4.1 Analys av syftena
Strandskyddet är utformat som ett generellt skydd som ska gälla lika över hela landet. Strandskyddets syften uppnås genom att stränderna hålls fria från exploatering i enlighet med strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. 14–18 och 26 §§ MB. Strandskyddet är således inte konstruerat som de flesta andra områdesskydd, som omfattar enbart områden med vissa angivna värden. I stället omfattas alla stränder för dess allmänna värde för natur och friluftsliv. Detta är väsentligt för förståelsen av skyddet. Det är konstruerat som ett förbud med krav på särskilda skäl för dispens. Dispens ska endast ges för sådana fall där
strandskyddets intressen inte alls eller endast obetydligt skulle skadas. Om dispens ges i andra fall kommer möjligheten att uppnå syftena på lång sikt att påverkas.
Under uppdraget har möjligheten till att ändra syftena med bestämmelserna övervägts. Vi bedömer inte att det är önskvärt från naturvårdssynpunkt och mot bakgrund av de stora värden som ligger i att bibehålla stränder tillgängliga att ändra på de generella syften som anges i 13 §. Vi har heller inte tolkat regeringens uppdrag på så sätt att en förutsättning för våra förslag är att syftet med bestämmelserna ändras. Vi bedömer att det är möjligt att inom ramen för nuvarande syfte föreslå vissa specifikt angivna lättnader och skärpningar. Det finns även anledning att förtydliga syftesbestämmelsen i lagtexten i enlighet med vad som framgår av förarbetena (se förslag till ändring av 7 kap.13 § MB, avsnitt 7). På så sätt tydliggörs att syftena avser ett långsiktigt skydd av stränderna, att friluftslivets intressen tillgodoses genom möjlighet till allemansrättsligt nyttjande av stränderna och att syftena uppnås genom tillämpning av de specifika strandskyddsbestämmelserna i 14–18 §§.
Under utredningen har även möjligheten övervägts att ändra syftena på sådant sätt att, i förhållande till djur- och växtlivet, endast biotoper med höga naturvärden skall omfattas av strandskydd. Naturvårdsverket anser dock inte att det är lämpligt att frångå det grund- läggande syftet att generellt bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet vid havet, insjöar och vattendrag med hänsyn till den stora betydelse strandområden har ur många olika aspekter. Nuvarande utformning på syftet bör alltså bibehållas i förhållande till djur- och växtlivet.
Av förarbetena till strandskyddsbestämmelserna framgår några av de mer specifika värden som ingår i skyddssyftet. Förutom att bevara områden för friluftslivet finns preciseringar i förarbetena till 1994 års lag varigenom syftena utvidgades till att omfatta även skyddet för djur- och växtlivet (prop. 1993/94:229). Där anges att stränderna,
förutom att bevara vissa särskilt värdefulla miljöer som är specifika för stränderna också är spridnings- och vandringskorridorer och tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion. Dessutom anges att naturstränder fyller en funktion som biologiska filter och att skyddet ska ses i ett långsiktigt perspektiv.
Enligt förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 2 s.84) har små bäckar och tjärnar ett särskilt värde för den biologiska mångfalden. Även större oexploaterade områden har ett särskilt värde.
Den generella utformningen av strandskyddet har varit en styrka eftersom skyddet är okomplicerat och heltäckande. I praktiken har den generella utformningen inneburit problem genom skyddets omfattning av stort och smått och problemen som följer med att förstå vad det konkreta syftet är. På sina håll, där det finns gott om småvatten, omfattar skyddet en stor del av landarealen. Skyddet är inte anpassat till de mycket varierande geografiska förutsättningarna och tillgångarna på stränder i landet. Detta komplicerar ytterligare och försvårar förståelsen av strandskyddet.
Våra förslag syftar till en bättre utformning och anpassning av strandskyddsbestämmel- serna utan att de generella syftena ändras.
4.2 Sammanfattande problemanalys
Strandskyddsbestämmelserna är alltför oprecisa. De är dåligt förankrade i den kommunala beslutsprocessen och de medger inte en anpassning till olika geografiska förhållanden. Samordningen mellan strandskyddsbestämmelserna och angränsande lagar brister. Miljööverdomstolens praxis visar att bestämmelserna behöver stärkas om syftet med dem ska nås.
Utredningen visar att lagstiftningen innehåller en rad otydligheter som gör den svårtill- lämpad. Detta gäller för kommuner, länsstyrelser och domstolar. Praxis varierar märkbart mellan olika myndigheter. Det finns också luckor i lagen som medför att vissa anlägg- ningar, byggnader och ändringar i dem inte omfattas av förbuden. Detta framstår som omotiverat och ligger inte i linje med reglernas strikta utformning i övrigt. Det saknas också tydliga definitioner av begrepp i lagstiftningen.
