Riksrevisionens utvärderingar och granskningar i frågor av utrednings- och redovisningskaraktär sker ofta i ett slags underhandsdialog som snarast kan betecknas som indirekt och över tid kunskapsuppbyggande. Men det händer också att

regeringen negligerar påpekanden av utredningskaraktär som kan förefalla besvärande.

I substansfrågorna står i ett par fall regeringens bedömningar/förhoppningar mot den av utvärderarna redovisade teorin och empirin och forskarnas försiktigare tolkningar i brist på tillräckligt beslutsunderlag. Det gäller i BP för 2013 restaurangmomsen, utvecklingen av den offentliga nettoförmögenheten och bedömningen av arbetsmarknaden. Finansdepartementet litar på sina egna underlag. I substansfrågorna rör det sig närmast om en förstärkande eller icke-användande typ av utvärderingsanvändning. Så länge resultaten stärker den utstakade linjen kan de accepteras. I annat fall inte.

I annan aspekt på Finanspolitiska rådets och Riksrevisionens kritik, som framförallt gäller regeringens tillämpning av det finansiella ramverket, är bristen på transparens. Regeringen bör enligt Riksrevisionen i kommande ekonomiska propositioner redovisa ett beräknat potentiellt utrymme för reformer eller budgetförstärkande åtgärder med utgångspunkt i det budgetpolitiska ramverket. Om regeringen bedömer att det behövs en extra säkerhetsmarginal, bör dess effekt på reformutrymmet kvantifieras. Regeringen bör tydligare skilja på vad som beror av

beräkningsunderlaget och vad som beror på politiska avvägningar. Regeringen anser dock detta vara omöjligt. Reformutrymmets storlek måste bedömas genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra i en samlad bedömning.

Vad Finanspolitiska rådets och Riksrevisionens kommentarer beträffande tillämpningen av det finansiella ramverket syftar till är att få regeringen att skilja mellan fakta och ideologi, på beräkningsunderlag, inklusive prognoser för den framtida ekonomiska utvecklingen, och politiska avvägningar. Regeringen är inte omedveten om problematiken och medger t.ex. att utgiftstakets nivå är ”ett uttryck för de ideologiska värderingar som ligger till grund för den politik som bedrivs. Olika politiska majoriteter kommer att ha olika bevekelsegrunder till nivån på de offentliga utgifterna. Det går därför inte att reducera beräkningen till en i förväg bestämd formel. Det kunde också vara vanskligt att på förhand ge olika bestämningsfaktorer olika vikt”.

Det tycks vara regeringens åsikt att å ena sidan är det bra att ha ett finansiellt ramverk för att motivera skatteuttag, utgiftsbegränsningar, utgiftstak och överskottsmål å andra sidan måste det gå att anpassa dessa storheter till politiska värderingar.

Dessa observationer beträffande regeringens användning av utvärderingar överensstämmer med dem som gjordes för BP för 2011 och 2012. Vad som kanske blivit tydligare är kritiken mot regeringen pga. bristande transparens och kraven på regeringen att tydligare redovisa skillnaden mellan faktiska beslutsunderlag och politiska värderingar vid tillämpningen av det finansiella

ramverket. Hur mycket av de bedömningar som görs av regeringen beror på regelverket och hur mycket på politiska/ideologiska värderingar. Regeringen tenderar att hävda att allt är motiverat av reglerna i det finansiella ramverket och vetenskapligt underbyggt. Andra regeringar skulle dock kunna komma till andra slutsatser beträffande reformutrymme och storleken på nödvändiga säkerhetsmarginaler utan att det skulle kunna sägas strida mot ramverket. Regeringen använder det finansiella ramverket för att lägga en legitimerande slöja över sin argumentering.

4.1.2 Utvärderingssystem

På utvärderingsfronten är det mesta sig likt i BP för 2013 jämfört med BP för 2011 och 2012 förutom den nya hanteringsordningen för Riksrevisionens effektivitetsrapporter (jfr. nedan).

