Granskning av kommun- kommun-styrelsens uppsiktsplikt
3. Strategier och former för upp- upp-siktsplikten i Växjö kommun
4.2 Kommunstyrelsens uppsiktsplikt av nämnderna
4.2.1 Uppsiktspliktens innehåll och utformning
Reglementet för kommunstyrelsen fastställdes av kommunfullmäktige 2014.6 I reglemen-tet förtydligas det vad som ingår i kommunstyrelsens styrfunktion nämligen att kommun-styrelsen ska leda och samordna utformningen av mål och riktlinjer och ramar för styr-ningen i hela kommunkoncernen.
I dokumentet styrsystem för Växjö kommun som antogs av kommunfullmäktige 2011 hänvisas till kommunallagen och att kommunstyrelsen ska ha uppsikt över nämnders verksamhet samt kommunal verksamhet som bedrivs i företag och kommunalförbund. 7 Enligt framställningen har kommunstyrelsen till uppgift att övervaka den ekonomiska förvaltningen och att nämndernas verksamhet bedrivs i enlighet med fullmäktiges mål och riktlinjer. Kommunstyrelsen ska likaså övervaka att lagar och förordningar följs, att medlen används ändamålsenligt och hur nämnder/styrelser går tillväga för att upprätt-hålla en tillfredsställande kontroll. Vid brister ska kommunstyrelsen, enligt dokumentet, lämna råd alternativt föra ärendet till fullmäktige som får fatta beslut. Enligt intervjusva-ren har inga brister identifierats som resulterat i att äintervjusva-rendet förts vidare från kommunsty-relsen till kommunfullmäktige för beslut.
Kommunstyrelsen ansvarar för samordningsträffarna med nämndernas presidier, presi-dierna i bolagsstyrelserna, förvaltningscheferna och bolagsdirektörerna. Regelbundna samordningsträffar sker med byggnadsnämnden, tekniska nämnden och miljö- och hälso-skyddsnämnden. Anteckningar finns från samordningsträffarna med de tre nämnderna och dessa anmäls löpande till kommunstyrelsens arbetsutskott. Internbudgetdialogen finns protokollförd i arbetsutskottets protokoll. Samordningsträffar om enskilda ärenden genomförs även efter behov med berörda nämndspresidier, ofta i samband med kommu-nalrådsberedningar. Samordningsträffar med övriga nämnder protokollförs inte.
Uppsikt ekonomi
I dokumentet riktlinjer för budget, ekonomiska rapporter, bokslut och årsrapporter som antogs av kommunfullmäktige 2013 anges att nämnderna ska lämna månadsrapporter efter maj och oktober månad, delårsrapporter efter mars och augusti samt årsrapport med bokslut. 8 Avvikelser i förhållande till både budget och skriftliga mål ska förklaras av
6 Kommunfullmäktige 2014-04-15 § 88
7 Kommunfullmäktige 2011-04-19 § 90
8 Kommunfullmäktige 2013-03-10 § 27
Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning.
Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs.
Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. KL §§ 6:2 och 6:3
Granskning av Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Växjö kommun
Kommunstyrelsen Växjö kommun
12
valtningschefen innan nämnden tar ställning till månadsrapporten. Rapporterna ska be-handlas av nämnden innan kommunledningsförvaltningen överlämnar dessa till kom-munstyrelsen.
I de fall månadsrapporten/delårsrapporten visar på prognostiserat underskott i förhål-lande till budget och om nämnden inte ämnar eller kan ianspråkta positivt eget kapital, skall förslag till åtgärder presenteras och därefter beslutas. Ekonomikontoret begär upp-gift om prognosen samt eventuell skillnad mot senaste delårsrapport. Vi konstaterar att en del nämnder skickar en månadsrapport till ekonomikontoret andra skickar enbart efter-frågade uppgifter. Ekonomikontoret sammanställer informationen till kommunstyrelsen.
Enligt riktlinjerna ska även avvikelser gällande lagstadgad verksamhet redovisas direkt till kommunstyrelsen som har att avrapportera till fullmäktige i närmast påföljande delårs-rapport eller i särskilt ärende. Däremot diskuteras frågor kring avvikelser vid ordförande träffar och andra mera informella möten.
