På uppdrag av regeringskansliet har Riksrevisionsverket arbetat fram en handfast modell för myndigheternas redovisning av konsekvensutredningar. Modellen presenteras i en rapport från Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Riksrevisionsverket "Bättre beslutsunderlag i den offentliga sektorn – en presentationsmodell", Riksrevisions- verket Fi 1991:2. En anpassning av modellen till miljöområdet gjordes i rapporten "Lathund för konsekvensutredningar", Naturvårdsverket, rapport 4959, 1999.
I modellen skiljer man mellan steg 1 analyser och steg 2 analyser. I steg 1 analyser klarläggs den avvägning av samhällsuppoffring mot samhällsnytta som uppstår om man t.ex. förändrar en lag som reglerar strandskyddet. Information saknas då ofta om kost- nader och nyttor i kronor utan avvägningen beskrivs istället med ord och med plus och minus. Det viktiga är att modellen skall hjälpa beslutsfattarna att tänka logiskt när de gör de övergripande avvägningarna. Dessutom beskriver modellen hur olika intressenter i samhället påverkas av en studerad förändring. De aktuella intressenterna är enskilda personer, företag, kommuner, och staten. Dessa intressenter kan sedan delas in i under- grupper. I det nu aktuella fallet kan enskilda personer t.ex. delas upp i fastighetsägare och i allmänhet som har intresse av det rörliga friluftslivet.
I steg 2 analysen går man djupare och försöker att för konkreta fall uppskatta en del av uppoffringarna och nyttorna i kronor. Det kan då visa sig möjligt att uttala sig om en pla- nerad åtgärd är samhällsekonomiskt lönsam eller inte.
Konsekvensutredningar för regler som skall gälla i mycket skiftande miljöer blir med nödvändighet översiktliga. I det nu aktuella fallet skall uppoffringar och nyttor av regler om strandskydd studeras. Det handlar då om miljöer från ren glesbygd till storstadsområ- den. I det följande görs därför enbart översiktliga steg 1 analyser.
Det skulle ha varit möjligt att med utgångspunkt från Naturvårdsverkets genomgång av beslut om dispens från strandskyddsbestämmelserna göra djupare steg 2 fallstudier i form av samhällsekonomiska bedömningar för ett antal typfall. Med hänsyn tagen till den begränsade tid som finns tillgänglig för uppdraget finns det emellertid inte möjlighet att genomföra meningsfulla steg 2 analyser.
I en steg 2 analys skulle strävan vara att t.ex. med betalningsviljeundersökningar studera närboendes värdering av den uppoffring det innebär för dem att få naturen störd genom den aktuella strandnära bebyggelsen. Vidare skulle studien försöka uppskatta tillfälliga besökares reaktioner på den strandnära bebyggelsen i samband med att de utövar rörligt friluftsliv. De biologiska värden som påverkas i de konkreta fallen skulle inventeras och värdet uppskattas med hjälp av experter. Mot detta skulle ställas det ökade marknadsvärde som den dispenssökande kan tillgodogöra sig genom att bygga strandnära istället för i ett alternativt läge minst 100 meter från stranden. Sådana fallstudier skulle underlätta de avvägningar som måste göras när nya regler fastställs. I ett senare skede finns möjlighet att komplettera utredningsmaterialet med fördjupat samhällsekonomiskt
beslutsunderlag för regler som visar sig vara kontroversiella eller av andra anledningar svåra att lägga fast.
Steg 1 analyserna kring strandskyddet har som målsättning att göra tydligt för de politiska beslutsfattarna, i första hand i riksdagen, hur vägningen av samhällsnyttan mot samhällsuppoffringen ser ut för de olika förslagen. Det ligger sedan helt på beslutsfattarna att ge de olika posterna lämpliga vikter. I schemana har samhällsnyttan ofta angetts som bevarad natur och uppoffringen som störd natur. I detta begrepp innefattas också långsiktiga skadeverkningar på djur och växter och på landskapsbilden.
Vägningen av uppoffringar mot nyttor i konsekvensutredningen utgår från den demo- kratiska synen att hänsyn skall tas till alla berörda individers preferenser och till de marknadsvärden, som uppstår när individers, företags och myndigheters efterfrågan möter utbudet av varor och tjänster. Det samhällsekonomiska beslutsunderlaget ersätter
emellertid på intet sätt den överordnade demokratiska beslutsprocessen. Det är riksdags- politikernas uppgift att se längre än vad allmänheten gör och fatta beslut om regler som bl.a. gäller de långsiktiga frågorna.
Förslag 1: Sjöar med areal under 0,5 hektar och vattendrag med en bredd under 1 meter undantas från strandskyddet
Uppoffring Nytta Påverkan
Enskilda Företag Kommuner Stat
– + + (–) + + (+)
Störd natur Byggmöjligheter Kommentar
Förslag 1 medför ökade störningar av naturen vid små bäckar och sjöar, som har bety- delse för djur- och växtlivet. För vattnen med höga biologiska värden har länsstyrelsen enligt förslaget möjlighet att återinföra strandskydd. Vid kraftiga vattenflöden kan skadorna på bebyggelse i strandnära lägen öka. Den störning som allmänheten i övriga fall upplever uppskattas ha mindre betydelse på grund av att det rörliga friluftslivet sällan följer de små bäckar och sjöar som påverkas av förslaget. Sammantaget anges uppoff- ringen med minus. Förslaget ger nytta i form av ökade byggmöjligheter och genom att minskad byråkrati ger lägre kostnader och snabbare handläggning av bygglovsärenden. Idag ger tolkningsproblem troligen upphov till mycket byggande utan dispens. Förslag 1 skulle undanröja den skada på samhällsandan som kan uppstå när oklara regler inte tillämpas i praktiken på ett entydigt sätt. Detta ger sammantaget en nytta som markeras med ett plus.