Varken i Finansplanen eller i Granskningsavsnittet redovisas någon utvärderingsstrategi eller strävan att bygga upp ett utvärderingssystem även om regeringen då och då tillstår att det saknas kunskapsunderlag och utvärderingar t.ex. vad gäller arbetsmarknadspolitikens effekter och optimal offentlig förmögenhetsnivå.

Kommande utvärderingar utannonseras ad hoc. I BP för 2011 underströk regeringen vikten av utvärderingar men det sker varken i BP för 2012 eller 2013. Något försök till samordning från Regeringens/Finansdepartementets sida av de andra departementens hantering av utvärderingar märks inte av i någon av budgetpropositionerna.

Finanspolitiska rådet har omorganiserats och fått en ny förordning (SFS 2011:446) som var i kraft redan när rådet skrev sin rapport för 2012. I förordningen återfinns samma arbetsuppgifter som rådet hade tidigare med anknytning till:

 Långsiktigt hållbara finanser.

 De budgetpolitiska målen, i synnerhet överskottsmålet och utgiftstaket.

 Finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturutvecklingen.

 Finanspolitikens inriktning i förhållande till god långsiktig uthållig tillväxt och långsiktig hållbar hög sysselsättning.

 Tydligheten i de angivna grunderna för den ekonomiska politiken.

 Kvaliteten i prognoser och de modeller som ligger till grund för prognoserna.

 Ökad offentlig diskussion om den ekonomiska politiken.

I den nya förordningen läggs dock större vikt vid de två första punkterna. De följande fyra punkterna har en lägre prioritet. För de två sista gäller att rådet får granska kvaliteten i

prognoserna, meden det tidigare skulle bedöma den respektive att rådet ska verka för en offentlig diskussion medan den tidigare skulle bidra.

En ny arbetsuppgift har tillkommit och det är att analysera effekterna av finanspolitiken på välfärdens fördelning på kort och lång.

Rapporten 2012 är kortare än tidigare rapporter. Tyngdpunkt ligger på finanspolitiken och färre utvikningar görs åt andra håll men rapporten innehåller ändå ett avsnitt om arbetsmarknaden och restaurangmomsen. I övrigt återstår att se vad följderna av den ändrade instruktionen blir.

4.1.3 Den nya hanteringsordningen för Riksrevisionens effektivitetsgranskningar

Fr.o.m. 2011 går Riksrevisionens rapporter från effektivitetsgranskningen direkt till riksdagen.

Regeringen ska sedan inom fyra månader svara på dem i en särskild skrivelse till riksdagen.

Regeringen har dessutom att i årsredovisningen för staten summera de åtgärder den aviserat i dessa skriverser och beskriva om och hur de genomförts. Riksrevisionen publicerar numera på sin webbplats alla sina granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen och där kan man också studera uppföljningsresultaten kopplade till varje enskild granskningsrapport. Har dessa

förändringar ökat uppmärksamheten kring Riskrevisionens granskningar och stärkt deras ställning i regeringens användning av dem?

Som konstaterades ovan stämmer observationerna beträffande regeringens sätt att använda utvärderingar i BP för 2013 överens med dem som gjordes i BP för 2011 och 2012. Både Riksrevisionens och Finanspolitiska rådets utvärderingar och granskningar i frågor av

utrednings- och redovisningskaraktär används oftast indirekt och över tid kunskapsuppbyggande.

Men i substansfrågorna handlar det fortfarande mest om en förstärkande eller icke-användande typ av utvärderingsanvändning.

I skrivelserna ger sig dock regeringen i vissa fall in på längre diskussioner än tidigare. I ett avseende kanske Riksrevisionen också kan sägas ha blivit tydligare i sin kritik och det gäller regeringens tillämpning av det finansiella ramverket och bristen på transparens. Detta imponerar dock inte på regeringen. Regeringen argumenterar utförligt för att den är tydlig och hänvisar till finansutskottet som har uttryckt sitt stöd för regeringens sätt att tillämpa det finanspolitiska ramverket. I dessa politiska sammanhang står sig Riskrevisionens krav på regeringen att skilja mellan fakta och ideologi, på beräkningsunderlag och politiska avvägningar, tämligen slätt.