Vi konstaterar att av de nämnder vi granskat så har utbildningsnämnden under 2015 en-bart i viss utsträckning upprättat och behandlat månadsrapporter enligt gällande riktlin-jer. Detta med anledning av att månadsrapporterna inte redovisats till nämnden varje månad. Utbildningsnämnden har själv uppmärksammat frågan och utarbetat ekonomi-styrningsprinciper. Under 2016 kommer en månadsvis rapportering ske till nämnden en-ligt förvaltningschefen. Kommunstyrelsen upprättar en månadsrapport för den egna verk-samheten. Däremot upprättas inte någon sammantagen månadsrapport för samtliga nämnder som underlag för diskussion på kommunstyrelsen. Vi konstaterar att kommun-styrelsen enbart vid ett tillfälle under 2015, utöver delårsrapporternas behandling, be-handlat en avvikelse som ett särskilt ärende, nämligen gällande redovisning av åtgärder för att minska överförmyndarnämndens underskott. 9 Nämnden uppmanades att vidta åtgärder beträffande underskottet.
Redan i samband med delårsrapportens behandling i kommunstyrelsen i april beslutade kommunfullmäktige att nämnden för arbete och välfärd samt överförmyndarnämn-den skulle vidta åtgärder för att minimera underskottet. Samtidigt uppmanade kom-munfullmäktige utbildningsnämnden att enbart använda 12 mnkr till en längre sär-skild satsning. Även i oktober vid delårsrapportens behandling uttalade fullmäktige att ”överförmyndarnämnden ska vidta åtgärder för att minimera underskottet. Övriga nämnder och styrelser vidtar åtgärder för att hålla budgeten”.
Uppsikt mål
Växjö kommun har fastställt nio målområden för sin verksamhet, arbete och företag, barn- och utbildning, bygga och bo, demokrati och mångfald, miljö, energi och trafik, stöd och omsorg, trygghet och säkerhet, uppleva och göra samt Växjö som arbetsgivare.
Nämnderna och kommunstyrelsen upprättar årsrapporter med bokslut per december må-nad där kvalitetsuppföljningen är en del av årsrapporten. Kommunstyrelsen får dessutom en lägesåterrapportering av måluppfyllelsen i nämnder, bolag och kommunalförbund i samband med delårsrapporten och årsredovisningen. Det är kommunens samlade delårs-rapport och årsdelårs-rapport som behandlas av kommunstyrelsen och inte nämndernas
9 Kommunstyrelsen 2015-04-07 § 127
Granskning av Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Växjö kommun
Kommunstyrelsen Växjö kommun
13
ter var för sig. Enligt ägardirektivet för VKAB ska bolaget avlämna rapporter och bokslut enligt de föreskrifter som fastställs av kommunstyrelsen. Ekonomikontoret har tagit fram delårs- och bokslutsanvisningar men dessa är inte fastställda av kommunstyrelsen.
På hösten genomförs det en internbudgetdialog mellan kommunstyrelsen, nämnderna och VKAB. Denna dialog beskrivs som en förebyggande del av kommunstyrelsens upp-siktsplikt. Under interbudgetdialogen kan kommunstyrelsen på ett tidigt stadium få kän-nedom om risker som kan försvåra för nämnd eller bolag att effektivt genomföra sitt upp-drag. Interbudgetdialogen finns protokollförd i arbetsutskottets protokoll.
Vi konstaterar att förvaltningarna i de nämnder vi granskat redovisar en uppföljning gentemot beslutade verksamhetsmål och de nio övergripande målområdena i samband med delårsrapport (augusti). Vid flera nämnder går det i flera fall inte utifrån lämnad re-dovisning att bedöma måluppfyllelsen. Detta försvåras även i vissa fall av att målen inte är mätbara. Avvikelse förekommer även avseende redovisning av åtgärder som behöver vid-tas för att nå målen. Avvikelser beträffande mål för nämnderna kommenteras inte i kommunfullmäktiges eller kommunstyrelsens protokoll.
Därutöver genomförs rapportering från personalkontoret respektive upphandlingsenhet-en av frågor som t ex styrelsupphandlingsenhet-ens och nämndernas sjukfrånvaro och upphandlingar inom kommunkoncernen till kommunstyrelsens organisations- och personalutskott. 10 Bolagen omfattas dock inte av rapporteringen gällande sjukfrånvaron. Informationen noteras i protokollen.
Enkätstudien visar att flertalet av kommunstyrelsens ledamöter och ersättare anser att de har en förhållandevis god kännedom om vad som menas med uppsiktsplikten.
Tabell 1. Jag har god kännedom om vad som menas med uppsiktsplikt
Ungefär hälften av de som besvarade enkäten har deltagit i en utbildning som innefattat information om kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Enligt intervjusvaren har det varit ut-bildningar i partiernas regi samt utut-bildningar för de som är nya i nämnder och bolag.