Innebörden i andra begrepp framgår endast ur förarbetena som inte är tillgängliga på samma sätt som lagtext. Ett exempel på detta är ”särskilda skäl”. Vår utredning visar att beskrivningen av vad som kan utgöra särskilda skäl är speciellt svår att förstå. Detta kompliceras ytterligare av de svårförståeliga intresseprövningsreglerna och den s.k. proportionalitetsprincipen, se nedanstående avsnitt om denna.
Vi har övervägt möjligheten att precisera vad som är särskilda skäl direkt i lagtext, men gjort bedömningen att detta inte är möjligt då det är svårt att uttömmande precisera vilka särskilda skäl som kan accepteras. Något som även är nödvändigt i förhållande till intresseprövningsreglerna. Det lämpar sig bättre att i ett allmänt råd eller handbok föra ett resonemang om vilka särskilda skäl som kan vara skäliga.
I den delen lämnar vi inte något förslag till förbättring av lagstiftningen. I stället bedömer vi att vägledningsmaterial behöver utarbetas samtidigt som vi överlämnar åt regeringen att utreda frågan om proportionalitetsbedömningar.
Ett annat problem har legat i att det inte finns någon angiven nedre gräns för vilka sjöar och vattendrag som omfattas av bestämmelserna. Länsstyrelserna har i många fall satt egna minimigränser och på olika sätt avgränsat vilka sjöar och vattendrag som omfattas av strandskydd. Ofta har man undantagit sjöar och vattendrag som inte är markerade, eller som är markerade på ett visst sätt, på kartor av olika skalor.
Sådana avgränsningar har inte stöd i lagen. Tvärtom säger förarbetena uttryckligen att även obetydliga bäckar och tjärnar ofta har stor betydelse för den biologiska mångfalden. Naturvårdsverket har genom uttalanden i tidigare allmänna råd haft del i de missförstånd som uppstått i landet angående vilka sjöar och vattendrag som omfattas av skyddet. Vår kartläggning visar att länsstyrelserna även använder andra former av generella undantag från strandskyddet, såsom att undanta alla bebyggda fastigheter av en viss storlek från strandskyddet. Också sådana undantag saknar stöd i lagen. Slutligen har vi kunnat notera att strandskyddet tillmäts olika tyngd av olika beslutsmyndigheter i avvägningen mot andra intressen, kanske beroende på att strandskyddsbestämmelserna tillämpas av ett stort antal myndigheter med olika organisation och politisk sammansättning. Vi ser också att Miljööverdomstolens hittillsvarande praxis medför risk för urholkning av strandskydds- bestämmelserna. Inte minst därför behövs förtydliganden i lagtexten.
En mer detaljerad problemanalys finns i avsnitten med lagförslag, om samordningen med andra kapitel i miljöbalken m.m. och i avsnitten om lättnader och skärpningar.
Sammanfattningsvis måste vi konstatera att tillämpningen av strandskyddsbestämmel- serna inte leder till att syftet med bestämmelserna upprätthålls på sikt. Det sker en alltför snabb urholkning av skyddet i vissa delar av landet, främst genom att man i delar av landet undantagit vissa vatten och markområden från tillämpningen och genom att dis- pensgivningen är alltför generös. Vi ser sammanfattningsvis följande huvudorsaker till detta:
• Kunskapen om bestämmelserna och förståelsen för dem är bristfällig. Bestämmel- serna är inte förankrade i den kommunala beslutsprocessen.
• Bestämmelserna är svåra att tillämpa genom att de är alltför oprecisa och också inne- håller luckor. Relevant kunskapsunderlag saknas. Detta innebär att bl.a. det utökade syftet med bestämmelserna, goda livsvillkor på land och i vattnet för djur- och växtli- vet, inte fått genomslag i beslutsfattandet.
• Samma skyddsavstånd gäller vid alla vatten, oavsett storlek. Lagstiftningen har ingen nedre avgränsning. Det har funnits för få möjligheter till regionala anpassningar och därför dålig acceptans för reglerna.
• Det finns brister i samordningen mellan kapitlet om strandskydd och miljöbalkens övriga kapitel, t.ex. de som gäller vattenverksamhet. Liknande brister finns mellan strandskyddet och annan lagstiftning, främst fastighetsbildningslagen, plan- och bygglagen och väglagen.