Vad den nya hanteringsordningen för med sig på längre sikt i relationerna mellan Riksrevisionen och regeringens användning av finanspolitiska utvärderingar återstår att se.

4.1.4 Förändringar mellan 2011, 2012 och 2013

Det är svårt att, utifrån budgetpropositionerna för 2011, 2012 och 2013, uttala sig om någon utveckling över tiden i regeringens/Finansdepartements hantering av utvärderingar. Inga större förändringar har inträffat. Den nya hanteringen av Riksrevisionens effektivitetsgranskningar har åtminstone hittills inte heller inneburit några förändringar i substans av regeringens användning av utvärderingar. I Finansplanen och regeringens/Finansdepartementets bemötande av

utvärderingar och granskningar gjorda av Finanspolitiska rådet och Riksrevisionen finns exempel på olika användningssätt som legitimerande, förstärkande, indirekta över tid

kunskapsuppbyggande samt icke-användande. Den kunskapsuppbyggande användningen verkar inskränka sig till politiskt mindre känsliga frågor av redovisningsteknisk karaktär.

Regeringen/Finansdepartementet redovisar inte några utvärderingsstrategier. Det finns inga tidtabeller för när eller hur olika områden ska utvärderas. Däremot förekommer vissa utvärderingsrutiner. Till dem hör att regeringen/Finansdepartementet beskriver och

kommenterar alla Finanspolitiska rådets slutsatser i budgetpropositionerna. Riksrevisionens senaste granskningar nämndes och de finanspolitiska bemöttes av

regeringen/Finansdepartementet i budgetpropositionen t.o.m. BP för 2011. Därefter har regeringen (respektive departement) haft att svara på effektivitetsgranskningarna i särskilda skrivelser till riksdagen som riksdagen sedan kan yttra sig över. Fram till BP för 2011 verkar det ha varit valfritt för de andra departementen att ta upp Riksrevisionen rekommendationer. När det

gäller FRP:s förslag, även de som har med arbetsmarknadspolitiken att göra, besvaras endast av regeringen/Finansdepartementet. I BP för 2011 betonades inledningsvis vikten av utvärderingar men inte i BP för 2012 och 2013.

Finansdepartementet ägnar sig inte åt någon märkbar samordning av hur andra departement ska sköta sin utvärderingsverksamhet även om Finansdepartementet sporadiskt uttalat sig om vikten av utvärderingar (t.ex. i BP för 2011).

Till Finanspolitiska rådets styrka hör att årligen få återkomma och med en bred ansats granska finans- och sysselsättningspolitiken men rådet är underställt regeringen/Finansdepartementet. Ett Finansdepartement, som i och för sig verkar vilja kunna visa att politiken har stöd i forskningen, men som ansett sig behöva hålla FPR i relativt strama tyglar.

Riksrevisionen arbetar oftast med granskningar av enskilda åtgärder vilket kanske ger mindre genomslag. Riksrevisionen har dock fördelen att vara ett verk under riksdagen och oberoende av regeringen även om ställningen för användningen av dess granskningar inte verkar ha förstärkts genom den nya hanteringsordningen för effektivitetsgranskningarna.

Finansdepartementet har stora egna utredningsresurser. Det finns ett utvärderingsmaskineri med organ som Riksrevisionen, Finanspolitiska rådet och IFAU. Systemet har dock hittills saknat transparens och det är oklart i vilken utsträckning och i så fall på vilka grunder det styrs av regeringen. Regeringen/Finansdepartementet ger i budgetpropositionerna ingen hjälp åt intresserade medborgare som vill kunna överblicka utvärderingsverksamheten.

4.2 Regeringen/Arbetsmarknadsdepartementet