10 Kommunstyrelsens organisations- och personutskott 2015-11-10 § 141, § 148
Granskning av Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Växjö kommun
Kommunstyrelsen Växjö kommun
14
Tabell 2. Jag anser att det är tydligt när kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt.
På frågan om det är tydligt när kommunstyrelsen utöver sin uppsiktplikt visar det sam-manställda enkätresultatet att hela 65 % är tveksamma till när kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt.
Enkätresultatet visar även tydligt att det finns olika åsikter när det gäller om kommunsty-relsens uppsikt över nämnderna är tillräcklig.
Tabell 3. Jag anser att kommunstyrelsens uppsikt över nämnderna är tillräcklig.
Några av de intervjuade lyfte fram vikten av att det finns enhetliga, läsvänliga och ända-målsenliga protokoll samt beslutsunderlag. I enkätens fritextsvar finns det angivet att protokollen bör förbättras och att den information som förmedlas i större utsträckning bör innefatta både det som är positivt och det som är negativt. Vid granskningstidpunkten pågick det ett arbete med att förbättra mallarna för beslutsunderlag.
Enkätresultatet ger också en bild av respondenterna enbart i viss mån anser att kommun-styrelsens uppsikt fungerar tillfredsställande.
Granskning av Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Växjö kommun
Kommunstyrelsen Växjö kommun
15
Tabell 4. Jag anser sammantaget att kommunstyrelsens uppsiktsplikt fungerar tillfredsstäl-lande avseende innehåll, omfattning och genomförande.
4.2.2 Bedömning
Vi bedömer sammantaget att det finns en grundstomme för kommunstyrelsens uppsikt-plikt i Växjö kommun. Vi konstaterar att rapportering till kommunstyrelsen avseende nämndernas ekonomi och verksamhet är omfattande och lämnas utifrån angiven tidsplan men att dokumentet styrsystem för Växjö kommun behöver ses över och aktualiseras då detta är från 2011.
Enkätsvaren visar att det finns en skiljaktig uppfattning bland respondenterna kring be-greppet uppsiktsplikt och dess innebörd och utformning. En förklaring till detta kan vara att ledamöterna har en grundläggande kunskap kring vad som innefattas i begreppet upp-siktsplikt och att kommunstyrelsen är skyldig att inhämta information om vad som hän-der i nämnhän-derna samt bolagen men att detaljerad kunskap om innebörden saknas. En annan förklaring till detta kan vara att de olika delmomenten i styr- och uppföljningspro-cessen diskuteras med att begreppet uppsiktsplikt inte används i dessa sammanhang. Att kommunstyrelsens ledamöter samt ersättare inte delar en klar bild av uppsiktens innehåll och utformning kan leda till en lägre effektivitet och en sämre verkningsgrad för uppsik-ten.
Ett sätt att tydliggöra när uppsiktsplikten utövas kan vara att ha uppsiktsplikten som en stående punkt på kommunstyrelsens dagordning eller ta upp frågan ett par gånger per år och dokumentera detta i protokoll. Det är viktigt att samtliga driftsformer ingår i den rap-portering som de olika enheterna lämnar vidare till utskotten och till kommunstyrelsen t ex gällande rapportering av sjukfrånvarons utveckling.
Ett sätt att utveckla ekonomi- och verksamhetsuppföljningen gällande nämnderna kan vara att kommunstyrelsen upprättar sammanställda månadsrapporter där information om ekonomi och mål ingår från samtliga nämnder och den egna verksamheten under kommunstyrelsen. Såväl avvikelser från budget som gällande uppställda verksamhetsmål samt framtida utmaningar är rimliga att ha med i rapporten. I samband med detta är det också naturligt att ekonomiavdelningen utvärderar respektive nämnds månadsrapport innan den sammanställda månadsrapporten behandlas i kommunstyrelsen. På så sätt
Granskning av Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Växjö kommun
Kommunstyrelsen Växjö kommun
16
erhåller kommunstyrelsens ledamöter en månadsvis sammanhållen utvärderad skriftlig information om den ekonomiska utvecklingen för nämnderna.
Utbildningsnämnden är en ny nämnd under 2015 och enligt vår bedömning borde de om-fattats av samordningsträffarna. Vi bedömer att kommunstyrelsen bör säkerställa att for-mella möten exempelvis samtliga samordningsträffar och ägaröverläggningar protokoll-förs.