Enskilda personer som vill bygga vinner, +, medan friluftslivet kan få en mindre försämring, (–). Byggföretagen får lägre kostnader och ett ökat tomtutbud, +. Kommu- nerna sparar administrationskostnader i samband med bygglov och tillsyn, +, och detsamma gör staten genom att länsstyrelsernas arbetsbelastning minskar, (+).
Förslag 2: För vattendrag som är mellan 1 och 6 meter breda minskas strandskyddsområdet till 50 meter från strandlinjen
Uppoffring Nytta Påverkan
Enskilda Företag Kommuner Stat
– + + (–) + + (+)
Störd natur Byggmöjligheter Kommentar
Förslag 2 medför störningar av naturen vid vattendrag. Dessa kan ha stor betydelse för djur- och växtlivet. Om vattnen har höga biologiska värden har länsstyrelsen enligt förslaget möjlighet att utöka strandskyddet. I vissa fall kan översvämningsskador på bebyggelsen i strandnära lägen öka vid kraftigt vattenflöde. Den störning som allmänhe- ten i övriga fall upplever drabbar främst det rörliga friluftslivet och boende i grannskapet. Störningen anges med minus. Förslaget ger nytta i form av ökade byggmöjligheter och genom att minskad byråkrati ger lägre kostnader och snabbare handläggning av bygg- lovsärenden. Nyttan anges med, +. Valet av just 6 meter som övre gräns är praktisk eftersom kartmaterial anger de vattendrag som har en bredd över 6 meter. Kartmaterial visar också vattendrag med en bredd över 1 meter.
Enskilda personer som vill bygga vinner, +, medan djur- och växtlivet och det rörligt friluftsliv vid och på vattendragen kan störas, (–). Byggföretagen får lägre kostnader och ett ökat tomtutbud, +. Kommunerna, +, och länsstyrelserna, (+), sparar administrations- kostnader i samband med att prövning av dispenser och behovet av tillsyn minskar.
Konsekvenserna av ändringen kan bli betydande i områden i närheten av storstäderna där efterfrågan på attraktiv tomtmark i närheten av vattendrag är stor.
Förslag 3: Länsstyrelsen får under vissa förutsättningar i de norra delarna av landet (målområde 1) upphäva strandskyddet för att stimulera den regionala utvecklingen.
Uppoffring Nytta Påverkan
Enskilda Företag Kommuner Stat
– + + (–) + + (–) (+)
Störd natur Stimulans av gles-
bygdsekonomi Kommentar
En miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. MB ska säkerställa att viktiga biotoper inte mister sitt skydd. Störningen av naturen markeras ändå med, –. Upphävandet av
strandskyddet skall kopplas till detaljplanering som ger möjligheter till regionala satsningar på turistanläggningar m.m. Dessa satsningar har förutsättningar att stimulera den lokala ekonomin, +. Följden skall inte bli att enstaka bostadshus byggs i strandnära lägen istället för enligt strandskyddsbestämmelserna.
Enskilda personer i de samhällen som berörs kan få tillgång till en utökad arbetsmark- nad och en bevarad service. Samtidigt störs naturen och den allemansrättsligt tillgängliga marken begränsas. Detta ges ett plus och ett minus. De lokala företagen kan få ökat
kundunderlag och byggföretag kan få nya projekt. Detta ger ett plus. Kommuner som t.ex. medverkar till att det byggs en ny turistanläggning kan få ökade skatteintäkter, +. Det finns emellertid också kommuner vars kostnader för misslyckade satsningar kan bli avsevärt större än intäkterna, (–). För staten anges ett plus inom parentes beroende på att ökande turistströmmar till den svenska glesbygden borde ge ökad ekonomiskt aktivitet i glesbygden och därmed högre skatteintäkter och kanske minskat behov av glesbygdsstöd.
Konsekvenserna av ändringen är svåra att överblicka. Är en stugby vid en glesbygdssjö som ligger strandnära så mycket attraktivare än motsvarande stugby 100 meter från stranden att detta påverkar omfattningen av den regionala utvecklingen? Erfarenheterna från tillämpningen av ev. nya bestämmelserna bör ge underlag för att avgöra om just ett upphävande av strandskyddet har en avgörande betydelse för att möjliggöra den regionala utvecklingen genom t.ex. turistsatsningar.
Förslag 4: Länsstyrelsen får utvidgad rätt att föreskriva om undantag från strand-
skyddet för vissa komplementbyggnader m.m. inom områden som idag redan är ianspråktagna.
Uppoffring Nytta Påverkan
Enskilda Företag Kommuner Stat
(–) + + (–) + + (+)
Störd natur Stimulans av gles-
bygdsekonomi Kommentar
Undantag från strandskyddet ges för viss kompletteringsbebyggelse, vilket minskar kostnaderna i samband med sådan bebyggelse, +. Samtidigt införs bestämmelsen att bebyggelsen inte får inskränka på allmänrättsligt tillgänglig mark utan hållas inom fastställd tomtplats. Detta gör att störningen på naturen som kompletteringsbebyggelsen medför begränsas, (–).
Enskilda personer som vill utföra kompletteringsbebyggelse slipper begära dispens och sparar tid och pengar, +. Det rörliga friluftslivet påverkas av att bebyggelsen blir mer omfattande men skillnaden bör blir liten, (–). Berörda småföretag blir vinnare, +. Kommuner, +, och länsstyrelser, (+), får minskade administrationskostnader.