Jordbruksfrågor i EU 2007-

Sammanfattning

Utvecklingen av miljöarbetet inom EU-ländernas jordbruk är för närvarande mest beroende av

- halvtidsöversynen av den gemensamma jordbrukspolitiken, CAP. För Sverige är det viktigt att miljöeffekterna ingår i utvärderingen och eventuella förslag till för- ändringar av CAP. Översynen kommer troligen att ske före det svenska EU- ordförandeskapet.

- behandlingen av kommissionens förslag till tematisk strategi för bekämpnings- medelsstrategi och förändrad tillståndsprövning för bekämpningsmedel. Förslagen presenterades i juli 2006 och kommer sannolikt att vara färdigbehandlade före det svenska ordförandeskap.

- utvecklingen av stödformer för odling av biomassa för energiproduktion. - hur ramdirektiv för vatten genomförs, med bl.a. krav på självfinansiering och på begränsningar av kväveläckaget.

- hur tvärvillkoren (Cross compliance) för ekonomiskt stöd genomförs i de olika länderna, d.v.s. kraven på att jordbrukarna ska leva upp till 18 olika miljödirektiv för att få maximalt ekonomiskt stöd.

- utformningen av om landsbygdsprogrammet och dess andel av jordbruksstödet. EU-kommissionens jordbruksdirektorat prioriterar f.n. förenklade regelverk, bättre övervakning och konsekvensbedömningar för att se effekterna av CAP-reformen.

1. Bakgrund

De flesta EU-länder har stora jordbruksarealer (50-60 procent av ytan) och den biologiska mångfalden behöver stimuleras med mer lummiga korridorer i landska- pet. Sverige och Finland har motsatt problem. Jordbruksmarkerna (ca 10 procent av ytan) i stora delar av landet är små och hotas av nedläggning med åtföljande igen- växning.

Sveriges livsmedelsproduktion är ungefär lika stor som vår konsumtion, även om det finns en omfattande import och export. Andra EU-länder, som Danmark, är livsmedelsexportörer.

Stora miljöfrågor inom den svenska jordbrukssektorn är dels hanteringen av vatten och arbetet med att minska växtnäringsförlusterna (miljömål ”Ingen övergöd- ning”), dels att bevara den biologiska mångfalden och behålla ett öppet landskap samtidigt som jordbruket genomgår strukturomvandlingar (miljömål ”Ett rikt od- lingslandskap” resp. ”Ett rikt växt- och djurliv”). Perspektiven skiljer sig stort mel- lan EU-länderna. Gemensamt för länderna är dock att jordbruket kan sägas vara på väg åt två håll: intensiva jordbruksbygder kan bli ännu mer intensiva, medan det

mer extensiva jordbruket ofta hotas av nedläggning. Båda utvecklingar medför stor risk för negativa konsekvenser för biologisk mångfald, landskaps- och kulturvär- den.

2. Utvärdering av CAP-reformen

En utvärdering (”hälsokontroll”) av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) väntas komma igång 2008, ev. redan i slutet av 2007. Detta är ett år tidigare än beräknat och en följd av att alla medlemsländer redan har implementerat det refor- merade CAP, som skulle vara infört senast 2007. Den stora förändringen är att jordbruksstödet är inriktat på ett gårdsstöd och inte längre kopplat till produktion. Det finns därför inte heller något krav på att hålla djur, vilket förväntas leda till att antalet nötkreatur fortsätter att minska. I Sverige behövs fler betesdjur för att hålla landskapet öppet. I de nya medlemsländerna finns övergångsregler, men år 2013 ska samma regler gälla för alla nuvarande medlemsländer.

EU-kommissionen är angelägen om att ha genomfört den första utvärderingen under innevarande mandatperiod, d.v.s. före okt-09 och i praktiken före det svens- ka ordförandeskapet. Det går dock inte att utesluta att förhandlingarna drar ut på tiden.

För Sverige är det är viktigt att miljöeffekterna tas med i denna utvärdering och att de också behandlas i kommissionens ev. förslag till förändringar. Sverige brukar ha bra direkt kontakt med DG Jordbruk i den här typen av frågor. Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket genomför också en fortlöpande utvär- dering av jordbrukspolitikens miljöeffekter, enligt ett regeringsuppdrag riktat till Jordbruksverket.

Några frågor med miljöeffekter och som eventuellt kommer att behandlas och för- ändras inom halvtidsöversynen av CAP kan vara:

- Tvärvillkoren (Cross compliance) (se nedan).

- Interventionssystemet för spannmål. F.n. köper EU upp spannmål när priserna går under en viss nivå. Lagren i gamla medlemsländer har minskat sedan gårdsstödet infördes. Kanske dags att ändra detta prisstöd?

- WTO-frågor. Försöken att på global nivå förändra handelshindren för jordbruks- produkter har gjort halt i och med att Doha-rundan om WTO-reglerna avbröts i juli 2006.

- Villkor för träda. Nuvarande system, där det fortfarande finns krav på att en viss andel av marken ska ligga i träda, har visat sig vara mindre relevant, sedan produk- tionsstödet slopades och i stället blev ett gårdsstöd.

-Ev. ändrad kvot för biomassa (se nedan).

CAP-utvärderingen (”hälsokontrollen”) är en separat utvärdering, som inte är for- mellt kopplad till översynen av ”Det finansiella perspektivet 2007-2013”, d.v.s. budgeten. Det senare kan också komma att beröra CAP, men någon ytterligare

överföring av pengar mellan CAP:s första (gårdsstöd och marknadsregleringar) och andra pelare (landsbygdsutveckling) väntas inte.

EU:s jordbrukspolitiska beslut berörs i hög grad av externa faktorer såsom det franska presidentvalet (maj 2007), eventuellt återupptagna WTO-förhandlingarna samt av det amerikanska presidentvalet (hösten 2008, med tillträde i början av 2009). Det är sannolikt att översynen av det finansiella perspektivet och ev. föränd- ringar av CAP endera beslutas före det svenska ordförandeskapet eller också kom- mer de viktigaste förhandlingarna vänta till efter vårt ordförandeskap. Tidplanen påverkas av parlamentsval i stora medlemsländer och en nytillträdd kommission. Traditionellt driver Sverige en liberal linje när jordbruksfrågorna behandlas; med en minskad CAP-budget och en friare handel. Ett genomslag för den linje Sverige driver innebär en ökad konkurrens inom jordbruket, med ökad produktion i konkur- renskraftiga områden resp. minskad produktion i icke- konkurrenskraftiga områ- den. Det senare kan för Sveriges del inte minst drabba den mellansvenska skogs- bygden och det jordbruk som finns kvar i norra Sverige, med negativa effekter för miljömålen ”Ett rikt odlingslandskap” och ”Ett rikt växt- och djurliv”. Sverige här också till de länder som vill att en stor del av jordbruksbudgeten ska gå till lands- bygdsutvecklingsprogrammet. Avsikten är att betala för miljönyttan med ett riktat stöd.

3. Tvärvillkoren

Tvärvillkoren (Cross compliance) innebär att jordbrukarna måste uppfylla 18 olika miljödirektiv för att få ut fullt ekonomiskt stöd enligt CAP. En rapport om hur medlemsländerna använder tvärvillkoren ska komma under 2007. Det finns en diskussion om att få en mer likartad användning av tvärvillkoren i de olika med- lemsländerna. En annan diskussion gäller en eventuellt utvidgning av kraven, t.ex. till att omfatta hela ramdirektiv för vatten.

Sverige har långtgående och detaljerade tvärvillkor, som även omfattar svenska lagstiftning. T.ex. kräver svensk lag att alla nötkreatur, utom tjurar, ska beta ute en del av året.

Uppföljningen av att tvärvillkoren följs sker med hjälp av kommunala inspektörer och det finns utrymme för lokala tolkningar av tvärreglerna och som inte kan prö- vas i domstol. Från LRF:s sida finns starka önskemål om en förenkling av de svenska tvärvillkoren, som är komplicerade att uppfylla.

4. Nitradirektivet och ramdirektiv vatten

Nitratdirektivet, som ingår i ramdirektiv för vatten, hör till de direktiv som ska vara uppfyllda, enligt tvärvillkoren. Direktivet innebär bl.a. att jordbrukarna ska begrän- sa kväveläckaget från jordbruksmark. Samtidigt har många länder sökt och fått undantag från nitratdirektivets krav. Undantagen snedvrider konkurrensen mellan

länderna och minskar direktivets trovärdighet. De flesta medlemsländer har också anmälts till EG-domstolen p.g.a. att de inte följer nitratdirektivet.

Sverige motsätter sig konsekvent att undantag ges, men det saknas gehör för detta nej. Kväveläckaget från jordbruket har minskat i Sverige, efter ett nära samarbete mellan jordbrukare och myndigheter, och är nu nere på 1940 års nivå.

Enligt ramdirektiv för vatten ska medlemsländerna presentera sina nationella vat- tenförvaltningsplaner senast 2009. En viktig fråga vid behandlingen i genomföran- dekommittén är direktivets krav på att brukarna ska betala för kostnaderna för sin vattenförbrukning, utan statliga subventioner. Sveriges goda vattentillgångar i stör- re delen av landet är en konkurrensfördel jämfört med t.ex. Medelhavsländernas vattenbrist.

5. Landsbygdsutvecklingsprogrammet (LBU) och mindre gynnade områden

(Less favoured areas)

Sverige och övriga EU-länder som blev medlemmar 1995 har en relativt större andel av sitt jordbruksstöd knutet till Landsbygdsutvecklingsprogrammet jämfört med äldre medlemsländer. Riktade stöd via LBU har större miljöeffekt än gårds- stöd, men kräver mer administration. Sverige vill också öka LBU-delen inom CAP för alla medlemsländer. LBU-insatser ska till 50 procent finansieras över den na- tionella budgeten.

Ett nytt landsbygdsprogram inleds 2007. Medlemsländerna ska göra en nationell översyn av detta program under 2009. EU-kommissionen har tagit fram särskilda riktlinjer för hur de nationella halvtidsutvärderingarna skall ske. En fråga som kan vara intressant för Sverige att driva skulle kunna vara en för medlemsländerna gemensam utvärdering av landsbygdsprogrammets miljöeffekter.

Den svenska regeringen presenterade sommaren 2006 en nationella strategin67 _för LBU 2007-2012, med fördelning på insatser för att stärka konkurrenskraften, mil- jöåtgärder inkl. ekologisk odling resp. allmänt förbättra livskvaliteten och diversi- fieringen på landsbygden, d.v.s. åtgärder som inte bara är direkt riktade till jord- bruket. För perioden handlar det om i genomsnitt 4,8 miljarder kr per år, vilket är en höjning med en miljard kronor per år.

Mycket stora områden i Europa är klassade som mindre gynnade områden (less favoured areas, LFA). Frågan är hur ekonomiska, sociala resp. miljömässiga fakto- rer ska vägas samman i denna del av CAP? Ska enbart klimatologiska faktorer styra valet av LFA? Definitionen av LFA ska ses över 2009 med sikte på att införa nya regler från 2010. Kommissionens underlag är planerat till slutet av 2008.

6. Biomassa på odlingsmark

EU:s energidebatt har lett till ett ökat intresse för att använda jordbruksmarken till produktion av biomassa. Enligt EEA:s beräkningar skulle jordbrukets produktion av bioenergi kunna öka från ca 47 MtOE (megaton oljeekvivalenter) år 2010 till 142 MtOE år 2030, även om det odlas på ett miljöanpassat sätt. 85 procent av energiodlingarna skulle ske i Spanien, Frankrike, Tyskland, Italien, Storbritannien., Litauen och Polen68.

Energiministrarna kommenterade i juni (en resolution) kommissionens förslag till handlingsplan för energi från biomassa respektive förslag till strategi för biobräns- len för fordon och stödde en ökad användning av biomassa och biobränslen. I utta- landet ombads kommissionen undersöka metoder för att garantera att biobränslen produceras på ett hållbart sätt. Detta kan tolkas som att ministrarna vill begränsa importen av sydamerikanskt etanol.

Det finns inom CAP stöd till odling av energigrödor (65 miljoner €/år för odling av energigrödor i hela EU) och för användning av ”grön energi”. Bioenergiodling är t.ex. subventionerat genom stöd till salixodlingar, enligt en viss kvot. Det är möjligt att kvoten kan ökas i sambandet med CAP-utvärderingen, men några stora föränd- ringar väntas inte.

Enligt den svenska regeringens kommission mot oljeberoende bör Sverige göra en ”storsatsning” på att producera bioenergi ur ”råvaror från skog och åker”. I det ingår en utveckling av ”andra generationens biodrivmedel” och stöd till energigrö- dor med medel ur det nationella Landsbygdsutvecklingsprogrammet.